台湾“十二年国民基本教育”政策规划探究

[台湾]颜国梁

一、绪论

（一）研究缘起及目的

教育政策分析过程分为政策问题形成、政策规划、政策合法化、政策执行及政策评估五个阶段，皆受到环境系络及回馈的影响，且各阶段彼此有前后连续性的系统性关系。政策规划是替政策问题寻找解决方案的艺术，连结运作手段与预定政策目标之间的因果关系，为教育政策过程中的重要阶段与枢纽。惟有在实施政策之前进行妥善的政策规划，制定为社会所接受的可行方案，政策过程才能进展顺利。换言之，如果没有良好的政策规划，政策执行必然遭遇许多窒碍难行之处，当然就不会产生理想政策评估结果。因此，政策规划是相当重要的课题。

教育是国民素质的指标，教育培育人才，人才决定国家的未来，是教育和立国的根本要务，也是推动社会进步和改革的动力。国家的强盛与否，常决定于国家教育政策的适切性和落实与否。观诸当前各国无不随着国家社会、经济的发展与世界潮流，而延长国民接受基本教育的年限，且使其成为先进国家普遍的国民教育政策。根据联合国教科文组织统计，目前全世界实施10年以上国民教育的国家共计46个，主要原因是许多国家已注意到国民基本教育与国家竞争力的关联。

就政策过程来看，台湾“十二年国民基本教育（简称‘十二年国教）”已于2013年实施。但政策实施之后产生了诸多问题，包括学区划分、入学方式及特色招生的争议；课程设计与教育人员教学能力的疑虑；经费不足、高中职均质与优质的问题、利害关系人对政策不了解等。“十二年国民基本教育”政策规划仍存在许多问题尚待厘清与解决。因此，有必要对“十二年国教”政策规划目标认同度、相关影响因素、问题，以及改进途经进行探讨。

基于上述说明，本研究的研究目的包括：

·了解“国中”教育人员对“十二年国教”政策规划目标的认同程度；

·分析“国中”教育人员对“十二年国教”政策规划的环境影响因素的认同程度；

·研究“国中”教育人员对“十二年国教”政策规划问题的认同程度；

·探讨“国中”教育人员与教育行政人员对“十二年国教”政策规划问题改进途径的认同程度。

（二）概念界定

1.“十二年国民基本教育”

台湾“十二年国民基本教育”被界定为“国民”基本教育，分为义务教育（前九年）和 “国民”基本教育（后三年）两个阶段。其中，第一阶段是指6岁至15岁“国民”应受的教育，属于义务教育，包括“国民”小学教育及“国民”中学教育；第二阶段是指15岁至18岁“国民”所受的教育，包括高级中等学校教育及五年制专科学校前三年教育，属于自愿、非强迫教育。

2.教育政策规划

本研究中的教育政策规划（educational policy formulating）是指教育政策问题形成之后，为解决问题，采取科学方法，广泛搜集信息，提出相应具体替选方案、法案、配套措施以及执行措施的动态过程。本研究编制了“十二年国教”政策规划运作过程与相关问题问卷，以了解“十二年国教”政策规划的目标、环境影响因素、政策规划问题、改进途径的认同度。

（三）研究范围

1.研究内容范围

本研究仅分析“十二年国教”政策规划阶段，不包括政策问题的形成、政策合法化、政策执行、政策评估阶段。

2.研究时间范围

2011年9月20日，“行政院”以院台教字第1000103358号函核定“十二年国教”实施计划，并自2013年8月1日开始实施。本研究政策规划探讨的时间范围，扩及从2004年筹组推动“十二年国民基本教育”工作圈积极推动“十二年国民基本教育”规划工作开始，至2013年7月31日，台湾15个联招区确定各联招区入学作业要点为止。

二、文献分析

（一）教育政策规划的内涵

1.教育政策规划与政策分析过程的关系

学者吴定强调阶段之间的循环关系与环境系络的影响因素，并将公共政策分析成为五个阶段（如图1），包括政策问题的形成、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估。环境系络是指环境的各种因素，影响到各个阶段的运作。

教育政策范畴属于公共政策的一环，教育政策规划属于教育政策分析过程的第二阶段，即当教育政策问题形成之后，接着便进行教育政策规划的运作。运作过程受到政治、经济、文化、社会等外在环境的影响。

2.教育政策规划的影响因素

综合各学者见解，本研究归纳出影响教育政策规划的因素包含政治因素、经济因素、社会文化因素、教育本身因素、组织文化与结构因素、利害关系人等。

3.教育政策规划的问题

归纳综合各学者见解，得出教育政策规划的问题包括规划者本身的缺失、规划机关本身的缺失、沟通与协调上的缺失、信息及研究上的缺失。

（二）“十二年国教”政策与内涵

1.“十二年国教”政策

在1968年实施九年“国民教育”之后，台湾教育部门于1983年开始提出延长“国民教育”的政策构想。整理将近30年的政策发展，归纳“十二年国教”政策的发展脉络，可知“十二年国教”政策的发展历经了五次关键时期。

·第一次：1989年，台湾教育部门负责人李焕提出希望三年内延长“国民教育”至十二年。

·第二次：2000年，台湾地区领导人连战提出三年内完成“十二年国教”。

·第三次：2003年，台湾教育部门负责人黄荣村归结审慎规划“十二年国教”。

·第四次：2007年，台湾“行政院长”苏贞昌宣示2009年全面实施“十二国教”。

·第五次：2011年元旦，台湾地区领导人马英九宣布“十二年国教”于2014年正式实施。

“十二年国教”政策历经近30年，共经手19任教育部门负责人。虽然延长“国民教育”年限为共通目标，但各时期提出的政策版本却有明显差异。除目前版本外，其余版本即使出台了时程或其他细节，但都在提出后不久便不了了之。事实上，若马英九不宣布2014年要全面实施“十二年国教”，延长“国民教育”的政策就将持续停留在规划中。

2.“十二年国教”政策内涵

教育部门依据教育基本规定第十一条“国民基本教育”应根据社会发展需要延长其年限；其实施另以法规定之。目前推动延长的“国民基本教育”（15岁至18岁）指的是非强迫入学（非义务）、普及入学、低学费的教育，接受教育是“国民”的权利。“十二年国教”政策愿景、理念、目标及各方案关系如图2。

三、研究设计与实施

（一）研究架构（见图3）

（二）研究对象

以教育部门统计处2012学年度的“国民中学”校别资料，取得台湾共计723所公立“国民中学”教育人员为问卷调查研究的母群体。

在样本选取方面，采用分层配额与简单随机抽样方法。抽样方式分为预试问卷与正式问卷，在预试问卷对象样本选取方面，共计预试学校27所，抽取教育人员186位；在正式问卷对象样本选取方面，共计抽样学校85所，抽取1117名教育人员。

（三）研究工具

1.问卷内容

问卷分为两大部分：第一部分为基本资料，分成背景变项与环境变项；第二部分为“十二年国教”政策规划运作过程与相关问题，分成四个面向，共计55题。

2.计分方式

问卷除基本资料外，其余反应项目采用李克特（Likert-type）五点量表计分，依照程度的不同，包括五个反应向度，分别为非常同意（5分）、同意（4分）、部分同意（3分）、不同意（2分）、非常不同意（1分）。

3.专家效度

为提高问卷的内容效度，本研究邀请了专家学者共10名，针对问卷内涵的适切性、文句叙述的清晰性、题目的周延性等项目加以审查，提供修正意见，以建立问卷的专家内容效度。

4.预试问卷分析

第一，项目分析。

各题目的t值均达显著，表示所有题目均具有鉴别度，所以题目全部保留。

第二，信度分析。

本研究采用Cronbach'α系数进行信度分析， 各层面Cronbach's α值介于0.787至0.900之间，显示本问卷之总量表及各层面内部一致性极高，故保留所有题目，并作为正式问卷的题目。

（四）研究实施

本研究正式问卷总计抽样85所学校，调查时间为2013年12月30日至2014年2月14日，发出1117份问卷，回收921份问卷，问卷回收率总计82.45%，去除无效问卷28份，得有效问卷893份，可用率为96.96%。

（五）数据处理

本研究数据处理采用描述性统计、t考验、单因子变异数分析。

四、研究结果分析与讨论

问卷以Likert五点量表计分。平均数得分3分以上视为倾向认同，未达3分视为倾向不认同；另外，在表现程度上划分成三个级距，得分在1.00～2.33之间为低程度，在2.34～3.67 之间为中程度，在3.68～5.00之间为高程度，据以进一步说明认同程度。

（一）“十二年国教”政策规划运作过程与相关问题现况分析

1.对“十二年国教”政策目标的认同程度

各题目平均数介于3.30至2.67之间（如表1），有4题倾向“认同”，包括落实中学生性向探索与生涯辅导，引导多元适性升学或就业；提升“国民”基本知能，培养现代公民素养；充实高级中等学校资源，均衡区域与城乡教育发展，其中第5题“十二年国教”可以落实中学生性向探索与生涯辅导，引导多元适性升学或就业得分最高。有3题倾向“不认同”，包括强化“国民”基本能力，厚植台湾经济竞争力；强化“国中”学生学习成就评量机制，确保“国中”学生基本素质；有效舒缓过度升学压力，引导“国中”正常教学与五育均衡发展。其中，第6题“十二年国教”可以有效舒缓过度升学压力，引导“国中”正常教学与五育均衡发展得分最低。

2.影响“十二年国教”政策规划的因素

各题目平均数介于4.02至3.63之间（如表2），均倾向“认同”，且除第14题属于中程度者外，其他题目均属于高程度认同。第8题“政治的因素”得分最高，其次为第15题政策本身的因素。第14题“国际的因素”得分最低。

3.“十二年国教”政策规划的问题

各层面的平均数及标准偏差如表3所示。就整体“十二年国教”政策规划的问题来看，其得分平均值为3.85，属于高程度范围；在其它四个层面中，“规划者本身”层面得分（M=3.91）最高，其次为“沟通与协调”层面（M=3.85）。

以整体“‘十二年国教政策规划的问题”项目来看（如表4），进一步分析所有题目发现，第32题“‘十二年国教政策规划受到时间压力，导致规划过于仓促”的得分最高（M=4.18）；其次为“‘十二年国教的规划内容未能与教育人员、学生、家长、学校行政人员、县市教育行政人员等利害关系人充分沟通”（M=4.03）；“未能确认‘十二年国教教育政策问题，所规划出的政策，无法解决教育困境”（M=4.00）；第31题“‘十二年国教政策规划受到政治的影响，无法顺利推展”的得分最低（M=3.56）。

4.“十二年国教”政策规划的改进途径

就整体“‘十二年国教政策规划的改进途径”来看（如表5），其得分平均值为4.16，属于高程度范围；在其它四个层面中，以“规划者本身”层面的得分（M=4.24）最高，“沟通与协调”层面的得分（M=4.24）其次，而以“信息与研究”层面的得分（M=4.07）最低。

以整体“‘十二年国教政策规划的改进途径”各项目来看，进一步分析所有题目，被认同改进途径前五项中，第51题“‘十二年国教政策规划宜本于教育专业，避免受到政治的影响”的得分最高（M=4.35）；其次为第52题“‘十二年国教规划，应与教育人员、学生、家长、学校行政人员、县市教育行政人员等利害关系人充分沟通，广泛搜集问题信息”（M=4.35）、“应纳入教育现场之教育人员，听取相关问题信息，以期能规划适当方案，真正解决教育问题”（M=4.29）、“应进行‘十二年国教政策问题认定，确认真正问题所在”（M=4.27）、“建立‘十二年国教相关信息网站平台，公开政策规划相关信息，并建立意见反映回馈机制”（M=4.22）。

注释：

①资料来源：台湾空中大学的论文《公共政策》。

②数据来源：教育部门“十二年国教”网站：http：//140.111.34.179/index.php。

③N指样本容量。

责任编辑 吴婷 责任校对 朱婷婷