营改增下对分税制财税体制重构的设想

罗定职业技术学院　张奕

营改增下对分税制财税体制重构的设想

罗定职业技术学院张奕

摘要:94年执行分税制解决了当时中央财政收入困难的窘况，但地方经济逐年弱化的形式日益显示出来，渐进式的营改增激化了地方和中央的矛盾，财税体制重构迫在眉睫。本文在借鉴国际财税体制改革经验的基础上，提出了我国重建财税体制的设想。

关键词:分税制营改增财税体制重构

一、94年财权分立的分税制改革是历史的必然，但也存在诟病

94年分税制改革之前，国内的财政体制始终处于多变，不稳定的状态之中。另外当时的税收体制下税收已被“包”死了，中央没有增量，中央财政收入的比例不断下降，造成了中央财政的几度困窘，所以分税制势在必行。

从1994年至今，我国实行的是分税制财政体制。按照统一规范的基本原则，划分中央与地方财政收支范围，并逐步建立起中央财政对地方财政的转移支付制度。

1994年的分税制改革切切实实地帮助中央解决了财政问题，减轻了中央与地方的财政紧张关系，也深刻影响到了中央与地方政府对经济的管理方式。但是随着经济的发展社会的进步，同样也不能掩饰分税制的弊端。

首先是分税制给地方政府留了一个借地生财的口子—土地出让金归地方政府，给持续高热的房地产和不受制约的征地和拆迁运动埋下了伏笔。地方政府财力得以增强，官员的寻租进入疯狂状态，民众受到了补偿费低、房价高和无住房社会保障的三重剥夺；其次是由分税制衍生出来的|“跑部钱进”问题。据资料显示，国内每年超过200亿元的资金用来“跑部钱进”，各地驻京办数量超过1万家；第三，许多地方也出现了县乡财政困难的问题，地方税收入在全国税收收入中占比持续下降，对于地方经济支撑度逐年弱化。

二、“渐进式”“营改增”将成为财税体制财权重构的突破口

2014年是分税制改革20年，是一项“牵一发而动全身”的改革。因为它不仅涉及到两个重要税种，还涉及到整个税制改革，与分税制密切关联。按照财政部的说法，营改增是1994年分税制改革的收尾工程，打通税收抵扣链条，避免重复征税，实现税收中性原则。实际上，营改增也是中央与地方分税制二次改革的先声，改变中央与地方税收事权财权责不匹配的现状。

营业税改增值税是1994年分税制改革的历史遗留问题。营业税是地方税，由地方政府财政独享，是地方税的主体税种，如果营改增改成增值税，同时中央与地方增值税分成比例不变，那地方税体系就没有主体税，都剩下两三千亿，三四千亿的税了，没有一个上万亿的税。地方去年有六万多亿，没有一个上万亿的税种，这个税收体系是有问题的。再加上在中国政制体制下，地方政府不可能与中央权威对抗，一旦财政困窘，就变着法从各种渠道找钱。此时分税制财政体系还不改革，后患无穷。

三、借鉴美国地方税收制度建设的国际经验

(一)地方政府有自己的税收立法权和管理权

在美国，联邦和省各有相对独立的税收立法权，地方都可以在宪法规定的范围内确立自己的税收制度，地方税收由地方政府立法。但其省级税收立法权不能有悖于联邦税收立法权，并且自行决定开征新税种。

(二)事权责任清晰，税权独立，主体税种明确

在美国，联邦、州及地方政府都有明确的事权和独立的税权，因此各级都有自成体系的税收制度和主体税种。并且在事权和范围明确以后，严格遵循“谁办事、谁花钱”的原则。

(三)地方税种以财产类和资源类为主

总体上看，美国地方政府收入大多以财产（不动产）类、资源类及行为税为主要来源。其中：包括房（地）产税、不动产税、车船税等财产税通常在州（省）以下的地方税收收入中占比较大。另外，地方政府一般也较多开征了土地类的税收作为地方税。

四、“营改增”改革试点后重构财税体制的设想

沿用试点时采用的办法，原来征收营业税范围内产生的增值税继续缴入地方库，归地方收入。具体操作上会相当繁琐，容易混库，更重要的是将会对地方政府行为产生不确定性影响，进会一步扭曲中央与地方财政关系，应该借着营改增重构财税体制。

(一)借鉴美国经验，进行税收收法制化，推进地方税体系建设，适当赋予省级政府一定的税收立法权限

建议以税收基本法等法律形式明确中央政府与地方政府间的地方税分权模式等重大问题，明确中央政府可只负责各类税种的基本法，其征收管理办法、税目税率调整和具体税收优惠政策的制定等权限下放至地方政府，保证中央政府和地方政府均按照税收法定的原则，减少地方政府对中央政府运用行政管理权调整地方税税种的顾虑，同时，也保证中央政府对地方政府地方税税权的规范控制，避免地方政府运用地方税政策进行区域间不公平竞争。各省级地方政府根据自身经济社会发展的实际情况和现有的税源情况，在合理的范围内科学制定适合本地发展的税收法律法规，对调动地方经济发展的积极性、合理配置有限社会资源、满足社会居民对公共产品的需求将起到积极促进作用。

(二)由收入分成改为以税率分成的中央和地方税收共享模式

改革之前，还是营改增，中央和地方财政收入都是采用一定比例分成。从长期看，这种模式会给分享双方留下“讨价还价”的空间，不利于稳定长效的共享税收入分配机制。以税率分享制代替现行的收入分成制，全国大人用法律的形式对税基做出规定，分别给中央和地方设定一个税率，由同一税收征管机构征收后按税率在政府间划拨收入。这样中央和地方政府就可以平等参与税收分享，地方政府对本地区享有部分税收立法权的地方税税种做出中长期性的税制安排，提供可持续稳定税收收入的作用。

(三)积极建立以房产税为主的财产税，使之成为我国地方税主体税种

从发达国家的税制发展历程分析，财产税是世界公认的较为理想的地方税主体税种。一是其覆盖面广、财产税的税源流动性低，可以为地方政府提供稳定的税收来源。二是各种不动产有不同的形态、结构、地理位置、历史年限等差异，财产税的征收方案与方法各不相同，这对增加地方税收收入、调动地方税务征管机构工作人员的积极性有一定促进作用。

而财产税中目前还未开始征收的房产税是建立地方新税种，提供地方财政的一大突破口。建议首先应做好推进房产价值评估技术完善、建立全国联网的财产申报核查制度等现代税收征管基础性工作，其次，要扩大房产税的征收范围，可将房产税征收范围扩展到农村地区，并考虑对存量房征收，第三，合理设定房产税税率，规范计税依据，避免重复征税。在此基础上，逐步将房产税、土地使用税和耕地占用税合并，并将房产税的税基转为市场价或评估价。

(四)构建稳健的地方辅助税种体系

首先，考虑将城市维护建设税由原来的附加税变为独立的税种，不再依附增值税、营业税、消费税，收入用于城市公共设施的建设和维护。相应地，计税依据变为城市生产经营者的收入额，税率由省级政府根据当地经济发展的实际情况来进行调整。其次，可是试着开征环境保护税。经济越发展，工业化进程越快，环境污染越严重。开征环境保护税，将企业生产经营造成的环境污染治疗费用融合到企业经营的成本中去，通过市场规律来抑制环境污染。这样，地方政府可以增加收入，环境污染也可以得到一定程度地控制。第三，可以在经济发达地区试点遗产税和赠与税。经济发达地区，富人比较多，遗产比较多。建议采用累进税率，采用比较高的起征点，重点监督富裕人群的财产。第四，改善现行税收体制中以费代税等现象。以费代税分散了地方税收，不利于社会稳定，更不利政府发挥税收跳空地方经济的功能。

参考文献：

[1]财政部《税收制度国际比较》课题组.外国税收制度丛书——美国税制[M].北京：中国财政经济出版社，2000

[2]潘明星;营业税改征增值税:效应分析与改革建议[J].财政研究; 2013年12期

[3]梁云凤;财税体制改革路径[A].中国经济年会（2011-2012）会刊[C];2012年

[4]张勇;对营业税改增值税试点的分析与思考[J].中国外资;2012年18期

[5]欧涉远;增值税“扩围”对运输业税负的影响[J].东方企业文化; 2012年01期