论奥巴马政府的“重返东南亚”战略∗

刘德会,张红扬

(内江师范学院政史学院,四川内江641110)

论奥巴马政府的“重返东南亚”战略∗

刘德会,张红扬

(内江师范学院政史学院,四川内江641110)

摘要:奥巴马政府的“重返东南亚”战略是冷战结束以来美国东南亚政策的延续和拓展,旨在为美国在新形势下称霸全球服务.过去4年多以来,奥巴马政府从外交、军事、经济等层面全面推进该战略,增强了美国在东南亚的影响力和存在感,使美国基本回到东南亚;但给中国带来不容忽视的影响.不过,该战略在今后的推进中还受美国本身、东盟国家及中国等多方因素的牵制.

关键词:奥巴马政府;重返东南亚;影响力

∗基金项目:内江师范学院校级科研项目(12NJS07)

冷战结束后,“重返东南亚”一直是美国实施其全球战略的重要步骤.2009年奥巴马政府执政,高调提出“重返东南亚”战略,这一战略经过4年多的全面实施,使东南亚地区自越战后前所未有地成为美国的重点关切和国际社会更加关注的地区之一,也使得地区安全格局和中国周边环境更加复杂,值得关注.

一、“重返东南亚”战略是美国东南亚外交政策的延续和拓展

东南亚扼守着太平洋和印度洋之间的重要通道,具有重要战略地位.冷战期间,美国将东南亚作为其全球遏制战略的重要一环,对东南亚高度关注,尤其是在越战期间;越战惨败后,美国开始在东南亚实行战略收缩,随之东南亚在美国全球战略中的地位逐渐边缘化,而美国在东南亚的影响力也逐步下降,直到冷战结束初期;其后,随着东南亚地区政治、经济影响力的与日俱增及区域一体化进程的不断推进,加之其重要战略地位更加彰显,在全球体系中地位不断提升,美国逐渐地再次将关注的目光投向东南亚,以使东南亚成为其新形势下称霸全球的重要组成部分,尤其是在2001年的“9．11事件”后.

2009年奥巴马政府执政后,高调提出“重返东南亚”战略.美国国务卿希拉里ű克林顿于2009年7月在参加东盟外长扩大会议时与东盟签署了美国一直不愿签的«东南亚友好合作条约»,并表示,正式加入该条约把美国与东盟成员国紧密联系到一起,美国现在回到了东南亚,这标志着奥巴马政府“重返东南亚”战略迈出实质性落实的第一步.

其实,“重返东南亚”并非奥巴马政府首次提出,也非美国从东南亚地区完全撤出后的再次返回,只是冷战结束以来美国历届政府东南亚政策的延续和拓展及美国对东南亚地区关注程度的加深.冷战结束初期,在国际形势变化及亚太地区经济发展势头良好的大背景下,亚太地区在美国外交战略中的地位逐步上升,时任老布什政府的国务卿詹姆斯ű贝克于1991年提出针对亚太地区外交政策的“扇形战略”.随着亚太地区在美国外交战略中地位的提升,东南亚地区的重要性也随之上升,东盟成为“扇形战略”基础的不可或缺的组成部分之一.美国开始重新关注东南亚.克林顿政府上任后,在继承老布什政府对亚太地区政策新思路的基础上,具体实施了“扇形战略”[1],并提出建立“新太平洋共同体”的构想,对东南亚的关注程度逐渐增加;同时通过推动恢复1992年终止的与菲律宾的军事关系,开启了美国“重返东

南亚”的进程.但克林顿政府对东南亚政策是经济优先.小布什政府上台后特别是2001年“9．11事件”后,东南亚成为美国反恐“第二前线”,美国对其关注明显增加,并以“反恐”为契机,加快了“重返东南亚”的进程,首次构建起美国东南亚外交战略的基本框架,实现了冷战结束后美国对东南亚地区的外交政策从无到有、从模糊到清晰、从单独的领域到全面系统外交战略的初具雏形[2].但在战略的具体实施中,因太偏重于军事反恐而忽略了东南亚地区的政治变迁和经济整合,美国除了在军事上有收获外,在外交、经济等方面均乏善可陈.这与中国推进的具有战略高度的东南亚政策所带来的在东南亚地区与日俱增的影响力相比[3],美国在该地区的影响力不升反降.对此,美国国内和东盟国家的部分专家学者和政府官员均对美国东南亚政策感到焦虑,认为其可能使美在东南亚丧失影响力,甚至失去东南亚,而中国可能取而代之.他们建议美政府积极采取措施,进一步加强对东南亚地区的关注和投入[4].因此, 2009年奥巴马政府上台后多次强调,东南亚地区对维护美国在亚太地区的战略利益至关重要,美国必须强有力地存在于该地,并再次高调提出“重返”以重塑美国在该地区的权威和影响力.

冷战结束以来,美国“重返东南亚”政策提升到战略高度经历了一个演变:老布什和克林顿时期,从无到以经济为主,既无连贯性也无整体性,是“无战略”的政策[3];小布什时期,构建起雏形,但在实施上以军事为主;到奥巴马政府时,逐渐走向完善并提高到具有真正意义的战略高度和整体性.不过,其基本框架在逐渐形成过程中的构思却一脉相承,始终为维持冷战后美国的霸权地位服务.因此,冷战结束后,随着国际形势的变化和东南亚的发展及其战略地位的凸显以及中国、印度等新兴大国的崛起,美国“重返”东南亚是自然的.只不过,在“重返”过程中,由于美国在不同时期面临的国内外形势不同,对东南亚地区的认识和关注度及政策的侧重点有所不同,使其在不同时期“重返”东南亚的深度和广度及对东南亚政策实施的方式不同.总的来说,冷战结束以来,美国对东南亚的关注是呈上升趋势,对东南亚的外交政策在不断完善.

二、“重返东南亚”战略的全方位推进

奥巴马政府“重返东南亚”战略旨在全面强化美国在东南亚的存在感,以保持和提升美国在该地区的主导地位和影响力,同时制衡中国在该地区日益增长的影响力.为此,奥巴马政府在小布什外交政策基础上,在美国战略重心东移的大背景下,将东南亚在美国全球战略中的权重上升到前所未有的位置,并且在“重返”的规模、实施的全面性上前所未有,从外交、军事、经济等方面全面展开,齐头并进.

(一)外交上,积极推进“前沿部署”外交政策,全面提升与东南亚国家的关系

所谓“前沿部署”外交政策,用美国国务卿希拉里ű克林顿的话来讲,就是把包括最高级别官员、发展专家、跨部门团队和永久资产等美国的各种外交资源,分派到亚太地区的每个国家和每个角落[5].在东南亚地区,其主要表现如下:

一是派高官史无前例地参与以东盟为核心的多边机制,并寻求在其中发挥主导作用.2009年2月,希拉里ű克林顿刚上任即访问位于印尼雅加达的东盟秘书处,成为美国历史上首访此秘书处的国务卿;7月,她代表美国政府与东盟签署«东南亚友好合作条约»(TAC),使美获得参加东亚峰会的资格.同年11月,奥巴马在新加坡参加首届美国—东盟峰会.2010以来,美国派遣国务卿、国防部长等高官每年参加东盟地区论坛和东盟国防部长扩大会议等;美国—东盟峰会年年举行;继2011年美国总统奥巴马首次参加东亚峰会后,2012年他又携国务卿、国防部长高调参加,并与东盟推动建立“战略伙伴关系”.2012年10 月,美派官员参加首届东盟海事论坛扩大会议.

与此同时,美还极积谋求主导多边机制的议程议题和走向,企图使其朝着符合自身利益的方向发展.从2010开始,美在系列会议上的言行淋漓尽致地体现了这点.2010年7月,在东盟地区论坛上,国务卿希拉里ű克林顿高调声称南海事关“美国国家利益”,并伙同越南企图将南海问题“国际化”;2010年,在东亚峰会上,希拉里ű克林顿虽然仅作为观察员国代表参会,但在会议开始之前,就通过亚太之行表达了美国要做亚洲“领头羊”的外交目标,表现出很明显的主导东亚峰会的势头.2011年,总统奥巴马首次参加东亚峰会,就把会议议题导向南海问题等海上安全上.2012 年7月,在东盟外长会议上,因美国的“搅局”,南海问题会谈无果而终,这在东盟成立45年来的历史上“前所未有”,而希拉里ű克林顿却认为是一种进步[6];同年10月,美国参加首届东盟海事论

坛扩大会议时,表示希望将此会“制度化”,每年一次,从属于东亚峰会,表现出明显的直接参与地区海洋事务的企图;在11月的东亚峰会上,虽然东盟秘书长素林表示针对南海议题并未出现不和谐的声音,但美并未放弃使南海问题主宰东盟多边机制议题的企图.2013年3月,奥巴马再次表示,将在10月的美国－东盟、东亚峰会上继续讨论南海问题.

通过主动参与上述多边机制,美与东盟直接接触、对话,凸显出美对东盟的高度关注,这在促进美与东盟整体双边关系迅速升温,强化美在东南亚地区影响力,使其在东南亚的存在更加系统和广泛化的同时,使美在东盟多边机制中能够保持话语权,并以此加强对东盟的影响力,从而在一定程度上强化了美对中国的牵制,尤其是在南海问题上.

二是通过高官出访和深化合作、提供援助等方式全面平衡地发展与东盟国家的关系.长期以来,美国与东盟国家的关系发展极不平衡,大致可简单分为三类:一是与菲律宾、泰国、新加坡等国的盟友和伙伴关系;二是与印尼、越南、马来西亚、文莱等国的冲突与合作并存的关系;三是与缅甸、柬埔寨和老挝等国的存在问题的关系.针对此,奥巴马政府采取了深化和更新与一类国家关系,重点扩展与二类国家关系,注重改善与三类国家关系的方式,全面发展与东盟国家的关系.

其一,深化和更新与盟友和伙伴的关系.菲律宾和泰国是美国在东南亚的传统盟国,新加坡是与美长期保持紧密关系的战略伙伴.这三国是奥巴马政府“重返”东南亚的基础.为此,奥巴马政府通过高层互访、加强交流与合作、发表合作声明等方式深化和更新与三国关系.

2009年以来,美派国务卿、国防部长等高官先后访菲,并与菲签署了旨在加强双方合作的«马尼拉宣言»和«美菲关于增长伙伴原则的联合声明».菲总统、外交部长、国防部长等高官也先后访美.2012年,美菲举行的两次双边战略对话和首次国防和外交(2＋2)部长级磋商使两国关系深化加速.美菲高官的互访和双方合作的深化使美菲同盟关系在新形势下得以强化.

2012年11月美国防部长访泰,与泰签署«2012年泰美防务联盟共同愿景声明»,重申泰作为“美国重要非北约盟国”的地位,强调两国在对抗东南亚新威胁和维护“亚太地区稳定”方面的伙伴关系,这使两国50余年的盟友关系更新;随后,奥巴马在竞选总统连任成功后首访东南亚,第一站即访泰,双方公开表示,除开展军事合作外,还将在防止跨国犯罪、贩卖人口、公共卫生以及环境保护等非传统安全方面开展合作.

2012年11月,美国国务卿希拉里ű克林顿访问新加坡,先后会见了新加坡外长尚穆根、内阁资政李光耀和总理李显龙.在与新外长会见时,重申将加强两国的良好关系及在经济、安全和区域交流等方面的广泛合作,还同意2013年在新加坡展开战略合作伙伴对话,进一步加强美新关系.

其二,重点扩展与印尼和越南的关系.印尼作为世界上最大的伊斯兰教国家,世界第三大民主国家和新兴大国之一,也是东南亚的“龙头”,奥巴马政府对其高度重视,谋求与之建立战略伙伴关系,以缓和、改善美与伊斯兰世界的关系,并企图借助印尼在东盟举足轻重的地位对东南亚施加更大的影响.为此,2010年,奥巴马首次以总统身份访问印尼,并与其签署全面伙伴关系协议,以促进两国在贸易投资、教育、能源等领域展开全方位合作.国务卿希拉里ű克林顿在任期内多次访问印尼,在2012年9月访问时,针对南海争端的升温及东盟内部对此问题的“不一致”,力劝印尼促东盟“团结一致”面对中国,并宣布将向印尼出售阿帕奇直升机.2010年,美恢复同印尼特种部队的关系.美还通过加强军事训练、演习等国防合作及续签富布莱特教育交流协议等扩展与印尼关系.

越南作为东盟新成员国的最大国家,与东盟的其它新成员国关系良好,奥巴马政府谋求与之加强关系,希望以点带面,改善美与东盟其它新成员国的关系.加之,越南处于重要的战略地位及其因南海争端而寻求与美合作,美视之为“重返东南亚”的一个新支点.为此,美国务卿希拉里ű克林顿在任期内三次访越,并在东盟地区论坛上,公开支持越南在南海问题上的立场.2010年3月,两国签署在核能领域开展合作的协议;2011年两国签署国防合作备忘录,拓宽双方海上安全合作事项.2012年6月,美国防部长访越南金兰湾,成为越战结束后美重返金兰湾的最高级别官员,标志着美越关系进一步改善.

其三,注重改善与柬埔寨、老挝、缅甸的关系.这三国是东盟的新成员国,位于东南亚内陆,与美国关系龃龉不断,严重影响了美国与东盟整体关系的提升.奥巴马政府执政后积极改善与其之间的关系.

2010年7月,美国务卿希拉里ű克林顿在华盛顿会见老挝外长通伦•西苏里,成为越战以来美国和老挝最高层面的会见;同年,负责东亚和太平洋事务的美国助理国务卿坎贝尔在其亚洲之旅中特意增加两天访老,与老讨论改善两国双边关系的问题,并出席第三次美老全面双边对话,成为美国参加美国——老挝全面对话的最高级别外交官.2012年7月,希拉里ű克林顿访老,成为57年来首位访老的美国务卿,被外界视为美老关系的破冰之旅,期间两国签订了一份有关老挝加入世界贸易组织以及两国在环境保护方面合作的协议.美还增加对老的经济和技术等方面援助.

2010年11月,克林顿访问柬埔寨,劝诫柬在整个亚太地区建立多元伙伴关系,不要“过分依赖”中国.2012年,美国负责亚太事务的助理国务卿、美国医疗舰、美国防部长、美总统先后访柬;其中,奥巴马访柬成为历史上首位访柬的美国在任总统.

美国改善与缅的关系备受国际瞩目.奥巴马执政后对缅采取“务实接触”的新政策,使两国关系发生急速转变.2011年12月初,56年来美国务卿首次访缅,使美缅紧张关系缓和;次年7月,美缅恢复大使级外交关系;11月奥巴马总统访缅,成为历史上首位访缅的美国现任总统,使美缅关系进一步改善.同时,奥巴马政府以放宽对缅制裁为诱导促使缅朝其希望的方向推进民主改革.此外,美还通过提供技术和经济援助、教育和文化交流、防灾减灾等方式促进美缅关系的持续改善.美缅关系的改善,极大地促进了奥巴马政府“重返东南亚”战略的推进及其与东盟整体关系的提升.

此外,美国还通过建立灵活的“小多边”区域机制提升与东南亚内陆国家的关系.2009年7 月,国务卿克林顿与湄公河下游四国(泰国、越南、柬埔寨、老挝)推出“湄公河下游计划”(Lower Mekong Initiative),以加强与各国在卫生、教育、基础设施和水资源管理等重要性地区问题的合作.2010年3月,双方提出该计划的援助方案;7 月,美国承诺投资1．87亿美元资金落实该计划. 2012年缅甸入该计划,同年美国宣布再为该计划注入5,000万美元的新资金.通过实施“湄公河下游计划”,美国在一定程度上提升了与东南亚内陆国家的关系,并介入了湄公河流域事务,在东南亚内陆地区获得正面对抗中国影响力的机会.奥巴马政府主动改善与这些国家的关系,有其战略意图,引起媒体关注.如奥巴马2012年访问泰、缅、柬三国,明显是要提升与之关系.对此,美国媒体称,这3国与中国亲近,它们宛若干扰美国重返亚太战略的“麻烦孩子”,即使不明说,美国显然意在挖中国墙脚,对北京的影响力构成削弱[7].

综上所述,奥巴马政府积极推进的“前沿部署”外交政策,有利于美加强与东盟的关系,平衡而全面地提升同东盟国家关系,提升在整个东南亚的影响力;同时使美国对东南亚的渗透从沿海延伸到内陆,为美国“重返亚太”提供了新的战略支点.

(二)安全上,紧锣密鼓地开展军事活动,进一步强化在东南亚的军事存在

美国2010年的«四年防务评估报告»指出,加强太平洋地区兵力部署和前沿存在力度,增强地区威慑和快速反应能力是加强美国应对未来威胁的军力的关键领域之一.具体措施有增加前沿部署力量,为多边海上安全合作提供支援;创造更多联合训练机会,以利美军实施联合行动;加强与地区盟国和伙伴国的多边安全关系,强化对潜在对手的牵制,等等.鉴于中国的崛起及军力的提升,该报告将中国列为潜在对手之一[8].因此,虽然布什时期借“反恐”加大了在东南亚的军事存在,但随着美国战略重心的东移,奥巴马政府仍将该地区作为美国强化亚太地区兵力部署的重中之重,并切实从以下几方面实施了上述举措.

第一,频繁地举行联合军演.奥巴马政府执政以来,美国与东南亚国家举行的联合军事演习次数之多,规模之大,范围之广,可谓前所未有.比如:与菲的“肩并肩”系列军事演习、模拟海岛争夺,与泰主办的“金色眼镜蛇”多边军演,与柬的“吴哥哨兵”、沙盘模拟演习和“太平洋空运－2013”等联合军演,与东南亚6国的“东南亚合作与训练”,与菲律宾和越南等南海声索国在南海附近岛屿的双边联合军事演习,等等.这些联合军演和训练目的在于帮助参与国提升军事协作、防御和应对区域挑战的能力,但也有针对中国的意图.如美菲“肩并肩”系列军演,作为显示美菲强劲盟友关系的重要组成部分,近2年出现了与以往不同的情况:2012年,首次引入多边参与机制,来自其它东南亚国家的20名代表列席军演,美国的盟国也派代表参加模拟指挥演习,有分析人士指出,此举意味着一直以来旨在反恐的美菲双边军演将朝着着眼于中国的多边合作框架转变[9]; 2013年,该军演再度扩大,双方参与官兵达8000

余名,较2012年增加近2成,美还首次派包括12 架F/A－18“大黄蜂”式战斗机在内共20架飞机及一艘军舰参演;此外,澳大利亚、文莱、日本、韩国和泰国派代表参加本次军演中的多国海事桌面推演.

第二,进一步加强在盟国与伙伴国的军事存在.这在菲律宾和新加坡特别明显.随着美国“重返亚太”的推进和南海争端的升级,美舰船在菲的活动日益频繁.据路透社报道,美军舰船造访菲在2010年51次、2011年55次[10]、2012年88次、2013年上半年达72次.为帮助菲建立“最低限度可靠的防务姿态”以防外来威胁,2012年5 月,美承诺将对外军事援助从每年的1190万美元增加至30亿美元,包括置备两艘汉密尔顿级海岸警卫队快艇和一架旧的F－16战斗机中队[11].另外,美还通过联合军演、销售大型巡逻舰等方式提升菲律宾的防御战斗力和海上巡逻及监测能力.这些行动进一步加强美在菲的军事存在,使美与菲的军事同盟关系升级,正如2013年6月美海军部长马布斯访菲后所说,“美菲关系远胜往昔”.在当前南海争端升级的形势下,美大力增强其在菲的军事存在,明显带有某种目的;也正是这些军事存在,使菲感到安全上有强大靠山,在南海争端中越来越嚣张,就在马布斯访菲结束当日,菲国防部长扬言,仁爱礁是菲的领土,菲将为自己的领土战到最后一兵一卒.

2013年4月,美海军濒海战斗舰“自由号”及后续舰进驻新加坡,使美海军在南海地区有了常驻舰艇,不仅能进一步“显示存在感”,而且能更快地对南海地区发生的事件作出反应[12].美还扩大与新军方的联合训练,帮助其提高防务水平.

第三,拓宽军事交流与合作.除了积极参加东盟地区论坛、加强与东南亚盟国和伙伴国的军事关系外,奥巴马政府还主动开展与东盟新成员国的军事交流.2009年,与柬进行武官交流,讨论美国军队和柬埔寨皇家部队之间建立关系的问题;2012年美国防部长莱昂•帕内塔访柬.2010 年,“华盛顿”号航母接待越南海军的高级将领,并高调访问越南金兰湾;2011年和2012年,美国第七舰队多艘军舰先后访问越南岘港.2012年,美国防部长自越战结束以来首次访问越南军港金兰湾,使美越军事关系进一步提升.2012年美力排众议,邀请缅甸以观察员身份参加美泰主办的东南亚地区最大规模联合军演——“金色眼镜蛇”军事演习.2010年,美老签署“空中开放”协定,允许对方航班进入其领空.美还派军事顾问帮助老挝开展军事训练.这些表明美正努力将其军事势力渗入到东盟新成员国,在东南亚打造更广范围的军事存在.

美还积极寻求重返泰国乌塔堡海军机场、菲律宾苏比克军事基地、克拉克空军基地和巴拉望群岛的训练基地、越南金兰湾等老军事基地,为美在东南亚更大规模、更长期地、有规律地驻扎军事力量提供立足点.

通过上述活动,奥巴马政府全面加强了对东南亚的军事渗透,进一步强化了美国在东南亚的军事存在,提升了美国与东南亚国家的关系,也扩大了其在这一地区的影响,但对中国形成了强大的打压态势,使东南亚地区的安全局势更为复杂.

(三)经济上,进一步拓展东南亚市场,推行贸易自由

小布什时期,虽然美与东盟有经贸关系,但双方关系主要集中在安全和战略领域,而非经贸领域;并且,美与东盟的经贸来往主要是通过企业进行,政府未起主导力量[13].加之,近10年美国在东盟的市场份额出现下滑,2000年时,美国是东盟第二大直接投资国,总投资额达到72．93亿美元,但到2009年时美对东盟的直接投资下降到40．87亿美元[14].这与日本、欧盟、中国等加大对东盟投资力度相比,美国政府和商界深感加强与东盟经贸联系的紧迫感.2008年金融危机以来,美国国内经济一直萎靡不振,急需在海外拓展市场.而东盟作为全球经济体系中最具活力的新兴力量之一,使美对东南亚地区垂涎三尺.因此,奥巴马政府一执政,便致力于建设美国与东盟间的经济、贸易和投资纽带,推动东南亚地区的贸易和投资自由化进程,从经济上加速“重返东南亚”.

首先,加强美国官方与东盟的经贸联系. 2012年7月,美在柬埔寨举办了首届旨在扩大美和东盟各国公私部门间合作的美国—东盟商业论坛.11月,在第四届美国—东盟峰会上,美国和东盟启动了旨在扩大美与东盟各国间的贸易和投资关系的“美国—东盟扩大经济合作”倡议,为加强双方经贸机制安排迈开了第一步.8月,美国贸易代表罗恩ű柯克先后参加了第44届东盟经济部长会议、美国和东盟首届商贸部长会议和东盟—美国商贸峰会.此外,美还积极支持亚洲发展银行创立的4．85亿美元的东盟设施基金,为美商界参与东盟在能源﹑交通运输﹑信息及电讯技术等方面的建设提供了商机.这些使美国进一步

密切了与东盟的经贸交往,为其进一步开拓东南亚市场打下基础.根据2012年7月美国国务院发布的资料显示,美国与东盟互已为第四大贸易伙伴.

其次,联合美企,进一步拓展新兴市场,塑造符合美国要求的商业规范.这在缅甸最为突出.奥巴马政府不仅多次放宽对缅的经济制裁,派大型商务代表团赴缅实地考察,而且谨慎地设计企业投资的机会,防止企业与被美财政部门认定的有暴力、压迫和腐败行为的公司和个人接触[15],同时,推动缅甸的民主改革进程.在奥巴马政府的引导下,2012年7月通用电气公司成为2009年美缅改善关系以来第一家重新在缅开展业务的美企;9月,美国可口可乐公司重入缅市场.随后,百事可乐、维萨、高盛、卡特彼勒等著名跨国公司也积极备驻缅甸市场.

最后,高调推动TPP谈判.近年来,以“东盟＋1”、“东盟＋3”等经贸合作机制为主导的东亚经济一体化发展势头良好,美深感有可能被排除在东亚经济一体化进程中.而在未来,亚洲是美国的巨大市场,据研究,到2030年,亚洲将容纳世界人口的一半,占有世界经济的43%,经营全球贸易的35%[16].为使美在东亚经济一体化过程中能起主导作用而淡化“东盟＋”的作用,分享亚洲经济快速增长带来的红利,奥巴马政府执政后,在东南亚大力推动TPP扩容.TPP,即跨太平洋伙伴关系协议,最初是由小国发起的旨在促进亚太地区贸易自由化的多边自由贸易协定;在2008年2月美国加入前,很不起眼,美国加入后,获得新动力,并成为由美国主导的区域性组织,影响力迅即提升.奥巴马政府若成功在东南亚推动TPP谈判,除能实现上述两个目标外,还能助力落实奥巴马“五年出口倍增计划”,更重要的是有利于美国在东南亚推行自己的贸易规则,塑造由美国主导的自由贸易体系.2012年11月在第四届美国—东盟峰会上,奥巴马与东盟国家领导人就TPP进行了谈判.至2012年,新加坡、文莱、越南、马来西亚等4国已加入TPP谈判,菲已表达加入意愿,泰国则表示将启动研判加入TPP的内部讨论程序[17];而对于柬埔寨、老挝和缅甸等东南亚内陆国家,虽非亚太经合组织成员国,但美还是希望将他们纳入TPP.为顺利推动TPP谈判,美国还借2012年11月发起的美国－东盟扩大经济合作倡议的相关举措为东盟国家与TPP衔接铺平道路.

三、奥巴马政府“重返东南亚”战略的未来走势

在过去4年多的时间里,奥巴马政府“重返东南亚”战略的全面推进,使美国基本上回到东南亚,并产生了一系列重要影响,如使美国在东南亚地区的双边和多边关系迅速而全面地提升,经贸往来逐渐增加,在东南亚地区的存在感和影响力明显增强;进一步介入东南亚地区事务,使南海问题更加棘手,使中国周边外交承受着较大压力,面临更为复杂的地缘政治和安全环境,等等.尽管有这些成效,但该战略在今后的推进还受诸多因素掣肘.

第一,美国方面,仍陷于经济困境.受2008年金融危机的影响,美国经济一直不景气.截至2012年底,美国内生产总值的增长仍处于一个微不足道的水平,失业率仍居高不下,经济的全面复苏遥遥无期.长期的经济低迷使军费开支削减. 2012年1月12日,奥巴马宣布未来10年将削减4890亿美元军费,而面临军费削减的现实,美国既没有明确如何实现战略也没有制定执行战略的“可持续和可操作的”框架[15];加上“财政悬崖”带来的巨大压力及医改、移民法案改革等国内问题的牵扯,美国在今后是否有足够的财力和精力继续全面推进战略,有待观察.

第二,东盟国家方面,从总体上看,虽然大多数东盟国家对美国“重返东南亚”持欢迎态度,但它们并不会因此而事事顺着美国,让美国在东南亚肆无忌惮地推行其战略.这主要是因为:其一,东盟国家希望自己独立处理本国和本地区事务.冷战结束后,东盟国家的民族意识和区域主义日渐高涨,强烈希望自己主导本地区的发展进程,而不希望有任何大国统治东南亚;东盟加紧推进东盟共同体建设即是一个例证.而美国“重返东南亚”战略目标与此是相冲的,并且这方面的分歧已在逐渐显现.如美国首次加入东亚峰会,就企图将会议议题从经济话题向政治和安全话题拓展,而东盟对此十分警惕.不少东盟国家当即表示,东亚峰会应坚持战略对话的性质,重点讨论经济问题.可以推测,随着美国“重返东南亚”战略的深入推进,这方面的分歧还会增加.其二,东盟国家推行大国均衡外交.作为小国,东盟国家深知,要在大国博弈中获益,只有同所有大国发展友好

关系,利用大国间的矛盾使其相互抗衡和制约,才能为自身谋取最大利益.因此,在当前所谓的“经济上靠中国,安全上靠美国”形势下,尽管大多数东盟国家对中国有猜忌,但他们并不愿意以牺牲与中国关系为代价站在美国一边,而是希望借重美国的“重返”来牵制中国在东南亚地区与日俱增的影响力.其三,部分东盟国家对美国的“重返”也有一定警惕.如,针对美国在新加坡增加驻军力量,印尼学者认为,美国在东南亚更多的军事存在并非是维护地区稳定的重要因素,担心若印尼在策略上偏向美国可能导致亚太地区的未来不能完全由本地区国家主导[18].加之,由于美国曾经的霸权主义行径,印尼、马来西亚、文莱等部分东南亚国家民众对美国仍有仇恨情绪和防范心理,在将来对美国可能保持一定距离.因此,随着“重返东南亚”的深入推进,这些国家的警惕性可能还会增加.

第三,中国方面,美国的“重返东南亚”战略必须顾及中国.不可否认,中国是奥巴马政府实施“重返东南亚”战略的原因之一,也是该战略的目标之一.但是,面对当前中国经济高速增长、国力不断增强、地区影响力日益上升、在全球事务中发挥着越来越重要作用的现实,美国在东南亚地区采取的任何行动都须考虑中国的反应.一是当前中美两国在经济、贸易等领域对对方的依赖度非常高,若与中国发生直接、正面冲突,不符合美国自身利益.二是许多国际问题,如反恐和防扩散、全球能源、气候变化、防止污染等等,都需要中美两国合作推进.因此,美国在战略“重返”中并不会采取可能致使中美产生直接、明显摩擦的过度行动,但会利用东南亚地区特别是南海争端制造紧张局势并适度地使中国感到恐吓,最终达到牵制中国在东南亚地区影响力而使自己在东南亚居于主导地位的目的.

还有,当前东南亚地区在美国整个外交战略中所处的重要地位能否持久的问题.虽然当前东南亚是美国“重返”亚太战略的重点,在美国外交战略中处于优先地位;但是,国际形势变幻莫测.伊朗核问题、叙利亚政局、埃及动荡、欧债危机、美俄关系的走向等都随时可能使美国的注意力转移.美媒体的催促和美新任国务卿约翰ű克里的首访或许暗示了这点.2012年11月奥巴马访东南亚时,美颇有影响的«外交政策»杂志催促奥巴马在“重返亚太”上掉转方向,回到中东;2013年2 月,克里首次出访选欧洲和中东9国,与其前任出访东南亚不同.而且,在东亚,美国对东南亚的关注,比起美与东北亚的中、韩、日的关系及美与南亚的印度、巴基斯坦、阿富汗关系中的利益和主要问题,仍不太重要[19].虽然在是否转移注意力问题上,美国反复承诺要高度关注东盟,但也强调,为了不辜负美国对东盟在地区事务中要居于“驾驶员位置”的期望,东盟在处理亚太地区问题时,必须表现出领导力.而这对东盟来说并非是易事[15].2012年的东盟外长会议未发表联合声明,即是一例.因此,东南亚当前在美国全球战略中所处的地位能否持久下去,还是个问题.

对中国来说,在美国“重返东南亚”的新形势下,应继续奉行开放、包容、共赢的亚太观,继续坚持睦邻友好的政策,主动阐明中国和平发展的战略意图,灵活、主动地处理与周边国家的关系,积极推进与东盟国家的安全合作,拓宽和加深与东盟国家的合作领域和层次,努力实现双方共赢;同时,对美国“重返东南亚”所带来的地区形势和格局的复杂性,要冷静观察,未雨绸缪,避免战略误判,从而维护区域的和平与稳定,为经济发展营造良好的周边国际环境.

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(责任编辑 文 格)

The Return to Southeast Asia Strategy of Obama Administration

LIU DeGhui,ZHANG HongGyang
(School of Politics and Law and History, Neijiang Normal University,Neijiang 641110,Sichuan,China)

Abstract:The return to Southeast Asia strategy of Obama administration is the continuation and exG pansion of US policy in Southeast Asia since the end of the cold war,aiming at servicing for US domiG nating the world under the new situation．In the past four years,Obama administration comprehenG sively pushed the strategy from the diplomatic,military,economic and other aspects,and it enhanced the influence and sense of presence of US in Southeast Asia and made US basically back to the SouthG east Asia;but the impacts that it had on China can’t be ignored．However,the strategy is still restrainG ed by several factors including the US itself,ASEAN countries and China and etc．

Key words:Obama Administration;the Return to Southeast Asia;influence

作者简介:刘德会(1982－),女,四川省彭州市人,内江师范学院政史学院讲师,硕士,主要从事美国外交史研究;张红扬(1965－),男,四川省荣县人,内江师范学院政史学院教授,主要从事中国近代史、中国与周边国家关系研究.

收稿日期:2014G12G02

中图分类号:D87

文献标识码:A DOI:10．3963/j．issn．1671G6477．2015．04．016