甄别偿还地方债务当注意四种风险

●丁久星

按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43 号）文件要求，“对地方政府性债务存量进行甄别，甄别后分类纳入预算管理，妥善偿还存量债务。”而当前，我国存量债务存在四种突出风险，应当在甄别、偿还过程中加以防范。

一、行政级别自下而上，债务存量倒金字塔

从债务归属的行政层级来看，省—市—县级政府债务层层累加、逐级放大，省级机关债务最轻，县级机关债务最重。一方面，事权下放到地方，基层政府可支配收入相比于所承担具体事务，小巫见大巫。“上面千条线，下面一根针”，财政资金来源有限，财权不能适应事权。另一方面，基层政府债务多集中于基础设施建设环节，建设周期长、投资回报低，形成了陈年积欠，只得借新还旧。

二、发达程度由贫到富，偿债意愿倒金字塔

从债务归属的地区来看，越是富裕地区，存量债务越少，偿债意愿越强；越是贫困地区，债务规模越大，偿债意愿越弱。一方面，富裕地区多数已经进入发展稳定期，逐步降低了投资拉动的比例，提高需求拉动和服务拉动的规模，逐步由建设型政府向服务型政府转变；欠发达地区仍处于建设拉动发展阶段，通常状况是“自有资金捉襟见肘，基础设施建设跟不上，企业大量流失，经济发展停滞，自有资金更加捉襟见肘”。另一方面，经济发达地区对欠发达地区的人力资源的“剥夺和侵蚀”更加剧了后者欠债不还，甚至滋生坐等中央救济——损有余而补不足，从经济发达地区“拿回一块”的想法。

三、偿债义务由低到高，风险系数倒金字塔

从债务分类来看，从一类债务到三类债务，政府偿债规模越大，风险系数越小。一类债务是地方存量债务的主体，三类债务规模相比较小，但风险却很高。从形式上来看，融资平台、财政补助事业单位多是三类债务的举借主体，偿还多以一定的收费权力或经营收入为担保，用于公益或非公益项目。而实际上，由于施工期限延长、举借主体变更等未知原因，财政资金多充当了偿还人的角色。由此带来的隐患，一类债务无论是形式上还是实质上都具有政府偿还的特点，而三类债务由于其隐蔽性和不可控性，很可能由财政资金兜底。

四、机构规模由大到小，融资金额倒金字塔

从债务资金的债权人性质来看，主要有地方商业银行、区域性金融机构和五大国有银行的三种，而前两者比后者持债金额都要多。其中，地方性的城市银行和区域性金融机构原本规模相对较小，其主要的放款对象是地方政府，并通过金融衍生和次级债务，将同行业的其他银行也捆绑在一起。如果地方政府不能偿还债务，就会加剧城市商业银行和区域性金融机构的风险，更可能引起一系列的连锁反应，可能会形成银行业和金融机构的骨牌效应。■