河北省“十三五”农机安全监理发展战略思考

邯郸市农机安全监理所 李敬平

农业机械化“十三五”发展时期，是河北省优化农机装备结构，拓宽服务领域，全面提升农业机械化发展质量和效益，实现由中级阶段向高级阶段跨越的关键期，也是农机安全监理面临严峻考验和实现科学发展的重要机遇期。抢抓机遇，精心谋划“十三五”农机安全监理发展目标任务和保障措施，对于推进其又好又快发展具有十分重要的战略意义。

一、展望“十三五”农机安全监理发展前景

第一，农机安全监理执法环境更加优化。党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。依法强化危害食品药品安全、影响安全生产……等重点问题治理。国务院办公厅《关于加强安全生产监管执法的通知》，提出5个方面20条加强安全生产监管执法工作的措施，为新形势下安全生产监管执法提供了有力政策支持。

第二，促进和扶持农业与农业机械化的政策将进一步惠及农机安全监理。“十二五”期间，中央财政累计安排我省农机购置补贴资金50多亿元，带动地方和农民投入约150亿元，补贴购置农机具60万台（件），农业机械保有量大幅度增长。国家《新增千亿斤粮食生产能力规划》和“平安农机”示范县装备建设项目逐步实施。“十三五”期间，基层农机安全监理机构享受中央财政资金支持的范围和力度有望进一步扩大。

第三，农机安全法律法规体系将进一步完善。国务院《农业机械安全监督管理条例》实施之后，农业部《农业机械事故处理办法》出台，农业部三个牌证管理规章和《河北省农业机械管理条例》、《河北省农业机械安全监督管理办法》 修订施行。目前，已有二法二条例，五个规章、五个规范，二个国家标准和一个行业标准调整和规范农机安全监管，形成了比较完善的农机安全法律法规体系，“十三五”期间还将进一步完善。

第四，农机作业领域的拓宽将为农机安全监管提供更大空间。“十二五”末，全省农作物耕种收综合机械化水平达到75%，小麦基本实现了生产全过程机械化，玉米生产机械化水平快速提高；棉花、花生、粮食烘干等机械化生产实现突破性增长；保护性耕作、深松整地、秸秆还田、高效植保等具有良好生态效益和社会效益的农机化技术推广项目应用范围不断扩大，农机安全监理免费实地检验和农机化生产全过程的安全监管空间巨大。同时，设施农业装备的卷帘机、微耕机事故多发，给农机安全监理提出了新的课题。可以预料，“十三五”期间，农机安全监管的空间将更大

第五，农机社会化服务体系的发展为农机安全监管模式改革创新提供有利平台。2014年末，全省有农机化作业服务组织5817个、农机专业合作社1965个、农机大户36769个、农机专业户348035个。以农机专业合作组织为龙头，农机大户为主体，农机专业户为基础的农机社会化服务体系基本形成，作业项目正从产中向产前、产后扩展，作业范围涉及种植、畜牧、农产品加工业等领域。据我省部分粮食主产县统计，农机大户、农机专业户拥有的大型拖拉机、联合收割机占社会保有量50%左右，配套农机具占70%左右。农机安全生产监管的重点向农机社会化组织转移势在必行。

第六，农机安全监理科学发展水平将持续提高。“十二五“期间，农机安全监理机构积极参与科技创新，加快了农机安全新技术、新装备的开发实验和应用推广，提升了农机安全监理科技水平。同时，为适应形势发展的要求，各级农机安全监理部门经历了改革调整的艰难曲折，炼就了一支业务熟、作风硬、能力强、素质较高的农机安全监理队伍，创造和积累了丰富的实践工作经验，为“十三五”农机安全监理科学持续发展打下了坚实基础。

二、农机安全监理发展面临的困难和不利因素

第一，影响农机安全监理科学发展的体制机制矛盾十分突出。国家农机法律法规没有明确农机安全监理机构的执法主体地位，只在河北省地方性法规中明确了其执法主体地位，使之在事业单位机构改革中遇到严重困难，全省农机安全监理机构性质尚未得到准确定性定位，存在机构性质不统一、人员编制不合理、经费来源无保障等突出问题。

第二，农机化快速发展给安全监管带来许多新问题和新考验。农机安全监管面临安全监管范围加大、任务重、人员配备与农机保有量大省不相称、农机使用操作者年龄老化、农机服务领域不断拓宽、农机作业流动量持续加大、报废农机具逐渐增多、农业机械向大型化数控化复合化发展等多种新问题，安全监管的任务和难度进一步加大。

第三，农机安全监理公共服务体系和能力依然比较薄弱。长期的扶持政策缺失和投入不足，造成全省农机安全监理机构体系不健全、服务面窄、装备水平低、基础设施落后和保障能力不足等问题十分突出，难以有效提供农机安全监理公共服务，不能满足“法定职责必须为”的依法行政要求。

第四，农机安全监理政策扶持措施亟待加强和完善。中央财政扶持农机安全监理政策措施处于试验示范阶段，存在着面窄、量小的问题。困扰我省农机安全监管的投入不足、免费检验、“交强险”等问题亟待研究解决，争取地方财政的持续有力扶持，任重而道远。

第五，农业机械保有量快速增长与农机牌证管理“三率”提高缓慢的矛盾逐渐加大。制约“三率”提高的思想认识、基层安全网络建设、农忙季节的安全监督检查、“交强险”、联合执法及农机化统计数据等瓶颈问题，破解无策。

三、“十三五”农机安全监理发展的总体思路、目标任务和保障措施

综上所述，“十三五”农机安全监理发展面临的形势是，机遇与挑战并存，但机遇大于挑战，优势多于困难。“十三五”时期，将是我省农机安全监理快速发展的重要战略机遇期。我们要把握农机补贴政策持续给力、农机装备列入《中国制造2025》规划扶持重点和京津冀一体化的战略机遇，实现农机安全监理科学发展的战略性转变。

第一，总体思路。适应农业机械化发展新形势和依法治国新要求，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，遵循“以人为本、预防事故、保障安全、促进发展”的原则，全面贯彻落实新《安全生产法》和农机法律法规，加强“六大体系”建设，实施“三项工程”，着力构建农机安全监管工作新机制，确保全省农机安全生产形势持续稳定好转。

第二，安全生产目标。至“十三五”期末，农机安全监理机构队伍建设实现正规化，牌证业务、档案管理、安全检查和事故处理实现规范化，技术装备实现标准化，业务和事故统计分析实现信息化“四化”；农机牌证管理“三率”分别达到90%、80%、90%；平安农机示范县达到50%以上；基层农机安全网络初步建成；安全监管能力和服务水平有较大幅度提高；农机事故发生率、伤亡率大幅下降。

第三，主要任务与保障措施。一是加强农机安全政策法规体系建设。一要完善政策法规体系。依照新《安全生产法》组织开展农机安全法规漏洞与缺陷调研，协助做好国务院《农业机械安全监督管理条例》及农业部规章的科学评估和修订完善工作；加快推动我省地方性农机法规与农机安全监管规章的修订工作，健全具有河北地方特色、符合农机安全执法需求的农机安全法规体系。二要健全安全技术检验技术标准。要深入剖析引发农机事故的技术原因，抓紧制订五种免费实地检验和设施农业装备的安全技术标准。在法律法规和国家标准许可的范围内，精简检验项目，优化办事程序，健全农机安全技术检验标准体系。三要落实财政扶持政策。把握国家“十三五”加强民生保障、健全基层管理和服务体系的战略机遇，以京津冀一体化规划实施为契机，借鉴学习京津经验，研究制定我省农机安全监理政策扶持体系,加快谋划和实施项目战略，以项目带动财政扶持资金投入。二是加强农机安全监管体系建设。一要推进农机安全监理体制机制改革。要依据新《安全生产法》，在国务院《农业机械安全监督管理条例》修订中明确农机安全监理机构的执法主体地位，依法准确定位其机构性质，科学核定其编制，满足岗位设置要求，将其各项经费纳入同级政府财政预算，予以保障，解决好机构顶层设计和农机安全监管网络“最先一公里”问题。二要依法恢复健全乡村农机安全网络。要依法设立乡镇农机安全监管组织机构，配备专职人员；在村委会、农机合作社设立农机安全协管员；建立健全与各类农机作业服务组织的安全生产联系制度，整合社会资源，完善基层农机安全监管体系，解决农机安全监管网络“最后一公里断线”的问题。三要建立农机安全生产专家队伍。依托河北省农机安全协会，聘请高等院校、农机科研院所专家学者和法律专家，从全省农机安全监理系统高级职称人员中挑选具有较强专业素质和实践经验的人员，组建河北省农机安全监理专家组，为农机安全法规修订、安全技术标准制定和隐患排查治理、抢险救援等提供政策法律咨询和技术服务。三是健全农机安全生产责任体系。一要依法落实政府的领导责任和部门的监管责任。要按照“法定职责必须为”和“三管三必须”的原则，落实地方党委政府的农机安全“党政同责、一岗双责”领导责任和属地管理责任，强化农机主管部门和农机安全监理机构的监管责任，由省、市、县三级向乡镇、村、农机合作社延伸，实现农机安全责任“五级全覆盖”。二要依法强化农机生产经营单位的农机安全生产主体责任。要依法监督农机经销单位、农机合作社等农机生产经营组织落实农机安全主体责任，建立健全农机安全承诺制和诚信体系，组织驾驶操作人员落实自我安全防范责任，使农机安全责任纵向到底。三要依法健全农机安全岗位责任制。全省统一制定责任书规范文本，分层级分岗位理清权力和责任清单，细化和规范市、县、乡（镇） 农机安全监管人员的岗位责任，层层签订农机安全生产责任书，构建农机安全责任体系。四要依法执行事故问责制度。要实行重大安全隐患与事故问责制度，对相关人员进行约谈、警告和通报；建立重大农机事故调查处理信息通报和整改措施落实情况评估机制。

第四，加强农机安全执法风险防控措施。按照“法定职责必须为，法无授权不可为”的依法行政原则，对照相关法律法规，全面理清责任和风险清单，进行风险评估，对全系统进行预警，严密防范执法风险。一是严格牌证审批标准。要严格执行“三个规定五个规范”，双检验双签字，统一机车号牌与标识；推广驾驶人考试现场影像信息采集制度，坚决防范有法不依和执法不严的责任风险。二是严格审批程序和服务时限。要严密审批程序，提高审批效率，严格执行2个工作日的时限规定，实行承诺服务，推进一站式业务办理模式，坚决防范懒政怠政风险。三是严格管理范围。要坚持“法无授权不可为”的底线思维和红线意识，认真贯彻落实农机牌证属地管理规定，严格执行“三个不准、两个严禁”，坚决防范趋利执法和乱作为的风险。四是加强事故应急处置和报告工作。要高度重视事故报告和现场应急处置工作，完善应急预案，加强应急联合演练，按层级、时限规定做到第一时间报告，快速反应和处置，坚决防范失职渎职风险。五是建立健全农机安全监督检查和安全隐患排查治理制度和评价机制，坚决防范不作为的风险。

第五，强化农机安全监督检查。一是突出抓好重点安全监管对象。研究确定农机安全生产监管重点区域、时段和单位，以拖拉机、联合收割机和旋耕机、秸秆还田机为重点，加强驾驶员安全培训、安全警告标识粘贴、安全防护装置检验等综合监管措施，加密“三夏”“三秋”重要农时季节的安全检查频率。二是突出抓好源头治理。使农机安全生产与农机项目实施有机结合，实行农机服务组织、驾驶员和农机具安全性综合审核制度，督促农机所有者和使用者自查自纠，强化自我安全管理。三是突出抓好基层农机安全网络建设。以“平安农机”创建为抓手，推行农机安全生产网格化监管模式，扶持培育一批“县、乡镇、村”三级农机安全监管体系健全的典型，力争用5年时间普及到全省各县，健全基层农机安全监管网络。四是突出抓好安全监督检查。要研究制定农机安全生产执法规范与程序，健全农机安全监督检查工作机制，实现安全检查制度化、常态化。按照全覆盖、零容忍、严执法、重实效的要求，持续开展农机安全隐患排查治理，严厉打击严重违法违章行为。五是突出抓好安全警示教育。要搜集整理全省典型农机事故案例，制作几部图文并茂，真正能够触动农机驾驶操作人员神经和心灵的有震撼力的警示教育宣传片，引导农机驾驶员提高自我安全防范意识，主动接受安全监管。六是突出抓好安全监管机制创新。建立农机安全监理与农机购机、报废补贴检查一体化的安全监管执法机制，实行农机违法与享受农机补贴联审联查制。建立农机安全监理、公安交警联合执法的部门联动机制。

第六，加强农机安全监管能力建设。一是加快建立农机安全监管信息化支撑平台。加快升级农机安全监理业务审批软件，建立拖拉机、联合收割机技术参数数据库，开通牌证农机与驾驶员信息网上查询平台。要特别注重提升利用农机化大数据能力，加强与农机安全生产相关的农机统计数据收集汇总和整理分析，建立统一、高效、安全、适用的信息平台，实现全省农机安全监理信息资源共建共享。二是添置装备，强化技术手段，满足依照GB7258、GB16151和《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放标准》 （GB20891—2014） 对农业机械进行监管治理的装备要求。三是加强农机安全监管执法标准化建设。要建立健全财政扶持政策，逐步充实和改善安全检查、事故勘察、安全宣传、应急救援等车辆和装备器材，满足市、县农机安全监管执法工作的需要。建立现场执法全过程记录制度，2017年底前全省每个市、县农机安全监理机构至少配备2台便携式移动执法终端，保障严格执法、科学执法和文明执法。四是加快研究制定行政推动与市场机制相机结合的农机保险政策性补贴实施方案和运行模式。一要利用行政手段，加强与省保监会及有关保险机构的协调沟通，在兼顾农民和保险公司双方利益的基础上，对兼营运输拖拉机“交强险”费率标准进行合理调整。并依据《农业保险条例》，争取各级地方财政的政策性补贴，减轻农民负担。二要运用市场机制，依托省农机安全协会，建立农机互助合作保险组织，为农机户提供保险服务

第四，重点工程。一是实施农机安全监管基础与装备建设工程。依托农机化扶持政策，积极争取中央和地方各级财政资金的支持，开展“农机安全基层基础建设年”活动，加强市、县农机安全监理机构基础设施和技术装备建设，改善办公条件，更新办公设备，推广应用移动式农机检测和驾驶人考试装备，配备执法检查和事故处理车辆、装备，提高送检、送考下乡服务能力，提升农机事故处理快速反映和应急处置能力。二是实施农机安全培训工程。一要加强农机从业人员的安全培训。以农机安全法律法规、安全操作常识、安全驾驶技能和事故案例为内容，以提高农机驾驶操作人员法制观念与安全意识为目标，依托“阳光工程”和新型职业农民培育工程，大力开展农机安全培训，实行精准培训与宣传，切实提高农民机手，特别是农机服务组织负责人的法制观念和安全防范意识。二要加强农机安全监理专业理论和技能培训。要加强与高等院校、先进农机装备制造企业的联系，建立健全农机安全监理人员继续教育和专业技术轮训制度，有计划地组织开展法律法规、国家及行业标准、工作规范、新技术新设备专题培训，全面提升农机安全监理人员的职业素养和专业水平。三是实施农机牌证管理“三率”提升工程。一要用足用好补贴政策。要把牌证管理“三率”提高与农机购置补贴、深松作业补助、服务体系建设项目等紧密结合起来，最大限度发挥政策性补贴对提高“三率”的引导和推动作用。二要合理运用加减法。利用好农机普查数据，真实反映保有量；用好报废更新试点政策，加快农机报废更新率，减少分母。健全日常安全监督检查、专项治理和实地免费检验台账，增大分子。三是开展专项治理。在牌证管理和安全检查上做到两手抓两手硬。一要谋划和组织开展全省农机“打非治违”专项检查行动；二要抓住三夏三秋农机跨区作业比较集中的时段，协调周边省市农机安全监理和公安交警部门，开展联查互查活动。四是争取政策扶持。结合“十三五”规划制定，加强调查论证，争取政策和资金对农机牌证管理行政许可工作的支持，实现“三率”大幅度提升。