“县辖市”模式的可行性研究——基于行政区划视角的分析

田进，杨金田

城镇化是社会发展不可逆转的必然趋势，如何推进新型城镇化建设成为当下社会各界备受关注的话题。在城镇化进程中，现有的行政管理体制已经越来越不适应当前经济发展的需要，导致我国城镇化水平远远落后于工业化。在此背景下，我们基于行政区划的视角，针对当前我国城镇化面临的问题，对“县辖市”模式进行可行性探究，希望能够探索出一条真正以人为本的新型城镇化道路。

一、“县辖市”模式的起源

县作为国家基本行政区划历史悠久，可以追溯到秦朝。秦始皇统一中国后，为了加强中央集权，巩固自身的统治地位，在全国范围内推行郡县制。郡级别最高，县次之，县下设乡、亭、里。地方郡守都是由皇帝直接任命，实行中央对地方的垂直管理。这种行政体制有利于集中国家财力、物力和人力办大事，提高行政效率。郡县大多设置在人口密集、经济发达、交通便利的城镇，是地区的经济中心，主要以城市的经济职能为核心，兼顾政治与社会职能，形成了以郡县为主导的城镇体系，促进城市职能的多样化发展，从而达到国家政治制度与城镇体系的高度统一。尽管后来历朝历代对行政体制稍有调整，但基本上都保留了县这一级行政区划，维持县的基本地位不变，可见县在维护社会稳定、促进经济发展方面发挥着不可替代的作用。

郡县制对我国经济社会的发展影响极其深远，对当前我国推行新型城镇化建设具有借鉴意义。首先，郡县制的行政级别非常精简，只有三级，可以简化行政机构；其次，县作为最基本的行政单位，是联系农村与城市的中枢，便于带动周边农村的发展，推动农村的城市化进程。因此，在推行“县辖市”模式的过程中可以借鉴郡县制的管理方式，以县为单位，充分发挥镇级市的经济带动作用。

二、“县辖市”模式发展概况

（一）提出背景

“县辖市”的“市”并不是我们一般意义上所指的行政区划中的城市概念，而是指起初未达到城市设立的标准，但随着经济的快速发展，部分乡镇的经济总量已经达到一定规模，成为县辖区域内经济增长重要的一极，在一定程度上具备了现代城市的各个要素，被称为“事实性的城市”。然而，乡镇政府不是独立的一级政府，往往事多、权小、功能弱。权责的不平衡导致乡镇政府与县级政府之间的矛盾日益加剧，严重阻碍了农村城镇化的发展进程。因此，建立镇级市，实行“县辖市”管理体制的呼声越来越高，乡镇政府希望通过掌握更多的财权、人权和事权，推动当地的城市化进程。镇级市改革是中国走出城市化发展困境、实现城镇化发展战略的关键所在［1］。

（二）“镇级市”改革试点

国内首次提出“镇级市”概念的城市是温州。温州拥有30多个经济强镇，在全国千强镇中排名靠前，经济实力无可置疑。为了把这些特大乡镇率先建设成“发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”，《关于推进强镇扩权改革的意见》（温州发〔2009〕57号文件）将温州市的乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个经济强镇作为“镇级市”改革的试点。这5个镇不在县（市）政府所在地，但依托自身强大的主导产业，一跃成为各自县域的经济中心，经济发展权限与其自身公共服务能力严重不匹配。温州市决定对5大经济强镇给予一定的政策倾斜，主要包括：优先安排用地指标；扩大镇财政留存比例；下放经济社会管理权限；干部行政级别高配；下放部分审批权和执法权；整合扩充镇内机构设置。

适当地放权极大地增强了5大经济强镇的行政管理职能，新型城镇化进程不断加快。进行改革后，经济强镇加大了在教育、医疗、社会保障等公共服务领域的投入，公共资源得到合理配置，促进了公共服务的均等化。部分行政审批权力的下放，减少了行政审批程序，使群众办事效率大大提高，吸引了更多投资项目在当地落地，区域经济迅速发展，扩大了城镇中心对周边地区的经济辐射效应。

镇级市改革的实质是通过对存量公共权力进行结构性重组达到权责配置均衡［2］。温州市政府希望通过镇级市改革寻求能够促进乡镇经济发展但又不牺牲县域整体经济发展的平衡点，赋予镇级市部分经济发展权限和公共事务管理权限，保留经济强镇的行政级别不变。这一方面可以重新优化配置县级市和经济强镇的权责关系，使两级政府之间权责匹配，进一步释放乡镇发展活力，逐步提升乡镇地区的城市化水平；另一方面经济强镇的高速发展必然对整个县域经济发挥更大的作用，从而带动县域综合实力的提升。

三、行政体制弊端——行政区划视角

我国的行政区划体系虚实结合、以实为主，呈现出三级与四级行政区划并存的特点。这种划分层次过多，造成行政管理混乱，机构设置臃肿，人浮于事，导致公共产品和公共服务的供给效率低下。同时，各行政区划之间实行“条块”管理方式，严重制约了县以及县以下政府的综合发展能力，不利于统筹城乡发展，影响了城镇化质量的提升。

（一）上下级政府之间的利益博弈

在现行的省管县体制下，县级政府与市级政府之间依然存在“囚徒困境”的博弈行为［3］。由于不同层级政府的具体利益往往不一致，基于理性的 “经济人”假设，县级政府与市级政府都会极力维护本级政府的经济利益。省管县模式仅仅是对县级政府部分放权，尽管县级政府财政直接与省级政府对接，但是，在行政体制上县级政府仍然隶属于市级政府。因此，县级政府要接受双重政府的领导与管理。

权力的下放是利益再分配的过程，由于存在信息不对称和缺乏有效监督的情况，在省级政府对县级政府的工作上，市级政府部门之间往往会相互合谋，采取“上有政策，下有对策”的手段，使政策执行偏离政策制定的初衷［4］。市级政府通过手中的行政权力对县级政府的经济权力进行干预，使省级政府对县级政府的财政扶持政策难以真正落实，导致县级经济发展动力不足，对其管辖地区无法提供充足的经济资源，束缚了乡镇的发展，必然会影响城乡一体化的进程。

（二）政府职能错位

在城乡分割的二元体制下，上下级政府之间的权、责、利分配不合理，市级政府一般拥有较大的资源配置权力，具备雄厚的财政能力，可以为本市区内的城市居民提供各种优质的公共服务和公共产品，涵盖教育、医疗、卫生、养老等各个领域。为了尽可能地降低自身承担的政治风险，减少直接与民众发生利益冲突的可能性，市级政府往往将本级政府管治民众的权力和责任转移给县级政府，形成了“过度分权”的局面。县级政府掌握过多的事权，而财权却相对匮乏，二者极其不对等。县级政府为了完成市级政府分配的任务指标，便会选择性地履行职能，将财政收益最大化作为自身行为的支配逻辑［5］。片面地强调把GDP增长作为一切工作的重心，忽视了县域各方面要素统筹协调发展，会影响县级公共服务的质量。

基于理性“经济人”的视角，县级政府会以同样的方式管理乡镇一级行政区划。县级政府通过在乡镇设立“七站八所”，把管理公共事务的责任，包括维护社会和谐稳定、普及义务教育等，全部下放到乡镇一级，但是人事权、财政权却掌握在县级政府手中。一些经济强镇每年都必须将税收的绝大部分上缴到县级财政，自己税收留存极少，导致乡镇地区发展经费不足，基础设施建设停滞，公共服务水平落后，无法满足当地居民日益增长的服务需求。这将进一步加剧城乡发展差距，不利于促进社会公平。

（三）行政层级过多

当前我国行政管理层级过多，由省级到市级再到县级，最后再到乡镇一级，任何一项公共事务的决定都须经申请后层层上报审批，公共政策的推行也需要较长的时间才能到达下面基层政府，信息传播速度的快慢必然影响到政府决策质量的高低，有时甚至会导致公共决策失误，不利于构建高效的服务型政府。因此，县级特别是县级以下政府如果需要得到上级政府的政策扶持，实施起来是非常困难繁琐的。这也能部分解释城乡差距大、农村城镇化发展迟缓的原因。

（四）“切块设市”与“整县设市”

“切块设市”模式目前已经被中央明令禁止，其显露的弊端太多。将经济实力强的县分割出去，势必会导致行政机构的重复设置，增加行政成本，浪费大量的人力、物力和财力。城市现有的空间范围有限，随着经济的发展，城市发展规模的扩张会与周边的县市发生各种利益冲突，不利于区域经济的协调发展。此外，辖区的分割也不利于整体行政区划格局的稳定。“整县设市”模式则突出表现为“虚假的城市化”。虽然城市的数量和规模有了显著的提高，但是市辖区内事实上仍然包含着大量的农村地区，虚增的数字掩盖了城镇化的真实水平，而且还会导致“县”这个延续了上千年的行政建制逐渐消失。同时，城乡人口统计界限变得模糊不清，容易混淆，不利于政府的分类管理与指导。显然，以上两种设市模式都不可能成为经济强镇实行新型城镇化的路径选择，必须利用新思路开展城镇化建设，才能促进乡镇的可持续发展。

四、“县辖市”模式的可行性分析

（一）现实条件

基于行政区划的视角，不难发现传统的行政管理体制存在较多缺陷。通过大量的文献研究并结合实际的案例分析，我们认为“县辖市”模式已经具备了实施条件，该模式具有较大的可行性，不失为行政管理体制的大胆创新。

1.宏观层面

（1）经济可行性

在市场经济体制的作用下，我国经济发展水平有了显著的提高，城乡经济均实现了跨越式增长。目前我国人口超过10万的特大镇已经达到了200余个，特别是东部沿海发达地区。这些特大镇的经济总量和人口规模甚至超过了中西部地区部分地级城市的发展水平。比如，浙江温州龙港镇，2013年完成生产总值185.6亿元、财政总收入18.8亿，超过了全国140个县级市；人口达到25.2万，超过了全国约一半县级市城镇人口的数量。

根据2014年住建部、国家发改委等7个部门联合下发《关于公布全国重点镇名单的通知》，全国共有3 675个镇列为全国重点镇。这意味着这些经济强镇不仅存在于东部沿海发达地区，而且全国各个地区都出现了经济实力强大的乡镇。它们在当地的经济发展中发挥着非常重要的作用，有望成为提升当地经济实力的引擎，推动经济社会的发展与进步。

因此，从总体上来看，我国农村地区乡镇经济总量已经初具规模，基本具备提供公共产品与公共服务的经济实力。实行“县辖市”模式，把更多的经济社会事务管理权限下放给乡镇，将进一步释放农村地区的经济活力，加快农村地区城镇化进程，有利于统筹城乡发展，缩小城乡发展差距，促进城乡一体化。

（2）政治可行性

实行“省管县”改革的背景就是为了改变县级政府“小马拉大车”的现状，消除“市管县”的种种弊端，扩大县级政府在人事、财政等方面的权力，减少中间环节的阻隔，重新释放县域经济活力，进一步壮大县域经济实力，从而加快县域的城市化进程。显然，“省管县”符合简政放权的行政理念，有利于推动行政组织扁平化，将是未来社会发展不可逆转的必然趋势。

县级政府权力的增强能够让所辖乡镇地区共享改革发展红利，通过赋予乡镇政府更多自主发展权限，可吸引各种资源要素的聚集，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使乡镇地区的发展不再受限于行政权力的过度干预，从而为城镇化建设提供经济基础。加大乡镇的基础设施建设和公共服务的供给，可让农村地区的居民同等享受高质量的公共服务，真正实现“以人为本”的城镇化而非土地的城镇化。

2.微观层面

（1）乡镇是集聚人口的重要载体

相比于大城市而言，农村地区现阶段对于人的吸引力有其无可比拟的优势条件。目前我国村人口转移到城市生活的成本相当大，人均公共成本全国平均为13.1万元，人均个人支出全国平均为1.8万元/年［6］。随着越来越多的人涌入大城市，城市有限的公共资源与日益增长的人口数量不可能达到均衡的状态，必然会不断推升城市的生活成本。农村地区相比城市而言，尽管基础设施不及城市完善，但各种公共资源的使用数量相对充足，居民生活负担的成本在一定程度上会比城市居民小很多。

实行“县辖市”模式，使乡镇有独立的经济权力完善基础设施建设，保障乡镇居民有条件平等地享受与城市市民同样的公共服务和公共产品，增强农村地区生活与工作的便利性，改善农村地区居住环境，必然会增加农村地区对外来人口的吸引力，有利于为农村的经济发展提供充足的人才储备和强大的智力支持。经过有关部门的推算，今后20年内，我国将有5亿左右的农民实现市民化。我国现有建制镇大约有1.96万个，如果每个建制镇能容纳3万人的话，那这些经济强镇对人口的吸纳能力不容低估。

（2）乡镇是繁荣经济的战略支点

城镇在农村与城市之间发挥着“动力车组”的作用。实施“县辖市”模式，可增强城镇经济发展潜力。一方面，可以在城市地区投资趋于饱和的状态下，吸引投资商将资金投向广大农村地区，促使劳动力密集型的产业更多地从城市转移到农村，为农村提供大量的就业机会，进一步推动农村地区产业结构优化升级。另一方面，又可以解决农村剩余劳动力的就业安置问题，形成产业发展与城镇建设相互促进、协同发展的良性格局。

（3）乡镇是提供公共服务的直接平台

在现有行政体制下，乡镇政府不是独立的一级政府，办理各种公共事务必须经过县级政府的严格审核和批准，办事流程非常复杂繁琐，行政效率低下。由于乡镇政府没有独立的行政执法权限，对于很多事情只能“看到了，不能管”、“想管，管不了”。这导致乡镇政府不能及时有效地管理公共事务，不利于提升行政管理效能，与倡导的服务型政府理念相悖。

根据奥茨分权理论可知，分权有利于提升地方民生的福利和资源配置效率［7］。乡镇政府作为最基层的行政组织，与农村地区直接接触的机会更多，具有制定、执行与反馈公共政策的信息优势，更了解民众的真实偏好，清楚基层群众的办事需求。实行“县辖市”模式，将部分经济管理权限、行政审批权力和行政执法权力下放给乡镇，不断细化权力，明确责任，有利于落实责任追究机制，改善现在各个部门职能重叠、相互推诿扯皮的现状，提高部门行政效率。乡镇政府可以利用现有的工作人员，通过设置综合服务办公大厅的工作方式，对前来办事的村民提供“一站式”服务，不仅可以为村民提供便利的服务，而且能够降低政府自身的行政成本。行政审批权力的下放，还可让乡镇有权独立自主地决定本地区的基础设施建设，改善当地的公共服务能力，增强对外投资吸引力，提升当地经济综合实力，改变以往“小马拉大车”的局面，使事权与财权协调统一，推动农村城市化进程。

（二）局限性

尽管“县辖市”模式从以上几个方面论证都具有一定的可行性，但是不可否认的是，“县辖市”模式是我国行政体制改革的一次大胆尝试。由于没有先例可循，在制度设计方面依然存在很多困境，值得作进一步地深入研究。

1.缺乏法律依据

我国宪法只对乡、民族乡和镇等县以下的行政区划做了相应的法律规定，没有“县辖市”这个概念。没有法律作为保障，“县辖市”就会存在合法性危机。此外，没有法律的规范和约束，县级政府与乡镇政府之间权力的界定与划分，将具有较大的主观性和随意性，完全取决于现任领导人的主观意志，可能会随着领导人意志的转移而转变，使上下级政府权责关系的调整呈现“钟摆效应”［8］，无法保证政策落实的一致性和持续性。浙江温州龙港镇很早就在进行“县辖市”模式的试点，但是一直未能成功，就是因为上级政府担心下级政府的发展会威胁到自身的切身利益，总是出现权力一放就收的情况，这在很大程度上归因于缺乏法律制度的保障。

实行“县辖市”不可避免会涉及到现有法律体系的修改与完善，需要对财政分配、权力权限划分以及人事管理等诸多方面进行重新界定。而宪法的修订是一个非常复杂的过程，需要投入大量的人力、物力、财力，工程量极其浩大。至于是否有必要为此进行宪法的更改，目前尚存在较大的争议。

2.管理层级复杂

我国对于市的界定没有明确的分类体系，管理层次非常繁琐。当前我国实行的是“省、自治区—地级市、自治州—县、自治县、县级市、市辖区—乡、民族乡、镇”四级制。市划分为直辖市、副省级市、地级市、副地级市和县级市等多种类型。如果再增加一个“县辖市”的划分标准，必然导致对各种城市分类标准的混淆与模糊。特别是，“县辖市”只是享有一部分经济社会事务的管理权限，在行政级别上与乡、镇依然是同一级别。从称呼上来看，一则容易产生“x市x市”的重叠概念，听起来让人费解；二则不便于理解城市的实际行政级别，甚至在实际操作过程中发生越位行为，导致行政管理的混乱。

如果不彻底改变当前的行政区划体系，就将乡镇政府新设为“县级市”，必然会增加政府的行政管理层级。县级市还要对镇级市与其他乡镇进行分类管理，投入更多的精力管理镇级市，在镇级市设置相应的派出机构和管理人员，依然会增加行政管理成本，无法实现组织的扁平化管理，不可能做到精简机构，提高办事效率。

3.多方利益博弈

各级政府都是理性的“经济人”，在做出任何行政决策的时候都会以维护自身的根本利益为出发点和落脚点。实行“县辖市”模式，将经济强镇升级为镇级市，赋予其更大的经济自主权，会极大地促进经济强镇的发展。在我国，一般而言区域行政中心与行政中心具有高度的重合性［9］，镇级市的强势发展必然会威胁到县级政府行政中心的地位，引发两者之间的利益冲突。为了维护和巩固县级政府行政中心的绝对地位，县级政府将会减少对县辖市权力的下放，从而对县辖市的长远发展产生影响。

财政分权会产生负的外部性［10］。县级市对县辖市经济权力的下放可能会导致对其他非镇级市的财政挤压。双方为了争夺有利的行政资源，促进本辖区的经济发展，往往不会采取相互合作的方式，各种资源要素将被人为割裂，无法共享，形成各自为政、恶性竞争的局面，造成资源的大量浪费。

以上，我们从正反两方面对“县辖市”模式进行了可行性分析。尽管“县辖市”模式还存在许多值得商榷的地方，但是我们认为该模式利大于弊，具有一定的可行性。作为新型城镇化建设背景下的一种新思路，“县辖市”为推进农村地区城镇化，缩小城乡发展差距提供了重要的参考价值。如果配以完备的实施措施，必然能够产生积极的社会效益，有效地解决当前我国各大城市所面临的城市化难题。

五、总结与思考

浙江温州首批五个镇试水“县辖市”模式，是地方政府主动城镇化的体现，是在推行新型城镇化过程中顺势而为的大胆尝试。它在一定程度上赋予有经济发展潜力的乡镇（即事实性的城市）部分的经济事务管理权限和公共事务管理权限，能够充分调动镇级市的发展积极性。“县辖市”制度设计的初衷是为了放权、放人、放钱、收责，改变在现行行政区划体系下，乡镇政府权小、责大、功能弱、效率低的格局，解决乡镇“责权倒挂”问题［11］。通过政府职能的优化配置，增强镇级市的城市管理功能，可提高公共服务和公共产品的供给能力，减少因户籍要素带来的种种公共服务门槛限制，从而促进公共服务的均等化，让全体人民共享改革发展成果，促进社会公平。

虽然“县辖市”模式目前只是处于探索阶段，许多制度性的问题还没有配以完备的配套解决措施，但是我们认为从长远发展趋势来看，“县辖市”是推进新型城镇化的有益尝试。它不仅可以真实地反映一个地区的城市化水平，使城市发展更加科学理性，同时也有利于降低行政成本，释放基层城镇的发展活力，能够更好地促进城乡一体化进程，推动我国新型城镇化健康可持续发展。

[1]沈雪潋，郭跃.新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革研究[J].经济学家，2013（8）.

[2]王景新.温州“强镇扩权”：探索现代小城市发展的新途径[J].现代经济探讨，2010（12）.

[3]吕君.财政省管县体制下县市利益博弈分析[A]//中国行政管理学会.“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集[C].中国行政管理学会，2006.

[4]周雪光.基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）.

[5]郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012（5）.

[6]潘家华，魏后凯.中国城市发展报告：No.6：农业转移人口的市民化[M].2013版.北京：社会科学文献出版社，2013.

[7]殷存毅，杨勇.新型城镇化与乡镇行政管理体制改革[J].云南社会科学，2015（2）.

[8]孙柏瑛.强镇扩权中的两个问题探讨[J].中国行政管理，2011（2）.

[9]贺曲夫，孙继英.浙江省苍南县龙港镇发展与行政区划管理体制创新研究[J].经济师，2008（6）.

[10]刘冲，乔坤元，周黎安.行政分权与财政分权的不同效应：来自中国县域的经验证据[J].世界经济，2014（10）.

[11]姜国兵.理解“简政强镇扩权”改革[A]//中国行政管理学会.中国行政管理学会2011年年会暨 “加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集[C].中国行政管理学会，2011.