金融改革下广东自贸区法律框架的构建路径

刘坤坤 杨 娉（广东工业大学，广东 广州 510643；中国保险监督管理委员会汕头监管分局，广东 汕头 515041）

金融改革下广东自贸区法律框架的构建路径

刘坤坤 杨 娉
（广东工业大学，广东 广州 510643；中国保险监督管理委员会汕头监管分局，广东 汕头 515041）

从国际经验看，构建一整“自上而下，层级分明”的法律法规体系，明确监管体制，是发达国家自贸区成功的关键因素。按照定位，广东自贸区将建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地，围绕这些定位，保险业发挥作用的空间很大，而广州保险业改革开放的有序推进，有赖于法律体系的特设和监管体制的创新。

自贸区；法律特区；金融改革；保险业

《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《自贸区方案》）目前已正式发布，按区域布局划分，广州南沙新区片区重点发展航运物流、特色金融等产业，凸显了金融改革在自贸区建设中的战略地位。为此，本文将从金融改革视角，探讨构建自贸区法律特区的必要性，并以成熟自贸区法制体系建设经验为借鉴，提出建设广州保险业改革开放法律政策体系的战略方向。

一 构建自贸区法律特区的必要性

作为对外开放的先行示范区，自贸区的优势体现在各种改革创新举措，但法治是改革的前提和保障，只有构建健全 的法制体系，才能最大程度地释放自贸区改革红利。而现行法律体系难以适应改革的特殊需要，这就要求对法律体系的改革应放在自贸区制度改革创新的首位，即首先构建自贸区的法律特区。在这个法律特区之内，通过委托立法权制定法规、设立公正的司法制度、建立和健全行政程序，形成自贸区核心制度优势，为实现一系列改革目标奠定基础。

（一）构建自贸区法律特区是理顺国家法制体系的内在要求

依据法律适用理论，全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规，在所有领域普遍适用，但全国人大常委会授权国务院暂时停止部分法律条款在自贸区的适用，这使得如何处理国家法与地方法关系成为自贸区法律适用的关键问题。一方面，广东地方制定自贸区基本管理制度的立法权限有待进一步明晰。《自贸区方案》经由国务院批准，是自贸区的基础性法律文件，但它不是由国务院制定而是由国务院批准的，所以其法律效力还有待明确。另外，由于自贸区先行先试的是国家事权，须经国务院批准才能运行，可以定位为行政规章，但其与传统意义上的行政规章又有所不同。与地方法规相比，根据《立法法》，两者法律地位相同，若发生冲突，则需由国务院审定，因此，在实际操作中，如何处理国家法与地方法、地方性法规与政府规章的关系还有待进一步理顺。另一方面,关于国家立法和地方立法的关系，既要尊重《立法法》的基本原理，又要在不与国家立法冲突的前提下，充分发挥地方立法的作用。[1]自贸区的先行先试，对维护国家的法制统一提出了挑战，需要在实践中探索，为深化改革的法制建设积累经验。

（二）构建自贸区法律特区是转变政府职能的必然结果

转变政府职能，关键是处理好政府和市场的关系，划清政府和市场的界限，把该由市场机制调节的职能放权于市场。自贸区试行“负面清单”管理模式,旨在推动行政管理体制改革由事前审批转向事中、事后监管，是转变政府职能、建立阳光政府的关键举措。为了有效衡量政府职能转变的实效，需要建立客观的评价标准。一是公开性，市场主体能够获得政府规定的规章、政策决定或有关文件；二是参与性，对国家的法律法规和政策，企业、公民有权利发表意见和建议;三是稳定性，法律法规政策一经发布不得随意修改和废止。为进一步提高行政透明度，需要借鉴国际比较成熟的自贸区的管理模式，建立法律监管体系、诚信管理体系等来保证政府行政行为的高效廉洁。

（三）构建自贸区法律特区是适应金融保险改革的现实选择

从已经公布的金融领域改革措施来看，有人民币跨境使用、金融业的对外开放、产品服务创新等，特别地，为适应粤港澳服务贸易自由化，提出了系列保险创新措施，包括降低港澳资保险公司进入自贸试验区的门槛、支持符合条件的港澳保险中介机构进入自贸试验区、探索与港澳地区保险产品互认、资金互通、市场互联的机制等，金融改革力度相当之大，相应地，对金融保险监管也提出了更高的要求，尽管金融监管体系存在着信息披露不完善、市场干预偏多等诸多问题，但法律体系的不完善才是其深层问题所在。具体体现在两个方面：一是法律制度不健全。金融领域，目前虽然制定了《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等相关法律，但原则性条款太多，实践操作性不强，没有充分考虑到金融业的特殊性和复杂性。[2]二是法律结构不合力。目前金融监管法律主要以规章规定为主，而规章和规定在法律位阶上，效力低于法律法规，另外，这些规章规定一般是由具体职能部门制订，独立性难以得到保证。

二 境外自贸区法律监管模式

基于广东自贸区创新和发展的核心内容在于服务业和金融业，与传统意义上的自由贸易区有着根本区别，文章对自贸区法制的研究不同于传统自贸区框架下法制的研究，而是在自贸区传统自贸区框架下融合金融中心的构建路径探索构建“法律特区”，为此，既研究了荷兰鹿特丹港，新加坡及香港等国家和地区成熟自贸区法制建设经验，还重点研究了部分国家或地区国际金融中心的法律监管经验，并将两者有机结合，从中得到借鉴。

（一）自贸区法制建设

作为成熟的自由贸易区,美国自贸区、德国汉堡港自由港区等为广东自贸区的法制建设提供了经验启示。

1.美国自贸区。当前，美国是对外贸易区数量最多、法律规制最完备的国家，为了凸显自贸区的竞争优势，其在自贸区框架下建立了一套新规则，其中最具特色的是1934年美国国会通过的《对外贸易区法》。作为自贸区的基本法规，《对外贸易区法》核心内容主要包括以下七方面:（1）对外贸易区中管理机构、经营者、管理者的定义；（2）对外贸易区的设置原则、数量和委员会的权限；（3）国外商品的运输和处理的程序；（4）申请建立自贸区和复制扩张的程序；（5）自贸区管委会的规章制定权、委员会和企业之间的关系；（6）产权转让的禁止、资产使用、设施的提供和维修以及产权的撤销；（7）对外贸易区作为公共设施经营的原则。自贸区基本法授权成立对外贸易区管理委员会，负责制定自贸区各项规章。为了保证自贸区法律体系的动态适应性，及时反映新的需求，对外贸易区管理委员会会及时取消或修改不合时宜的条款。

2.德国汉堡港。作为世界上规模较大的自贸区之一，政策法规的支持是1888年设立的汉堡自由港成功的关键，主要体现在进出口贸易方面，《德国联邦法》和欧盟的《关税法案》赋予了汉堡自由港等同于第三国的特殊地位。贸易货物只有从自由港输入欧盟市场时才需缴纳海关关税，而第三方货物进入到自由港则不需要缴纳海关关税或其他税种。

（二）金融中心法律监管

从金融改革角度看,香港国际金融中心、新加坡国际金融中心、迪拜国际金融中心等相关经验为广东自贸区金融保险改革提供了参考。1.香港。风险监管是香港金融监管的核心。香港设立了由金融管理局、证券及期货事务监察委员会、保险业监理处及强制性公积金计划管理局组成的金融监管架构，根据法律授权履行相应的监督职能。为降低风险对金融体系的不利影响，金融管理局对金融体系潜在风险进行了细分，从而更有效地识别、防范和应对风险。2.新加坡。《新加坡金融管理局法》授权成立了新加坡金融管理局，对金融业统一监管、功能监管和原则监管。特别地，金融管理局强调公司治理监管，在实施功能监管的同时，致力于提升金融机构公司治理水平。为加强窗口指导，新加坡金融管理局于2007年出台了《金融机构影响及风险评估框架》、《银行、金融控股公司和直接保险人的公司治理指引》，成为境内银行、金融控股公司和保险机构的公司治理实践指南。3.迪拜。迪拜国际金融中心主要由迪拜国际金融中心法院、迪拜国际金融中心管理局、迪拜金融服务局等构成。迪拜金融服务局作为独立的监管机构，根据《监管法》授权行使金融监管职权，下设董事会、监管上诉委员会、金融市场审理委员会等。

三 境外自贸区法律监管模式的启示

境外自贸区法制建设经验表明，立法是设立自贸区的先决条件，只有建立健全的法规及配套体系，才能确保自贸区设立后稳定运行。“先立法，后设区”是各国普遍采用的做法。考虑到自贸区的特殊性，构建一整套适应自贸区改革开放需要的法律体系，并在法律框架下健全配套的监管体制，保证自贸区在改革上有法可依、在监管上有章可循，是发达国家自贸区成功的关键因素。[3]与此同时，不同国家或地区国际金融中心在监管理念、监管立法等方面，也有一些共同点。

（一）完备法规是金融监管的基础支撑

各国际金融中心都有健全的法律体系，对金融监管基本框架和具体制度予以规定。根据《保险公司条例》授权，香港保险业监理处实施审慎监管，对保险机构设立了准入门槛，只有取得保险业监理处核准经营资质的保险机构，才可以在香港经营保险业务。另外，新加坡、迪拜通过《新加坡金融监管局法》、《监管法》确立了实施混业监管的金融监管机构，并授予其准立法权、行政权和准司法权，通过立法，金融监管机构的独立性和权威性得到有效的保证。[4]

（二）“原则监管”是金融监管的理念共识

在新加坡，金融管理局对金融机构实施监管的主要依据是监管法规和原则性的规章制度，实践证明，原则监管在维持金融安全的前提下，有效地提升了金融效率。同样地，迪拜《监管法》在赋予金融服务局法律职权的同时，也明确了风险监管的定位，应尽量避免给监管对象造成不必要的监管负担，即不能因为监管影响行业的自由竞争效率。

（三）沟通合作是金融监管的根本保障

金融监管既要保持监管者与被监管者之间的沟通和互动，也要充分发挥市场机制的作用，搭建监管与市场合作机制。为调动被监管对象金融创新的主观能动性和创造性，新加坡金融管理局通过立法强化公司董事会和高级管理层风险管理的主体责任，以此督促被监管对象加强自身的公司治理和风险控制。区别于新加坡，香港金融监管更注重发挥自律组织的作用，通过建立香港银行公会、香港交易及结算有限公司和香港保险业联会与政府监管部门的联动机制，形成合力，重点加强对金融机构内部风险的控制和审查。

四 广东自贸区法律特区的构建路径

（一）争取立法突破

在金融立法方面，首先要豁免适用“地方法规制订不得与国家法律和行政法规相抵触”的规定，允许建立适应自贸区需要的法律法规，并以此为框架，在新规则约束下健全自贸区内金融监管法制体系，通过立法明确金融监管的基本模式和主要制度，包括清晰的监管理念和目标、监管机构职权和责任、基本监管框架及消费者权益保护机制等。针对广东自贸区与国内其他地区法律有可能产生的冲突，应建立专门的协调机制，在自贸区管理委员会下设金融监管合作与协调委员会,加强监管部门之间的沟通与协作。

（二）推进简政放权

落实好降低港澳资保险公司进入自贸试验区的门槛、再保险公司在自贸区内设立分支机构以及自贸区内保险支公司高管人员任职资格的事前审批等简政放权措施。探索在自贸区法律特区框架下，实行负面清单管理模式，进一步减少行政审批的事项和范围，精简行政审批的机构和环节，提高行政审批效率，推进行政信息公开化。

（三）完善监管体系

转变金融监管理念，建立宏观审慎监管，完善事前风险监管，重点防范系统性金融风险。具体来说：一是建立健全监管体系。由微观审慎转向微观审慎和宏观审慎并举，由合规监管转变为风险监管。建立健全宏观审慎管理框架，加强机构间的监管协调，运用逆周期措施，维护区内金融稳定。构建区内保险业系统性风险的监测和管理体系，重点关注区内系统重要性金融机构。二是改进非现场监管。建立针对流动性风险、利率风险等风险监管的指标体系，包括偿付能力充足率、杠杆率和流动性指标，对异常情况进行预警，及时采取相应防范措施。[5]三是加强信息公开披露。梳理分散在各种法律法规中的信息披露制度，统一信息披露内容、程序等相关要求，提高行政透明度。

[1]李玉洁.金融改革视角下的中国(上海)自贸区试验区法律制度建设与发展模式选择[J].商界论坛,2014,(14).

[2]彭凤莲.中国自贸区法律适用的基本问题[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2015,(3).

[3]曾春花.生态型小微企业与珠江流域喀斯特地区经济发展研究述评[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2014, (3).

[4]王建文,张莉莉.论中国(上海)自由贸易试验区金融创新的法律规制[J].法商研究,2014,(4).

[5]王茜,张继.我国金融服务业的开放与法律监管问题研究——基于上海自贸区的分析[J].上海对外经贸大学学报, 2014,(3).

（责任编校：周欣）

D922.29

A

1673-2219（2015）08-0111-03

2015-03-12

广州市金融业发展第十三个五年规划编制课题一般项目“自贸区框架下广州保险业改革开放法律政策研究”。

刘坤坤（1979-），女，湖南衡阳人，硕士，广东工业大学讲师，研究方向为金融法。杨娉（1987-），女，江西抚州人，硕士，中国保险监督管理委员会汕头监管分局工作人员，研究方向为经济法。