信访制度建设与依法治国的关系探微

王萍华

（湖南省公安厅，湖南 长沙 410001）

2014 年10 月23 日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议颁布通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：立良法以行善治，徒法不足以自行，公正是法治的生命线，让法律成为全民的信仰等，为依法治国勾勒出了清晰的蓝图。当前，我国的信访制度正处在经济、政治、思想意识的改革、转变浪潮中，社会矛盾纷繁复杂、法治建设却十分缓慢，民众权利意识觉醒普遍缺乏法律信仰，人治传统根深蒂固而司法权威又分外脆弱。在依法治国的大背景下，我国怎样将信访制度纳入法治的轨道，建立什么样的信访制度才能解决目前的信访困境，与法治并行不悖，这是一个难题。

一 信访制度的法律定位分析

信访制度是否为一种法律制度？本文所指的法律制度，是指经过法律原则或法律规范确认了的、并在实践中对国家政治、法律生活产生重大影响的制度。例如，人民代表大会制度、政治协商制度、司法制度等。显而易见，信访制度并不是一个与人大制度、司法制度、行政制度并驾齐驱的法律制度。

从立法的角度来看，立法者并未将信访制度按照一种法律制度进行设计，有关信访制度的立法层级、效力低下。目前，关于信访制度立法的最高位阶不过是国务院制定的《信访条例》，它属于行政法规，并不属于严格意义上的法律；从社会评价角度看，信访制度由于在运行过程中表现出的某些无序和低效，难以得到公众的认可与肯定，甚至被某些居心不良的人利用，利用媒体进行炒作，引起误解与敌意，引发了新的问题和矛盾。因此，虽然信访制度在实践中被寄予厚望，担负着巨大的政治任务和社会责任，但它并未得到充分的立法资源支持，也不具备法律制度所应具备的稳定与功效，它依然处于国家制度的边缘。

如果信访制度不属于法律制度，那我们只能称其为一种非法律制度。与法律制度相比，非法律制度是第二位的、补充性的。这种补充性表现在以下两个方面：首先，非法律制度不具有统揽全局的作用，它只能承担与其地位相适应的功能和责任；其次，非法律制度在解决国家政治、法律生活中的矛盾问题时不具有优先性，非法律制度只有在法律制度没有涉及或者不能完满解决问题的时候，才能发挥其功效。

只有明确了法律制度与非法律制度的关系，才能准确把握信访制度在国家制度中的地位，才能保证信访制度既不过于负重，也不越俎代庖。事实上，在信访制度的实际运行过程中，已经大量地出现了这种过于负重、越俎代庖的现象。信访制度过于负重，究其原因，是高层次立法资源支撑的缺失与旺盛的信访需求之间的矛盾，是信访制度功能过度膨胀与错位的表现；信访制度越俎代庖，则是信访制度排斥法律制度优先地位、侵入司法制度、行政制度领地的表现。

依法治国背景下信访制度建设的改革与完善，可以有两条路径可以选择：要么拔高信访制度在法律框架中的定位，将信访制度升格为法律制度，从而调动更多的国家制度资源满足巨大的信访需求；要么坚守信访制度的非法律性定位，厘清信访制度固有的覆盖范围，还原信访制度的本来功能，将现实中的信访问题分流，该归属信访的归属信访，该还给司法的还给司法，该还给行政的还给行政。

二 依法治国背景下信访制度建设困境

信访制度是以政治为导向还是以依法治国为导向，在指导思想上是以政治需要为准还是以法律规范为则，这对于信访制度是一个根本性问题。在这个问题上得到了正确指引的话，就在实务上解决了如下问题：一是信访部门受理案件的范围；二是信访部门办理案件的依据；三是信访部门办理信访事项的程序。信访范围，长期以来，信访部门习惯于受理一切推向政府部门的种种纠纷。这些纠纷远远超越了信访法规所赋予的职责范围。办理依据，对于有些确有受理权限争议的行政纠纷，信访部门该依据何种规定（如法律法规还是政府文件）处理更接近公平正义；办理程序，信访部门是否参考司法审判的正当程序原则，还是以会议形式由领导拍板做出解决方案，不管个人拍板还是集体拍板。

“依法治国”意味着国家机关和全体社会成员必须遵守公开制定的规则办事，而“人治”则以长官个人意志代替公认的规则。中国本是一个法治文化“本土资源”贫乏的国家，树立法治观念就显得尤为重要。法院在审理案件的过程，就是一个解释法律精神与条文的过程，政府处理信访事项的过程，就是一个行使权力和权威的过程。有些政府领导人一方面声称要坚持“依法行政”，另一方面在信访制度中不依法办事，“花钱买平安”，导致法律得不到应有的尊重，更谈不上被信仰，公民也无法看到法律有何效用，当然也不可能从中接受法律教育，更不能使公民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，而这些对于法制国家的建立都是至关重要的因素。

三 依法治国背景下信访制度建设的完善

（一）将信访制度纳入依法治国的轨道

在依法治国的前提下，不能过高地抬高信访制度在我国维护社会稳定中的功能作用，应将信访制度纳入依法治国的轨道。存在两种解决方案：一是将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，赋予对信访工作中失职、渎职或不作为的官员提起诉讼的权利等。分别对党内信访机构、政府信访机构、人大信访机构、司法机关的信访机构等不同信访机构定向提出设计构想。如：对政府信访机构的职能定位在主要督促办理转到各政府部门的重要信访事项并向行政首长负责，其机构向下设至区县一级政府的办公厅（室）。参照国外的申诉专员制度，将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，专门受理涉及政府及公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类“投诉”和“求决”。通过立法赋予监察信访局职权，提高监察信访的效能。二是在时机成熟的时候，可以借鉴瑞典首创、多个国家和地区（包括香港）的通行做法，建立申诉专员制度，将信访救济纳入法制轨道，在诉讼救济和复议救济遭遇种种困难时尤其是关系网的阻隔时，转到信访渠道处理。

（二）制定一部信访法

信访法是法律关于信访制度设想的具体谋划者，是信访机构设置、信访机构功能、信访程序、信访权利义务、信访法律责任的具体设计者，因此它在信访体制改革中的作用是提纲挈领的、是必不可少的。首先，信访法应当将法律规定的公民监督权进行承接和具体阐释，将信访制度的法律特征更加明确和细化，从而为信访制度的法治化铺平道路，解决目前我国公民法律监督权与信访活动现实脱节、不匹配的状况。其次，信访法应当将法律规定的人大机关对行政、司法机关的监督权与信访制度运行结合起来，将信访制度设计成为人大履行法律监督权的制度出口，强化人大负责信访的责任、充实人大实现监督的权能。除此之外，在信访人与信访机构的关系上，不仅赋予信访人的信访权利，也要明确规定信访人的信访义务，特别要重新审视现行《信访条例》中有关信访人遵守信访秩序的义务规定，确保信访的有序和高效，确保信访法成为一部真正的公民“权利法”，推进我国依法治国的进程。

（三）逐步取缔涉诉信访，确立司法救济的终极性

涉诉信访之所以方兴未艾，很大程度上源于信访的权利救济功能被某些公众无限放大，信访成了司法途径之外的最主要的权利救济途径。持续增长的涉诉信访，不仅干扰着审判程序的正常进行，而且对已经生效的裁判也产生了巨大冲击，这导致了极强的负面连锁效应，使得人们对法官的审判能力、职业道德，对法院的权利救济能力、裁判执行力都产生了普遍的怀疑，最终司法权威也在闹哄哄的四面围攻中荡然无存。此外，涉诉信访不仅破坏了程序正义、程序安定价值，还破坏了诉讼效率价值，无限扩大了解决纠纷的成本。因此逐步取消涉诉信访对培育司法权威至关重要，我们必须清醒地认识到，通过涉诉信访实现的权利救济，对于培育奠定司法权威所需的社会心理意识有百害而无一利，一个追求依法治国的民族和社会必须学着接受：在权利救济的道路上司法救济具有唯一性和终极性。

（四）建立政府行政裁决机制

（1）行政裁决制度与信访制度的完善。所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律、法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并裁决的行政行为。行政裁决分为权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷三种类型。受行政裁决不受理纯粹的行政纠纷这一原则指引，信访制度中的大部分行政纠纷不可能通过行政裁决制度解决。但抛开行政裁决的两大优势不理，一是行政裁决的法律效力确定性，二是行政裁决程序的公信力，信访制度与调解制度的相同困境就寻求不到“出口”。如果把纯粹的行政纠纷纳入到行政裁决制度中，由于有机构设置的共同性（都由行政机关人员主持），根本利益的统一性（为了解决诉外纠纷），对行政裁决制度将不会构成新的威胁。

（2）裁决程序的设计理念。《信访条例》所规定的程序一直在行政机关内部“打转”：信访工作机构（行政机关）受理——有权限的行政机关处理——信访人申请复查——复查机关（上级行政机关）书面答复——信访人申请复核——上级行政机关提出复核意见。与其说它理顺了信访部门与行政机关的关系，不如说它极易把各级行政机关紧紧锁在政治利益共享与政治责任共摊的链条上，信访人的权利救济因之易于受到阻隔。选择以解决纠纷为主旨而对裁决程序予以规范，是希望达到两个目的：第一，赋予行政裁决机构调解功能。由行政裁决机构主持争议各方参加的调解，以尽快制止纠纷扩大，化解各方的对立情绪，提高政府决策的公信力与法律性。第二，促使行政裁决吸收司法审判的程序公正理念。比如赋予行政裁决机构主持听证，当面听取各方当事人的申辩、质证，有助于强化行政机关与公民地位平等意识，督促争议双方行为理性消除抵触情绪，打消对裁决员的不信任与疑虑。另外，公开听证，各方举证，共同促进争议解决，节约时间、精力，行政成本得到降低。

（3）行政裁决决定的法律效力。政府行政裁决依职权在法定期限内应当作出书面的行政裁决书，并送达争议当事人。决定书一经送达即产生法律效力。争议当事人不服的，可向人民法院提起诉讼，同样，行政裁决机构所在同级政府也必须尊重裁决庭的合议，不能再更改。行政裁决书应对争议的事实进行客观认定，对争议的焦点进行政策与法理、社会剖析，并依照公平公正与符合公序良俗的原则，做出相应的决定。

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