立法会:中央香港关系法治进程中的地位分析∗

陈　新

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430073)

立法会:中央香港关系法治进程中的地位分析∗

陈新

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430073)

摘要:在宪法话语下,«香港特别行政区基本法»是我国第一部实现中央与其组成部分——香港关系法治化的法律文件,它为维护中央权威、保障香港繁荣、实现二者良性互动提供了法治保障.在二者关系法治进程中,香港立法会具有特殊地位.实践表明,香港立法会在法治进程中具有二重性,在具有促进作用的同时,也有一定消极作用.全面深刻认识其作用,特别是如何消除其消极作用,引导并发挥其积极作用是实现中央香港关系法治化进程健康发展的重要问题.

关键词:香港特别行政区基本法;立法会;法治化

∗基金项目:司法部课题项目(07SFB5010)

法治化是中央香港关系和谐稳定发展的目标,«香港特别行政区基本法»(以下简称基本法)的制定和实施为二者关系的法治化提供了基础和保障.实践的复杂性、不确定性决定了基本法实施过程中,二者关系的法治化进程不可能一帆风顺.在众多影响因素中,香港立法会更具有特殊性.全面分析并评估立法会在法治化进程中的地位与作用,不仅有利于正确认识立法会,也有利于促进中央香港关系在法治化轨道上顺利运行.

一、中央香港关系法治化的体现

单一制体制下,如何处理中央与香港关系,这对国家传统治理方式是一个极大挑战.实践发展和形势变化使国家在处理中央与香港关系时必然选择了区别于传统治理方式的法治模式.二者关系的法治化主要体现在如下几个方面:

(一)基本法制定方式决定了中央香港关系法治化的发展方向

与我国其它类似法律,如地方人大和地方政府组织法、民族区域自治法相比较,基本法不仅在制定时间长短上有差异,而且在制定目的、制定的参与主体、具体程序等方面都有不同.基本法是在香港回归之前制定的,其制定目的是为了保证香港的顺利回归,以及回归之后香港社会的继续稳定和繁荣.回归之前,香港是由英国统治,为保证香港的和平回归,必须与英国政府谈判,尊重英国政府的一些意见和利益.同时,为使香港社会成员自觉接受中央政府的领导,保证顺利回归及回归之后的健康发展,也要充分照顾和尊重香港社会成员的意见和利益.1984年12月19日,中国与英国就香港问题共同发表«中英联合声明»,中国对香港恢复行使主权,英国政府于1997年7 月1日把香港地区交还给中国政府;同时确定了中国政府对香港的基本政策方针.中国政府在声明中承诺,在“一国两制”的原则下,中国政府确保其社会主义制度不会在香港特别行政区实行,香港本身的资本主义制度50年不变.除外交和国防事务属中央政府管理外,香港特别行政区享有高度的自治权.该声明既是双方协商的结果,也是制定基本法的指导思想.1985年4月5日,全国人大常委会副委员长全国人大法律委员会主任委员彭冲在作“关于成立‘中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会的决定(草案)’的说明”中指出,需要以法律的形式来保证这些基本方针政策的贯彻实施.考虑到基本法的起草工作需要较长时间才能完成,主席团常务主席建议主席团提请本次大会审议并通过关于成立中华人民

共和国香港特别行政区基本法起草委员会的决定,以便早日着手进行起草工作[1].1985年6 月,六届全国人大常委会第十一次会议通过香港基本法起草委员会成员名单,香港基本法起草委员会于当年7月正式成立,开始起草工作,并委任59名委员,包括23名香港委员和36名大陆委员.起草委员会在1985年7月1日召开第一次会议,并决定尽量吸取香港市民的意见,因此决定在香港成立一个具有广泛代表性的基本法咨询委员会,并委托在港起草委员发起筹组.咨询委员会于1985年12月18日成立,委员共180人,由香港居民组成.在1988年4月及1989年2月举行两次公众咨询,听取市民对«基本法»草案的意见[2].1985年7月至1990年2月,在近五年时间里,基本法起草委员会召开了九次全体会议讨论并最终由全国人大七届三次会议于1990年4 月4日通过了基本法.

正是由于基本法的制定体现为相互博弈的契约过程,才使基本法表达了多方共同一致意志,在香港具有最高法律效力,成为制约香港法治发展方向的基石.

(二)基本法的内容明确了二者关系法治化的内容

二者关系法治化的核心内容应该是二者权力关系,基本法对此作了全面详细的规定.具体体现在三个方面:第一,对中央及香港特别行政区各自专有权力作了明确规定.香港基本法第二章专门规定,中央人民政府负责外交、国防、任命主要官员等权力,香港特别行政区则享有独立行政事务管理权力、立法权、独立司法权和终审权.第二,基本法对香港特别行政区独享的权力范围、事项规定非常明确具体,使之具有操作性.如香港基本法第五章经济部分,分四节对香港特别行政区在财政、金融、贸易、工商业、土地契约、航运、民用航空等领域的自治事项作了全面具体的规定,这些规定有效地保障了香港地方行使自治权.第三,香港特别行政区基本法规定了二者共有权力的行使方式.依据香港基本法规定,香港特别行政区也享有一定的外交权和基本法解释权以及基本法修改权.如,香港特别行政区基本法第七章外交事务,专门规定了香港享有的外交权与中央行使外交权的关系,明确了香港行使外交权的范围、方式等内容;同样,该法第八章也规定了二者对基本法解释权实现分享的具体方式.基本法的修改权也是非常重要的权力,涉及两者法治关系的稳定性.基本法第159条关于基本法修改权的规定,将修改权赋予二者共同行使.该条第2 款,基本法的修改提案权仅属于全国人大常委会、国务院和香港特别行政区.根据该条第3款,基本法修改议案在列入全国人民代表大会的议程前,应先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见.全国人大在修改基本法时,必须遵循这两款的规定,违反这两款规定而对基本法所作的修改,属于违背法定程序[3].基本法的这些规定在逻辑上周延了中央与香港特别行政区二者关系权力的边界,这些规定不仅是对香港特别行政区高度自治权的充分尊重和保障,也是对中央权力的监督与制约.

(三)基本法的实施维护了香港法治传统

基本法是中央香港意志的集中反映,同样也是香港法治精神的载体,因此,随着基本法的贯彻实施,香港法治传统也得到传承,同时在央地关系法治发展中树立了良好的榜样.基本法实施十多年来,中央政府在处理涉港事件中,严格遵守基本法,产生了良好的社会效果.其中比较典型的事例是全国人大常委会至今为止四次对基本法的解释,分别是1999年因居港权争议而作的解释: 2004年因行政长官及立法会选举是否实行普选而对«基本法»附件一和附件二作出的解释、2005年因特首任期是二年还是五年作出的解释、2011年因刚果民主共和国是否享有“绝对外交豁免权”而作出的解释.

从这些“解释”事例中可以得出如下结论:第一,争议虽然是由现实利益冲突引起,但最终都转化为基本法上相关条款的理解分歧上来,并通过对基本法的具体规范与基本原则的解释得到化解,没有使争议漫延为社会冲突;第二,争议解决过程中基本法的认同与执行力度在不断增加,如2011年全国人大常委会第四次解释基本法,就是由香港终审法院依法第一次主动提请;第三,中央政府在管治香港过程中,遵守基本法,积极运用法治手段实现对香港的管治,用实际行动将自己嵌入香港法治进程中,成为香港法治传统的维护者、促进者.

二、香港立法会在法治进程中的功能

在香港特区政府内部,不同机关在法治进程中承担着不同职责与使命,相比较其它国家机关,香港立法会在中央与香港关系法治进程中有如下

积极作用:

第一,立法会的设置确立了香港权力制衡的政治体制.回归之后,关于香港政治体制的认识并不完全一致.有人认为特区政制其实是一种三权分立、互相制衡的模式[4].也有认为香港政制具有三权分立的因素,与美国制度具有一定的相通之处[5].还有比较折衷的说法,认为香港特区政体既属于三权分立体制的范畴,又具有行政主导的特点.三权分立、行政主导是从不同角度对香港特区政体特征的描述,两者不是同一层面的事物,也不是割裂的关系.全面概括香港特区政体的特征,应是三权分立基础上的行政主导制[6].这些观点虽然认识并不一致,但都不否认香港政治体制中存在权力制约因素.从实践中来看,香港回归十余年来,行政主导体制体现不充分,但立法对行政的制约却实现得很充分、真实,甚至存在一些学者担忧的立法扩权、侵权现象[7].

立法会地位的提升,使香港权力制衡体制得以确立.这种制衡体制是维持香港社会内部法治传统的有效保障.香港回归前,如果说香港社会法治的建成及维护依赖于法院,那么回归之后这种法治传统就不仅依赖于香港法院,或者说仅凭法院还不足以保障香港法治价值,还必须依赖于立法会.这主要是由于港英时期,总督虽然总揽行政大权,几乎不受香港本地机关监督,仅受英国政府监督.但由于英国法治传统,总督不会干预司法行为,从而使香港法治得以建立并不断发展.回归之后,作为中国政治文化背景下的行政长官,如何让香港社会相信不干预司法运行,这是香港法治发展面临的重大考验.而独立存在的香港立法会,则是维持和发展香港法治的重要制度支撑.

权力制约机制不仅有助于香港内部法治的维护,还有助于香港法治外部环境的培养,特别是在中央香港关系中有利于促进中央政府谨慎行使管制香港的权力.香港法治的威胁不仅有来自内部权力的滥用,也有来自外部权力的肆意干预.抵抗外部权力的干预不仅要求法律明确规定权力边界及具体行使程序,也要有权力行使者相互之间实力的较量.香港权力制衡体制增加了中央干预特区内部事务的难度与成本.相互制衡体制使中央政府要想实现自己在特区政府意志不能简单地控制其中一个机关,必须考虑特区内部机关之间的相互关系及该决定在特区政府是否被遵守的多种可能性.对一个有着悠久人治传统并正在走向法治的国家的中央政府来说,香港特区政府的权力制衡体制,不仅是维护其法治传统的手段,还是促进中央政府实现法治的工具.

第二,立法会促进了香港民主政治发展,为法治社会提供了坚实的民意基础.民主与法治有密切联系.民主是法治的基础与保障,法治是维护民主的重要手段.现代社会二者具有同样的重要性.港英政府时期,港督实行集权统治,香港居民缺乏民主制度保障,此时香港法治不可能真正反映民意,只能是体现少数人利益的法治.回归之后,中央政府通过基本法明确规定了立法会的产生方式包括其基本职权,赋予了香港居民民主选举产生立法会议员、行政长官的民主权利,香港居民成为香港社会的主人.立法会成为香港民意机构,改变了原来仅是港督的咨询机构的附属地位.

以选举为基础的香港民主制度的建立,保障了香港民意通过立法会上升为香港法律.根据基本法规定,香港立法会具有完整、独立的立法权,其制定法律并不需要中央机关的批准,只需要报全国人大常委会备案.对备案中发现有问题的立法会法律,全国人大常委会对其“退回”,由其自行改变或修改.基本法实施十余年来,全国人大常委会也从未退回过立法会备案的法律.中央政府的自我克制,一方面是对香港民意的尊重,另一方面也是对“港人治港”承诺的信守.

随着立法会制度的不断发展,特别是“双普选”日益临近,社会成员公共参与意识日益高涨,香港民主进程将得到极大发展,香港民意在选举及立法会中将得到最充分的体现.与民主进程相适应,香港法治也将进入新阶段,香港法律将更加直接明确地体现绝大多数人意志和利益.实践中,当立法会制定的法律与中央意愿不一致时,中央政府该如何处理.这不仅是政治问题,更应该是法律问题,促使中央政府运用法律手段解决立法权冲突,也是立法会在中央与香港关系法治进程中的重要作用.

第三,立法会职权的履行促进了香港社会法治秩序.香港立法会积极主动履行立法职权,为社会政治经济等各领域主体提供行为准则,特别是回归前后、政权交替之间,为实现法律之间的相互衔接与协调,避免社会动荡发挥了重要作用.回归之后的香港,基本法为香港特区定下宪制框架.依据基本法,基本保留了原有的法律,根据“一国两制”原则,香港特区的法律制度以普通法为依归,并由多条本地法例作为补充,形成了与中国内地截然不同的制度.从香港现行法律制度的

组成来看,是汲取了英美法系和大陆法系当中最优秀的精髓.回归之后,香港民主政治得到快速发展,立法会功能地位日益凸显.至2004年6月24日,立法会在回归后一共审议通过了一千七百五十八条附属法例,通过了三百三十一条法案(其中有二百一十九条是经修正之后通过的,一百一十二条无须修正便通过).而单以第二届立法会而言,四年来共审议通过了八百二十五条附属法例、一百二十二条法案(其中有八十五条是经修正之后通过的,三十七条无须修正便通过)[8].在第三届立法会任期内,特区政府还向立法会提交了206项财务建议,以及860多项附属法例,本届立法会共审议通过了91项特区政府提交的法案[9].由于社会的诉求不断增加,立法会的工作量也在不断增加.在2012至2013年度会期,香港特区立法会共举行了37次会议,其中5次是行政长官答问会.会期内,政府提交了22项法案,立法会已通过了14项.此外,会期内立法会议员完成审议了117项以先订立后审议程序提交的附属法例[10].香港社会法治的良性发展与其拥有完整法律体系、有效的司法保障和公权力监督机制息息相关.

香港立法会的立法不仅范围广泛,而且注重细节、操作性强.如,在城市管理方面出台了一系列配套的法律制度,制定了«建筑物条例»、«城市规划条例»、«空气污染管制条例»、«废物处置条例»等数百项立法.这些规定看上去很繁琐,但非常严密,注重细节,具有很强的操作性,几乎城市管理中发生的任何问题,均能在法律条文上找到答案,且有强制执行力度.比如,香港对城市街道清扫、垃圾处理等工作,规定之细是内地人很难想象到的.法规竟然规定了全港有3500多名清洁工,所有街道每天至少清扫1次,商业及旅游地区每天要清扫4次,行人特别集中的地区每天要清扫8次,如此等等[11].正是由于立法全面具体详细,所以才能在社会生活中发挥规范指引作用,遵守法律逐渐成为一种生活习惯.

三、香港立法会对中央香港关系法治化的挑战

在中央香港关系的法治化进程中,香港立法会在发挥积极作用的同时,另一方面,还存在一些直接或间接的负面作用,使基本法的实施受到了严峻挑战.全面深刻认识这些负面作用,同样是实现中央香港关系法治化健康发展不可缺少的前提条件.

(一)冲击基本法确立的行政主导政治体制

为了确保中国对香港的主权统治和执政党对香港的领导,香港基本法设置了包含立法与行政相互制衡的行政主导政治制度,同时规定行政长官由中央政府任命.这一新的地方政权形式保留了原有司法独立原则和行政主导作用,指出行政与立法二者要互相制约和互相配合,而且重在配合.基本法还通过确立行政长官的法律地位、特区政府与立法会的关系、行政会议的法律地位、行政长官对司法的制约等确保行政的主导地位.为防止香港政治为其他政党所操控,以香港基本法为中心的香港政制放弃了政党竞争和政党轮替的原则,限定行政长官必须保持政治中立,并设置种种制度限制政党的政治影响.

实践中,基本法规定的行政主导体制却遭遇了难以实现的困境.香港特区政府与立法会始终没有形成良好的互动.具体表现在:一是立法会不断扩张自己的权力,立法会半数议员由直选产生,往往挟“民意”随意批评甚至越权阻碍政府施政,这直接冲击香港特区行政主导模式的有效运行;二是行政长官的非政党化与立法会的政党化形成了巨大张力,立法会内“民主派以反对政府为能事,不按规则‘出牌’;亲政府派与政府‘亲密度’天然不足,在政府最需要支持时反而疏离,进而使行政主导限于困境”[12].究其根本,直接原因是立法对行政的制衡.这一方面是源于基本法对于制衡机制和配合机制的配置,另一方面是行政与立法的配合机制没有有效运作,而制衡机制则发挥至极致.而根本原因则在于规范与现实间存在冲突.基本法实施以来,香港的政治、经济和社会现实历经了很多变化,香港的政党发展迅猛.香港市民对民主、法治、人权、司法独立等议题的关心程度日渐加深.这些都促成了基本法规范与香港社会现实的紧张关系.

(二)搅动香港民意,导致香港过度政治化

迟恒全明白了，赌输了的魏昌龙要孤注一掷，制造溃堤，丢卒保车。事情到了这一步，他懊悔不迭地恨自己不该侥幸、轻信，但魏昌龙并未怎样哄他，是他自己迷惑在道听途说得来的感觉里，追着他绕了进去。他又气又急，上前阻止：“不行！老魏，你绝对没有这个权力，人命关天！报市委，赶快报告市委！”

实践中,虽然立法会在民意转化为法律过程中发挥了桥梁作用,但由于政党政治的发展,立法会经常成为操控民意的渠道.其具体表现在立法会一方面更多地关注政治性话题,另一方面又常将普通的民生议题政治化.香港立法会应该就香港社会各项议题发表意见,引导社会健康发展.

立法会内部的讨论、辩论应该是基于整体利

益理性表达与诉求.仅自2012年7月1日新政府上台以来,各种政治指控动议已经一而再、再而三地提出.从不信任动议,到引用特权法动议等等,整个立法会几乎成为党同伐异、打压政治对手的政治工具,真正涉及重大民生议题的工作,立法会几乎未进寸功.为了解决房屋供应问题,政府欲开拓新界东北,在政党操控下最终由一个社会问题演变成政治问题;政府为改善长者生活的生活津贴,立法会讨论了超过五个月,至今仍然悬而未决;为了更有效地推进施政,改组架构议案也被否决.可以说,如今的香港特区,已经逐步演变成一个极度政治化的城市.任何公共议题,不论是否与政治有关,都毫不例外地成为政党操作的牺牲品[13].“新力量网络”发表的«2012年度香港特区政府管治评估报告»指出,回归15年来政府施政阻力重重,大部分经济民生法案如中央屠宰、种族歧视立法、雇佣修订条例及竞争法等,之所以被拖延及搁置,主要因建制派阵营欠缺共识,造成建制派议员虽有过半数议席,政府每年仍被迫搁置及押后大量争议法案[14].

在立法会内部一些政治性团体的操作下,一些议题被舆论炒作为社会热点话题,引发社会民众广泛关注与争论,造成社会成员分裂,激化了社会矛盾.香港近年不断出现的街头政治和民众非理性的政治参与等过激言行,虽然其产生原因有很多,但与立法会内部一些党派组织利用立法会的平台,专注于谋取一党之利益,忽视整个社会或国家利益有密切关系.这种现象不仅损害了香港宽容、多元、自由等核心价值,也破坏了香港传统商业社会所需要的和谐稳定的社会环境.

(三)利用立法会,挑战中央政府权威

维护中央权威是一国两制的基本要求,也是基本法的立法精神.遵循基本法这个基本原则也是立法会的职责与义务.基本法实施十余年来,立法会并没有自始至终地贯彻这个原则,而是经常在一些重大决策问题上同中央意见不一致,甚至主动挑战中央政府权威,故意与中央对着干.其主要表现在两个方面:一是借助与行政长官的对抗来反对中央.比较典型的事例是2013年年初,香港反对派议员在立法会提出弹劾行政长官梁振英,议案遭到大多数议员否决.但港媒认为,该事件意义非同小可.这是1997年香港回归以来,有议员首次启动香港«基本法»的弹劾特首机制,令梁振英成为首位有这项不光彩纪录的特首.«大公报»也发表署名文章指出,反对派的目的不是为楼宇安全、更不是为诚信和公义,他们死揪不放的唯一原因是梁振英得到了中央和“中联办”的信任支持.行政长官,在更大程度上体现了中央政府的“官意”,而不是香港的“民意”;反对派要挑战的不是僭建和梁振英个人,而是“一国两制”和中央对特首的任命权[15].由于行政长官不仅要对特别行政区负责,还要对中央人民政府负责,因此,对行政长官的反对,在某种程度上也是对中央政府的反对.由于立法会的制约,中央通过基本法规定由行政长官负责落实的行政职权不能有效实现.二是对明显符合国家及香港整体利益的决策行使否决权.2003年,香港政府启动第23条立法程序,但因立法会部分议员坚决反对而撤回23条立法案,引发香港管治危机[16].而2012年香港特区政府计划开展的国民教育活动,也因为立法会反对派一系列立法会内外的活动,迫使政府最终同意撤回“国民教育科3年开展期”并承诺5年内不会再推出[17].

法治是一国之内法律的全面实施,是国家意志的体现与贯彻,它也是国家主权在其领土范围内的有效体现.香港法治作为国家法治建设的组成部分,对中央权威的认同与服从是其法治社会的内在必然要求,任何对中央权威的否定或挑战都不可能是真正意义的法治.

四、促进香港立法会积极法治功能的具体措施

从中央政府角度来看,发挥立法会在央地关系法治化进程中的积极作用,克服其消极影响,既是其权力也是其责任.在国家法治化进程中,香港立法会法治功能的充分实现是一个中央与香港关系不断发展的过程,只能在基本法框架下通过

动态调整权力结构、范围及运行方式等途径实现.具体来说,进行如下几个方面的权力调整能够促进立法会发挥积极作用:

(一)完善人大及其常委会依据宪法和基本法赋予的相关职权

第一,强化全国人大常委会对基本法的解释权.基本法的解释体制是“法律解释的双轨制,一法两释(指释法主体,即人大常委会和香港法院)”[17],但全国人大常委会解释属于立法解释,高于香港终审法院的司法解释.随着实践的发展,应进一步完善全国人大常委会基本法解释权的具体程序,如是否可以扩大基本法解释权的提请主体.«基本法»第158条虽规定“应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释”,但并不代表其只能由终审法院提出,由于案件还涉及具体当事人的权利,因此,是否能允许案件当事人提请解释并向全国人大常委会作出陈词?这些问题在实践中都引起很大争论[18].也有议员指出,要将爱国的具体标准套进基本法,就要做一些功夫,最终可能要全国人大释法.北京方面有学者指出,不会容许香港出现与中央对抗的立法会,他说:“(立法会议员)把他们分裂国家的主张付诸行动,如果是个人的行动,那么他的立法会议员资格可以取消;如果形成立法会的多数意见,成为一个以香港来对抗中央的立法会,中央有权解散立法会,重新再选,主导权在中央.为了使爱国爱港的人来管理香港,有人提出,立法会议员的誓章内容可能要修改,又或者是特区政府要检控某一些议员,指他们已经违反基本法.如果中央真的觉得很忧虑的话,我觉得有一个可能性,是中央更加清楚地解释104 条.”[19]这些观点说明,全国人大常委会行使基本法的解释权是当下中央对香港管治重要的也是需要慎重对待的法治方式.

第二,通过全国人大及其常委会行使立法权强化对香港特区政府的管治.随着香港双普选的临近及其实施,立法会及行政长官与中央意志不一致的可能性就更大.行政长官普选有可能带来的最大挑战就是“香港挟民意以令中央”,将中央对行政长官的任命权由实质性权力架空为形式化的权力[20].面对可能出现的挑战,从特区政府的角度来说,在实施“双普选”之前,一定要自觉制定相关立法,以确保中央政府的地位得到巩固,而不被削弱.从当前情况来看,香港特区政府亟待制定的法律,包括有关国家安全的立法、政党法、政治捐献法等.在这些法律之中,国家安全的立法尤为重要,有必要将2003年二度押后的国家安全立法重新提上议事日程.有了国家安全立法,即使一个不“爱国爱港”的人士当选行政长官,相信其也不敢“以身试法”[21].从中央政府的角度来看,有学者建议收回香港特区政府未及时行使的立法权,根据基本法条文的政治内涵,进行扩充解释,从而为制订上位法提供理论根据.如,主动宣布冻结香港政府23条立法的效力,收回该项授权立法的权力,而后主动制定并颁布出新的法律和命令,直接适用于香港.又如,可以制定“特别行政区行政长官和高级官员任命程序法”把效忠宪法、效忠国家、效忠基本法写入宣誓词或法定就职演说稿.总之,建立以基本法为中心的、多部上位法组成的基本法体系,对顺利实施“一国两制”意义重大[22].甚至还有学者提出:取消香港特区的完全司法终审权,或者说是对香港特区的完全司法终审权进行限制[23].及时总结基本法实施十余年来实践中出现的新问题,将成功经验上升为基本法的修改或其它有关中央立法,是实现香港及整个国家法治化的重要途径.

(二)健全完善中央政府与香港特别行政区之间的沟通机制

中央与香港特别行政区关系的法治化不仅需要健全完善的法律,也需要功能齐全、各司其职的组织机构为载体的沟通机制.当前就中央政府来说,设置了一系列负责香港事务的组织机构或人员,主要有香港特别行政区基本法委员会、香港行政区全国人大代表、香港特别行政区全国政协委员、中央政府驻港联络办、外交部驻港办、国务院港澳办等.如何协调这些组织的功能,特别是在国家法治化背景下,如何充分发挥这些组织在二者关系法治化进程中的作用,还有很多工作值得完善.如,香港基本法委员会在基本法的解释和修改中扮演重要地位,但其产生方式却缺乏权威性、民主性,其内部工作程序也没有明确的法律依据.有学者建议考虑设立专门委员会性质的“地方事务委员会”处理一般地方与中央的权限争议外,应按不同地方制度的特点,将现有的民族委员会和特别行政区基本法委员会,改组为民族自治地方事务委员会和特别行政区事务委员会[24].另外,香港特别行政区全国人大代表和政协委员作用也日趋重要,近年,香港行政长官曾荫权建立一项惯例,每年两次与香港人大代表集体会面,听取对香港政治、经济、民生等各方面施政的意

见[25].实践中,港区人大代表也被一些人称之为第二权力中心,但基本法规定过于简单,对其在未来发展中地位作用缺乏前瞻性.中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室、外交部驻香港特别行政区特派员公署、国务院港澳办等机构,实践中对沟通中央与香港特别行政区有关工作也发挥重要作用,但其性质地位如何、特别是相互关系如何等也缺乏法律规定.

(三)积极引导香港特别行政区民主政治改革

民主政治是国家的发展目标,也是香港民众的基本诉求,基本法对此也作了原则规定.中央政府积极主动采取系列措施推动香港民主进程是履行基本法承诺、争取香港民意、维护中央权威的重要体现.中央在关于“双普选”民主政治发展路线图已确定的背景下,如何面对选举实践中存在的功能界别是香港民主政治发展中的热点话题;功能组别制度在香港政治发展史上曾发挥过积极的功效.香港特区成立后,中央政府出于循序渐进、均衡参与的考量,保留了功能组别.但随着香港选举政治逐渐走向普选,功能组别选举备受批评和争议,出现了功能组别的存废之争,主要有以下两种代表性观点:一种观点认为功能组别不能简单地予以废除,应经过“适应性改造”后予以保留,其主要理由是按照均衡原则,香港作为一个商业城市,为香港贡献了约九成生产总值的工商界、金融界等功能组别应该享有充分的代表权;另一种观点则认为功能组别和普选不相适应,应该予以废除,其主要理由是功能组别的选民在立法会选举中拥有两次投票权,这违反了«公民权利和政治权利国际公约»第25条所规定的“一人一票”原则,也与权利平等原则相违背.就实际而言,功能组别的产生和存在虽有其合理性的一面(即有利于保持均衡参与),但其所蕴涵的理念已不合时宜,现代民主在法理上不认同这种“均衡”的理念,而认同“一人一票”的民主原则.那么,在功能组别的去向问题上,怎样才能设计出一种既能防止行政和立法关系割裂,又不违反基本法规定的方式呢?有人认为,普选实施后若要继续体现均衡原则,保障工商、金融等界别的充分代表权,就不应再单纯地依靠功能组别制度,而应逐步有意识地支持与自身利益诉求契合的政党,或者组建新的政党以反映自身利益诉求.但鉴于功能组别在香港发挥过独特作用,在落实立法会普选的过程中,可以对功能组别依据普选原则加以改善,以继续发挥其部分功能,但这也仅是一个过渡性的权宜之计,其角色最终应由政党完全替代[26].政党政治成熟的过程就是功能组别消失的过程.

通过民主政治改革,为香港经济繁荣发展提供政治保障,同时也为香港及整个国家的法治发展提供民主的基础与动力.

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(责任编辑 江海波)

Position Analysis of the Legislative Council in the Legalizing Process of the Relationship Between the Central Government and Hong Kong

CHEN Xin
(School of Law,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,Hubei,China)

Abstract:In the words of the Constitution,Basic Law of HKSAR is China＇s first legal document to aG chieve legalization in the relationship between HK and its central government．It provides a legal guarG antee for the maintenance of the central authority to uphold Hong Kong＇s prosperity and to achieve positive interaction between them．In the legal process of the relationship between the two,the Hong Kong Legislative Council has a special status．Practice shows that the Hong Kong Legislative Council has a duality in the process,with the simultaneous promotion,but also has some negative effects．Comprehensive and profound understanding of its role,in particular,how to eliminate the negative effects,to guide and play an active role in the relationship between HK and central government is the key to the healthy development of legalization in the process．

Key words:Basic Law of the H KSAR;Legislative Council;legalization

作者简介:陈 新(1966－),男,湖北省云梦县人,中南财经政法大学法学院副教授,硕士,主要从事宪法制度研究.

收稿日期:2014G12G10

中图分类号:D921．94

文献标识码:A DOI:10．3963/j．issn．1671G6477．2015．04．019