关于把权力关进制度笼子里的思考

孙婷婷，李堂杰

党的十八大以来党中央反腐的决心坚定、行动迅速，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，反腐工作取得了显著的成效。对于反腐的持久性问题，习近平总书记在十八届中纪委第二次全体会议上也做了明确的回答：继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐败国家立法，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

“把权力关进制度的笼子里”形象地概括了权力与制度的关系，它也体现了中国共产党反腐倡廉的智慧。

一、把权力关进制度笼子的原因

权力必须受到制约。不受制约的绝对权力，绝对会导致腐败。把权力关进制度的笼子里，强调用制度来约束权力，这是由以下因素所决定的：

一是政治权力的本质特征。政治权力也就是通称的公共权力或国家权力，它是指国家这一政治组织的实质实体力量。其权力主体为统治阶级，它是为统治阶级所独有独占，由统治阶级来行使，为统治阶级的根本利益服务的。其权力构成包括公共权力机构 （国家机关）及国家公务员，还有它的物质附属物——军队、警察、法庭、监狱等。其权力行使的目的是体现国家本质、性质，实现国家职能。凡权力都具有扩张延展性。在特定的利益关系中，共同利益独立存在，同时对其他利益有着支配权。共同利益的这两个特征为权力的扩张延展提供了基础。权力扩张主要体现在其作用范围、作用层次以及利益含量方面。由于扩张延展性的内在驱动，政治权力总是倾向于无限扩张膨胀。政治权力如果缺乏有力的制约，就难免被滥用而违背公共利益的要求。公共利益具有公共属性，它不能通过市场交换的方式实现，也很难通过人们自发的行为实现，只能通过权力的强制约束来实现。以权力的强制约束来实现公共利益是“不得不”的历史的选择。以强制约束的方式来实现公共利益，是政治权力强制约束性的直接表现。如果对政治权力缺乏有力的制约，它就可能成为掌权者攫取一己私利的手段和工具，强制人民服从。权力还具有专属排他性。就政治权力看，则表现为它同人民大众的分离性。我们的国家是社会主义国家，国家机关同人民大众在根本利益上是一致的，但国家机构仍然是相对独立于社会的，仍然需要专职的国家工作人员。因此，我们的国家权力同人民大众之间事实上还是分离的。虽然这种分离不是实质上的分离，而是行使国家权力形式上、程序上、现象上的分离。唯其如此，国家权力在客观上还是存在脱离群众的可能性，存在国家权力分工执掌的个人滥用权力的可能性。

二是制度反腐的优势。制度反腐就是用法律等制度手段，对权力的配置、获取、行使 、责任等进行系统的规范，防止和杜绝权力私用和滥用，并对腐败行为进行惩处［1］。首先，制度反腐能够解决反腐的持续化问题。当前反腐呈现高压态势，但事物的发展不会永远处于高潮阶段。制度带有根本性、长期性、稳定性和全局性。按照一定的制度规范惩治腐败、预防腐败，使反腐工作制度化，才能形成反腐的常态化。其次，与运动反腐、权力反腐相比，制度反腐更具优势。运动反腐就是通过开展群众运动，集中打击和惩治腐败行为，如过去的“三反”“五反”运动。运动反腐对腐败分子具有极大的震慑作用，但群众运动毕竟是短暂的，根治不了腐败这个“慢性病”。权力反腐是通过领导人指示、行政命令形式来进行反腐，主要依靠领导人的认识程度、重视程度和执行力度。随着领导人员的改变，反腐工作则必然受到影响，因此权力反腐也缺乏持续性。运动反腐和权力反腐都具有浓厚的“人治”色彩。制度反腐是用制度来规范权力，预防和惩治腐败，比运动反腐和权力反腐更具有稳定性、持续性和长效性。法律是最高位阶的制度，制度反腐必然要求依法反腐，就是用法治的思维和法治的方式来反腐。依法反腐是依法治国的重要表现。依法治国是国家治理现代化的核心和必由之路。制度反腐能够促进国家治理的现代化。

三是我国严峻的反腐现实。亨廷顿曾经通过考察美国和英国的案例后指出，现代化过程中出现腐败高发具有一定的普遍性。我国正处于社会转型期即现代化过程中。改革开放30多年来，很多领域已经发生了很大的变化，但改革主要还是集中在经济领域。在市场经济条件下，党的建设、文化建设、法制建设、道德建设等没有跟上经济发展的速度。一些干部用公权为自己谋私利，“四风”问题突出，腐败成为严重的社会问题。“近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。”腐败易发多发，而且呈现群体化、高层化、国际化特点，反腐任务异常艰巨。

腐败是对公共权力的滥用，破坏社会的公平公正，损害人民的根本利益，损害党和国家的形象，削弱政府的公信力。“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”。反腐败斗争具有艰巨性、长期性，必须经常抓、长期抓，既要打好歼灭战，又要打好持久战，而且更重要的是打好持久战。要打好反腐的持久战，则必须坚持制度反腐，把权力关进制度的笼子里。

二、关于制度建设的要求

当前，中国的制度供给总量并不少，但许多制度对于权力来说犹如牛栏关猫。因此，要把权力关进制度的笼子里，就必须精心编制好制度这个笼子。

（一）全面化和系统化

首先，制度设计要全面。制度设计要全面覆盖权力运行的各个领域，全面覆盖权力运行的每个环节。木桶理论告诉我们，组成木桶最短的一块木板决定了木桶的容水量。某个领域或者某个环节，只要存在制度漏洞或空白，滥用权力者就会有可乘之机，腐败的滋生蔓延就在所难免。同时，制度设计要与时俱进，要针对不断出现的新情况、新问题，及时修改、补充和完善制度。其次，制度设计要系统。纵使组成木桶的木板都是一样的，木板之间的连接如果出现问题，木桶的容量也会大打折扣。因此，制度设计要实现“无缝对接”。不同领域、不同环节的制度约束，要相互衔接、相互适应，不重复，不冲突。最后，制度设计应该尽量考虑到各种情况特别是最坏的情况。人性未必本恶，而人进入政治领域后却有可能成为无赖，这是休谟的“无赖假定”。权力具有扩张性。掌权者遇到私欲时可能舍公就私，铤而走险。制度设计需要直面人性的劣根性，考虑到最坏的情况。

（二）程序性和保障性

现存的一些制度内容比较空洞，原则性的规定比较多，掌权者自由裁量的空间较大。制度设计需要从空心化向具体化过渡。一项完善的制度要兼具实体性、程序性和保障性，也就是要明确规定做什么、怎么做和做错了如何惩戒、纠正。制度反腐要求掌权者必须按照规矩办事、遵循程序执行，让权力在阳光下运行。程序性的制度即使有硬性的规定，而人们却未必都会依程序执行，这就需要制度有保障性的规定。“破窗效应”告诉我们：一种不良现象出现后，如果得不到及时制止，它就会蔓延扩展。因此，对任何违反制度的行为必须及时进行纠正和制裁，让制度的保障性规定发挥其刚性的作用。“软弱的制度不仅放任公民和官员寻求非法利益、逍遥法外，而且当人们在一个不确定的环境中寻求保护时，这种制度刺激了更多的腐败。”［2］要发挥制度的“热炉效应”，一旦触碰到制度的底线，就会被灼伤，受到惩罚，得到教训。为此，应当不断提高违法、违规成本，并在制度中明确化、具体化。

（三）内化于心和外化于行

任何一项制度，不论它内容如何全面、系统和具体，如果人们没有敬畏意识，缺少使制度执行的社会文化环境，那也很难真正得到贯彻落实。从目前来说，把权力关进制度的笼子里，最大的问题可能还不是制度的不完善，而是制度文化的缺失。中华五千年的文明史实质上是人治史。在过去几千年的封建社会中，权力高度集中在领导者个人的手中，特权思想和官本位思想根深蒂固。受到长期的人治传统的影响，人们往往习惯于人情关系高于制度原则。把权力关进制度的笼子里，需要加强制度文化建设。制度文化是关于制度的理念、习俗、价值基础、是非判断、舆论氛围、道德评价、大小环境等，其功用是一个“化”字［3］。通过制度文化建设，使人们将法制观念内化于心、外化于行。人们敬畏法律制度，自觉遵守法律制度，勇于维护法律制度的权威，这样，制度的笼子才能有效地关住权力。

三、关于权力运行的原则

使权力在制度的笼子里有序、有效地运行，是“把权力关进制度的笼子里”的应有之意。为此，要明确权力运行必须遵循的基本原则。权力的有序、有效运行，须遵循制约原则、法治原则、公开原则和责任原则。

（一）权力运行的制约原则

权力运行要受到权力、权利、法律和道德的约束。通过制度创新，把权力制约、权利制约、法律制约和道德制约有机结合起来，形成不敢腐、不能腐、不愿腐的权力运行机制。

以权力制约权力，需要进一步优化权力结构。优化权力结构可实行三步走战略：一是党内分权，逐步还权于党员；二是党政分工，逐步还权于政府；三是党政分开，逐步还权于人民。正如党的十八大报告指出的那样，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。适度分解和平衡决策权、执行权、监督权，有助于实现以权力制约权力。

以权利制约权力，就是要管好制度笼子的钥匙。如果把钥匙放在掌权者手中，这制度的笼子可能会形同虚设。笼子的钥匙要放在人民群众的口袋里。人民具有知情权、参与权、表达权、监督权，要求权力在阳光下运行。为了人民更好地行使监督权，需要矫正政府和人民的信息不对称。通过立体化的信息公开和通俗化的语言运用，让人们能够看得到和看得懂权力运行。

“权大于法”这一历史沉疴是腐败产生的重要原因。依法治国最根本的是用法律约束权力。要建立健全规范权力运行的法律体系，使权力运行的各个环节都有法可依；建立健全法律监督体系，不断改善国家监督系统和社会监督系统，使国家监督和社会监督真正形成合力。

以道德制约权力，主要是通过道德教育增强自律能力，以抵制外来诱惑。要加强道德建设，不断提高全民道德素养尤其是公务员的职业道德水平。

（二）权力运行的法治原则

遵循法治原则，就是用法治思维和法治方式来治国理政，尊重宪法和法律的权威，用宪法和法律来规范和约束权力，形成法制化、程序化的权力运行机制。

尊重宪法和法律的权威，最主要的是树立法律意识和法治观念。历史悠久的人治传统使得人治思想根深蒂固，人们敬畏权力、看重人际关系，而缺乏法律意识和法治观念。公民法律意识和法治观念的培养是一项长期的社会工程。一方面，要不断完善法律体系。“法律规范一经制定，在制定的过程中，就可以通过提供信息、培养法律意识和守法观念、衡量价值等途径，影响人们的价值观，对人们所接受的价值体系施加影响。”［4］。另一方面，要加强普法宣传教育。“离开了民主法治的社会思潮的鼓动和宣传，就没有公民现代法律意识的形成和发展。”［5］政府要认真履行普法宣传职能，同时要注意发挥报刊和互联网等新闻媒体的宣传教育作用。中小学要加强普法教育。另外，要积极推进司法体制改革，严惩司法腐败，让人民看到司法的公正性，增强对法律的信心、认同和敬畏。

用宪法和法律来规范和约束权力，需要使法律全面化、系统化、具体化。法律对权力运行的各个领域和各个环节要全覆盖，使权力授予、执行、监督全过程都有法律规范。要围绕权力运行体系来完善各项法律。各项法律之间实现“无缝对接”，彼此协调，环环相扣。减少原则性规定，法律的标准要尽量具体，限制自由裁量权。建立法律评估的长效机制，及时淘汰过时的法律规定。

（三）权力运行的公开原则

让权力在阳光下运行，公开决策过程、执行过程和执行结果，形成公开透明的权力运行机制。

建立健全权力运行公开制度，不断扩大公开领域，丰富公开内容。涉及人民群众根本利益的、人民群众普遍关注的都应公开。决策前的商议和决策后的结果要公开，提高决策的透明度和群众的参与度。推进电子政务建设，提高政务公开的法制化水平，保证正确的决策得以公正地执行。决策执行的最终结果要公开，阶段性结果也要公开，以便人民及时监督。

建立健全公示、听证、公众参与重大事件的决策机制，畅通监督渠道。保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。权力运行过程中，掌权者要及时听取人民的意见和建议，了解人民的需求，发挥人民的智慧，接受人民的监督。网络反腐日益成为惩治腐败的有力武器。要加强网络反腐制度和法律建设，规范网络反腐，使其更好地发挥反腐渠道的作用。

（四）权力运行的责任原则

正确认识和处理权力于责任之间的关系、责任与惩罚之间的关系，形成有权必有责、有责必追究的权力运行机制。

权力和责任是相互联系不可分割的，权力不能离开责任而单独存在，责任也不能离开权力而单独存在。权力和责任应该是对等的，有什么样的权力，就有什么样的责任。责任对权力是一种保护，如果有权无责，就会影响人民对权力的信任。责任对权力也是一种约束，责任为权力运作提供具体边界。要建立科学的责任制度。在赋予公务员一定的权力时，要相应地规定对等的责任，使责任明确化、制度化、法制化。按照规章制度，对公务员履行责任进行监督，及时追究失职、渎职责任。

责任追究无例外。责任面前人人平等，不存在有责任而可以不追究的情况。对腐败零容忍，“老虎”“苍蝇”一起打，不存在“特赦”。责任追究要及时。对于蠢蠢欲动探出笼子的权力，要及时制止。对于已经窜出笼子的权力，要及时处理。责任追究要严厉。要综合运用各种措施，加大惩戒力度。对严重滥用权力、危害公众权益的行为，必须严厉惩戒。要让违反制度的人得不偿失，像新加坡那样“让腐败者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产”，使人们对制度从心底里产生敬畏。

[1]季正聚，鞠成伟.全面推进依法治国视域下的制度反腐[J].科学社会主义，2015（1）.

[2]迈克尔·约翰斯顿.腐败征候群：财富、权力和民主[M].袁建华，译.上海人民出版社，2009：39.

[3]姚桓，张玉宝.如何把权里关进制度的笼子里[J].理论探讨，2013（4）.

[4]朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2008：57.

[5]刘洪旺.法律意识论[M].北京：法律出版社，2001：224.