国有企业公司治理结构有效性优化策略的新探讨



国有企业公司治理结构有效性优化策略的新探讨

上海浦东新区国有资产监督管理委员会辛利卫

摘要:推行现代企业制度是改革我国市场经济体制的一项重要举措，而公司治理结构则显示了推行现代企业制度改革所体现公司制的监督和制衡的关键问题。文章简要介绍了公司治理的涵义，分析提出了我国国企治理结构存在的困境和缺陷,在简介国外公司治理经验特点的基础上,提出了优化我国国企治理结构的一些探索思路。

关键词:国有企业公司治理困境缺陷国外治理优化新思考

自改革开放以来，我国国有企业经历了扩大放权、两权分离和国有经济布局调整及推行现代企业制度系列性阶段性的重大改革，作为国民经济支柱的国有企业正朝着健全法人治理结构、推进规范公司制的改革方向发展。然而国企公司制改革至今，处于现代企业制度核心地位的公司治理结构的规范运行仍然面临不少困境和挑战，问题解决步履维艰。本文在浅析公司治理理论的基础上，拟通过基于国企改革进程中公司治理问题和困境的分析揭示以及国外治理结构经验特点的分析基础上，提出公司治理结构现实解决新探索，以便为推进国企现代企业制度规范改革提供一些参考新思路，对于公司制改革的实践具有一定思考意义。

一、公司治理内涵简析

首先公司治理即法人治理结构，从内涵的范围看，其分为狭义和广义。狭义是指股东、受托管理者和经营层之间利益分配和监督控制关系，即权、责、利等方面的制度安排，是所有者（主要是股东）对经营者的一种监督与制衡机制。其主要特点是通过所有者、经营管理层及监督者所构成的治理架构来运行的公司上层监督与制衡。广义是与控制机制、利益分配和组织机制方式有关的所有法律、制度、文化和机构的安排，其根本是对企业事权财权控制方面和剩余利益索取方面的权利安排。其特点是基于设定内外部的规则或机制为基础来安排利益关联者的利益协调关系，该利益关联者包括股东、员工、供应商、债权人、政府、社区等明确的或潜在的利益主体。公司治理结构本质在于明晰或界定权力、责任和利益的划分，搭建权力制衡、监督与激励并存的机制框架。优化公司治理就是科学构建一整套多层委托代理、权责明确、互为制约及彼此协调的制度安排。公司治理的层面涉及权利分配和控制权制约规则安排，其并不触及公司具体经营业务问题。其次从公司治理的基本框架角度看，公司治理一是内部性治理即法人治理，其包括股东、受托经营层和监督机构,以及决策和监督规则、程序；二是外部性治理结构，主要包括控制权市场（资本市场）、经理人市场、银行监控的制约。由此从经济学看，公司治理源于所有权分离于经营权，其根本是解决因所有与控制两权分离而形成的代理问题，减少代理成本和实现企业价值的最大化才是公司治理最终目的。

二、国有企业治理结构运行有效性面临的困境

推行现代企业制度是我国国企改革的方向,对照公司治理的内涵要求，尽管实践中不少国有企业已转为现代公司制企业,但因不健全的治理结构,致使改革未能实现预期目标，距离建立规范科学的激励和制约并存的公司治理机制尚存在不少差距，国有企业治理结构实践有效性仍然面临诸多的问题和困境。

(一)股权结构缺乏多元化问题

国企公司制改革是在原高度的计划经济体制之基础上推进实施的,因未引进多元性质的股权投资者,国有股占比很大,致使国资国企产权制度改革推进缓慢,企业内部治理缺乏多元利益方的制约。大股东在重大决策及在选定董事成员上握有绝对的话语权,由此就把持了企业的经营和财务命脉,中小股东的权益无法得到相应维护,股东会运行及监督制衡职能大为虚化。

(二)所有者制衡行政化问题

当前部分按现代公司制新设国企仍存在所有者制衡机制的缺位问题。从法律视角来看，国企产权是由国家(包括各级政府)行使所有权。然而其中问题是，一些全资（单一控股）现代公司制国企仅设党政联席领导班子会（或领导班子会），未组建董事会，应由股东会决策的事项均由国有资产出资监管机构（现为国有资产监督管理委员会）所承担，或虽设董事会但国企经营各项事务仍报国资出资监管机构审批，国资委此时已然承担着部分国企股东会或部分董事会的角色，实践中，国资委仍以行政审批或批复的形式对公司提交的重大经营事项给予决策，此种行政审批方式是将公司制股东会决策形式转化成了政府行政审批模式，并非是以规范化股东会的运行进行决策，造成“影子股东会”即“外部人监控”现象的出现，作为监管者的国资出资监管机构也陷入国企经营行为的泥潭中，对国企监管也处于尴尬之境。这种现代公司制决策机构运行的行政化形式本质上消弱了公司治理结构中股东会或董事会的制约监督作用和董事会的决策职能。

(三)董事、高管选聘政府行政化问题

这里存在两个问题，一是在国家股绝对控制结构下,改制国企的董事会高管人选（如董事长、总经理）基本都未依法定程序产生,二是在政府主管部门的干预下或直接由政府任命、确定。此类行政干部人事制度融合于国企高管选定首先违背了规范公司制的治理规则,破坏了公司制体现的民主、公正、和规范的选拔程序,此种任命机制下，所任国企董事及高管人员潜移默化中仍然秉持行政化的色彩实施公司经营管理，未能真正以竞争化市场行为履行现代公司制企业的经营活动，由此势必存在公司经营决策脱离经营效益的重大风险，最终损害的是国有出资人、小股东及相关利益方的利益。

(四)监事会监督缺位问题

首先监事会行使监督缺乏法规制度保障，我国《公司法》只是宽泛地赋予监事会对董事及高管人员的监督权，然而该法中对监事会具体监督实施中拥有怎样的权利、如何以制度来维护行使监督的权威性等未作明确具体界定，对违法董事高管《公司法》中明确监事会有权提出罢免建议，但罢免的最终决定权仍然握于股东之手，由此造成监事会监督权对董事高管无震慑力，致使监督流于形式；其次部分监事会成员受制于公司，除股东委派监事外，公司法规定监事会中由公司职工代表大会选举产生的职工监事比例不得低于三分之一，迫于其薪酬待遇、劳动关系、职位级别等均由公司掌控，占较大比例的职工监事极可能丧失独立性，存在“违心”表决或表态的现象，职工监事实施监督时缩手缩脚，不敢直面问题，此种监事成员组成机制肢解了监事会的监督效能和效率，大大弱化了监督效果。再次监事会监督信息不对称亦是消弱监事会履行监督效果的重大障碍和通病：一是实践中，国企向监事会提供监督信息缺乏具体的法律法规的维护和保障；二是经济活动信息全盘掌握于公司经理层之手，监督信息完全处于不对等状态，国企提供监督信息未形成一种明确的内部规则机制和内部制度安排。现实中不少国企对于监事会监督所依赖的经营信息的提供敷衍了事，缺乏主动向监事会通报各项信息的理念，监督信息严重不对称弊病已经极大消弱了监事会监督实效。

(五)董事长与总经理兼任问题

现实中不少国有企业董事会和总经理两职权责关系模糊,往往出现两个极端相反的局面，极端一是董事长与总经理一人包的较普遍。此一人兼两职的设置,表面看消除了内部矛盾和低效率于企业领导班子内的形成,但事实上董事长与总经理间互为制衡机制被摒弃,治理结构的监督制约作用无法体现。而另一极端是总经理与董事长之间的权责界定不清亦成为通常的困惑。在董事长与总经理同时设置的企业,两者管理权限范围存在要么重合交叉、要么只倾向董事长或总经理某一职位，出现董事长或总经理被架空的局面，这种两职权责模糊直接导致法人治理结构运行监督质量下降,提高代理成本，增加经营风险，甚至会严重影响企业发展目标的实现。

三、国外公司治理结构的特征和经验

伴随全球经济发展，公司治理结构模式如何完善正受到世界各国普遍关注。由于国情、法制及国有资产管理体制的不同，各国所采取的公司治理结构模式和特点亦有差异。目前全球范围内以其治理结构影响力和关注度为视角，选取以美国和德国为代表的单极与双极治理结构模式作为主要经验学习，予以特点浅析。

(一)美国单极模式

美国公司治理结构特征:一是公司治理结构基于股东会和董事会组成，监事会未设立，董事会负责决策和监督职权；二是董事会由股东大会选出，其对公司资产拥有实际控制权，具有核心地位；三是董事会与经理人员虽有分权，但经理人员独立性和自主经营性较弱；四是通常控股者兼任董事长和总经理两职位；五是高度分散的股权结构,其正呈现由个人股东占大多数向由机构投资者占主导转变的趋势；六是强调以外部市场充分竞争及信息披露制度约束为主导的外部性治理；七是公司激励经理人员的重要手段是推行股票期权制度。

(二)德国两极模式

德国公司治理结构特征:一是主要由股东大会、监事会和执委会组成其结构，公司权力机构是股东大会，监事会与执委会的相互制衡是其治理结构的主要特色。二是股东、职工代表、银行代表和外企持股代表组成监事会成员，监事会的职能为监督权、批准权和人事任免权。批准权是对公司重大决策的批准权，而非动议权；人事任免权是任命和罢免执委会成员的决策权；三是执委会对监事会负责,其职责是负责公司经营管理,并向股东提供有关信息，公司法人代表由执委会人选担任,公司经营由执委会自主性开展。四是执委会成员由监事会选定,监事会法律地位高于执委会，而执委会在享有决策动议权的前提下,亦享有极大的实际权力，此设置目的是实现治理结构内的相互制衡；五是员工共同决策制，即职工享有参与决策,共同决策制安排可以有助于增强执委会（经理人员）的地位和企业法人产权；六是股权高度集中,银行参与公司治理。

(三)国外公司治理结构的基本经验总结

在经济全球化的推动下,各国公司治理模式的形成显示出某种趋同之势,鉴于美德公司治理结构模式的特征，本文认为应认真提炼与总结其中有价值的经验，为我国国企治理结构改进提供学习和借鉴之思路。

1、股权结构合理性对公司治理结构有效性影响

美德两国公司治理结构实践显示,过于分或合的股权结构均不利于形成有效治理机制。一方面集中的股权会使大股东“合法”利用规则获取决策权的绝对控制,同时通过投票权选定董事和聘任经理实现对决策人的把控，甚至大股东直接进入董事，并兼任公司一把手，可以随心所欲地将利于大股东的意志和企图强加于其他股东，存在大股东侵蚀中小股东利益的风险。另一方面过去分散股权亦消弱公司治理机制建立的有效性。过于分散的股权会使股东享有的决策力和控制力弱化，导致公司的受托管理者掌控企业的法人产权地位和企业所有重大决策权,隐含管理者为谋私欲，会滥用职权，损害投资者利益，致使企业行为目标倾向于经营者利益最大化而非企业价值最大化的风险。

2、增强监督制衡有效性

为规避赋有监督职责的监事会依附于董事会,监督者履职的独立性已为各国普遍关注。在德国，进入监事会的银行代表、外部企业持股代表就是监事会独立性履职的体现。在美国,对公司治理起积极作用的是相对完善的证券市场,因股权高度分散,股东实施股票买卖,采用“用脚投票”方式对公司股票市场价值施加影响压力，进而对管理层经营行为形成制约；在经理人才市场,经理人员以往经营企业的绩效是衡量其人才市场价值的标准,为此经理人员为不让企业价值在市场贬值,会尽责工作,同样形成外部压力和制衡；美国严格的信息披露制度,促使企业快速地通过资本市场反映股票价格,进而给予经营管理层以压力约束。

3、公司治理机构中银行监督角色的体现

在德国，公司经营与银行利益紧密相关,其有实力有意愿参与公司治理。握有公司监督、批准和人事任免权的监事会成员包含银行派驻代表，其通过对治理结构中拥有实际制衡权力的监事会职权施加影响，来维护债权人及股权委托人（小股东）的利益，在治理结构中发挥了重要的独立制衡作用。

四、优化我国国企治理结构有效性对策的新思考

多年来我国国企改革不断深入探索和完善公司治理机制,既要汲取和借鉴一些发达国家的部分成熟有益实践经验,又要探寻符合我国自身国情特点的、行之有效的公司治理结构。

(一)构建合理的股权架构

建立科学的国企公司治理结构的重要前提条件是合理的股权架构。科学的股权比例架构,可促进公司内相互制衡的监督机制内部的形成，其应体现于两个方面:一是合理多元性质的投资人,除国家授权经营实体法人外，应积极探索尝试混合所有制，吸收社会机构和自然人投资者,如基金公司、保险、有实力的民企等不同性质的机构法人进入国企股权结构，利用引入不同行业、不同性质机构法人和自然人的监督理念促使形成一种相对独立、互为制约的公司治理结构，按公司制要求规范运行治理机制，消除行政干预因素。二是股权比例要合理恰当,根据国企自身发展定位，设计一个多层次、促进制衡监督局面的科学的股权比例，既不过于集中也不过于分散,以此防止一股独大或股东监督制约权弱化即“内部人控制”现象的出现，促进提升国有企业治理结构运行的有效性。

(二)增强董事会决策和制衡机制建设

促使国有企业董事会决策地位落实到位。董事会在公司治理结构中处于关键地位，其职能的运行有效性问题直接涉及现代企业制度改革的成败。依照《公司法》，国有企业应从自身出发，将创新理念有机结合于董事会规范建设中，增强董事会的职能建设。首先是必须明确定位董事会的职能，设立明晰的董事会议事规则和工作制度，界定决策权限范围，为其行使职权提供基础性保障；其次是构建决策责任追究长效机制，建设集体及个人决策可追溯责任办法，用健全的责任追究制度防止“一言堂”决策或集体讨论通过却无人负责的尴尬局面；再次是须切实推进国有企业董事长与总经理两职分离，彻底切分决策层与执行层职能，消除破坏制衡机制的现象，落实董事会决策的独立性；三是探索建立科学合理化的董事会结构，将引入独立董事与专职董事相结合，促使董事会成员构成更加多元化、独立化；四是配套建立科学的董事任职考核评价评估制度。通过上述四方面的董事会体系建设，真正构建和规范运行一个切实有效的董事会机制，发挥董事会的核心作用，以完善公司治理结构运作之有效性。

(三)科学重塑有效的监督机制

一是梳理重塑董事会的职权界定，借鉴外国运行有效的经验并结合国企特点，可选取部分试点国企积极探索尝试合理分拆董事会职权，使董事会保留重大经营决策权，将董事会成员的解聘权而非罢免建议权赋予监事会；二是梳理监事会架构建设，增强其职权功能，这主要是一方面扩大和强化监事会的监督权，包括将由股东会对董事会成员的罢免权及重大决策的“一票否决权”赋予监事会行使，使监事会切实形成对公司董事会的威慑力，真实有效发挥股东赋予监事会的对决策层监督职责；另一方面科学构建多元化的监事会成员，除了国有出资机构派出监事代表、职工代表外，借鉴西方有效经验积极探索引入独立监事制度，独立监事可以包括债权代表、第三方独立专业人士代表，在增强监事会权限的基础上，以体现监事会多元性、专业性和独立性的监督的地位。三是须切实强化国企向监事会提供监督信息的保障性，一方面

借鉴证监会对上市公司的信息监管经验，由国资监管机构（国资委）层面尽快强化出台国有企业信息披露的强制制度规定，以制度规则作保障；另一方面将国企面向监事会公开所有信息的行为与国企管理经营者业绩薪酬考核挂钩，以考核评价作保障。本文认为，前述监事会职权、成员组成的科学重塑以及监督信息对称提供的强制性的制度与考核保障的体系安排，能够有效消除国有企业现有监事会监督职能弱化的一系列弊端和顽疾，使公司治理结构监督制衡作用切实有效显现。

(四)规范董事、高管选拔聘用机制

董事成员是公司重大经营决策参与者，从战略视角看，其决策水平质量直接影响公司发展方向，甚至关乎公司的生存；而高级经营管理人员则是落实执行董事会的决策方案，其经营管理的水平也直接影响决策执行的效果。因此国有企业实施现代企业制度改革，应摈弃对国企外部独立董事成员及高管人员的行政化任命形式，尤其要放弃董事长和总经理人选的行政指定任命方式，应采取市场化公开化的人员选拔机制确定外部独立董事与高管人选，再由相关出资人履行规范化的董事高管人员聘用决议，以专业性、综合性和职业素养均较优秀的外部独立董事和高管充实董事会和经营层，增强治理结构中高级人员的决策能力、经营能力和综合管理素养，从而推进公司治理结构运作水平实效性提升的实现。

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