我国金融体制改革的逻辑与制度保障

2015-03-18□尚洁

产业与科技论坛 2015年23期

□尚洁

金融体制改革指国家对货币、信贷、证券、保险、外汇、银行和非银行金融机构等金融活动进行管理的一系列制度和组织形式的改革。在我国，主要是指对计划经济体制下以高度集中和统一为主要特征的金融体制所进行的、与发展社会主义市场经济相适应的改革。中国金融体制改革是由问题倒逼推动的，现阶段各类经济矛盾的解决都有赖于金融体制改革相配合。

一、金融体制改革的背景

(一)经济体制改革进入攻坚阶段。经济体制改革进入攻坚阶段是深化金融体制改革的背景。我国经济体制改革的实质是把带有计划经济体制烙印的、落后的市场经济体制转变为现代市场经济体制，这在客观上要求与之相适应的金融体制的配合。改革开放30 多年来，我国经济实现飞速发展，但金融体制的改革始终落后于实体经济发展，这种滞后性阻碍了实体经济改革的深化。经济体制改革进入攻坚阶段意味着改革由外部转向内部、由打基础转向攻坚战、由浅水区进入深水区。金融体系要服务好实体经济发展，必须实现配套改革，适应各类实体企业多样灵活的资金需求和“走出去”的需要。改革开放以来中国的市场经济道路一直有着深刻的计划经济体制烙印，最初政府对金融市场的干预是出于市场建设和风险规避的必要，但随着市场经济体制的发展，过多的干预已经不能适应经济发展的要求。理顺政府与市场的关系是当前经济体制改革的核心，也是金融体制改革的背景。

(二)实体经济缺乏金融支持。在任何一种经济体系中，实体经济都应当是社会进步和发展的基础，“在历史上，金融是从实体经济部门分离出来的专门从事资产权益界定、调整、交易和资金融通的部门，它存在的全部意义就在于识别、评估、分散(或组合)和管理实体经济运行中存在的各种风险，为防范和化解这些风险提供可选择的方案。”历史上多次金融危机的的教训都说明金融不可脱离实体经济发展，否则这种“金融空转”的结果就是经济泡沫的积累和最终破灭。我国目前普遍存在的小微企业融资难、房地产价格高涨、“钱荒”等现象都说明了金融对实体经济发展的支持作用不足，众多中小生产企业借贷无门，商业银行对中小企业的“融资歧视”在现有的金融体系下是无法转变的。虽然《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确了“允许民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构”，但是在细则中规定以上小型金融机构必须由法人银行作为主发起人，并且控股15%的规定实际上对民间资本的进入仍然是一种显然的限制。金融市场为国有银行所控制的局面不改，非充分竞争带来的资金配置低效和企业融资成本高企就无法扭转。

(三)金融业发展态势不均衡。金融业内部发展格局呈现出明显的不均衡态势。间接融资市场和直融资市场之间的不均衡以及两个市场内部发展的不均衡并存。一是我国资本市场发展滞后，社会直接融资的比重较低，企业融资主要依赖银行贷款。虽然存在利差收窄利润受挤压、非银行金融机构竞争日趋激烈等不利因素，银行业一直处于稳定上升通道。与银行业相比，股票、债券等资本市场的发展速度相对缓慢。金融市场体系发展不均衡导致了资金配置的低效率:巨额民间资金无法被充分利用，资金周转速度慢，一方面实体经济中最具活力的大量中小企业得不到资金，另一方面大量资金闲置或流入地产等领域，增加价格泡沫。二是目前的银行结构中，全国性大银行过多，区域性的中小银行以及小微金融机构短缺。其结果是由于竞争不充分，资金集中在大型商业银行，低廉的资金成本资金流入房地产、证券等高回报行业，小微企业难以从大银行获得贷款，转而取向各种民间的非法融资渠道，催生了畸形发展的民间金融体系。在金融市场非常发达的美国，区域性的中小银行已经占到了银行总量的绝大部分，反观我国中小银行的数量仍然偏少，总体规模远未达到能够满足地方经济和小微企业融资需求的规模。三是当前资本市场存在的主要问题，是股票市场所占比重偏高，债券、基金、融资租赁等非股票类融资市场发育不充分。直接融资的比重偏低，资本市场层次有待丰富。

二、金融体制改革的逻辑

(一)划清政府与市场职能边界。在市场经济体制下，政府和市场有不同的职能定位。具体而言，市场在资源配置中居于主导地位，但也存在市场失灵，因此在市场失灵领域需要政府的调控，但是政府不应在市场有效领域行使干预权力。党的十八大报告指出“经济体制改革的核心问题是处理好市场与政府的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”而金融体制改革作为经济体制改革也具有相同的核心。金融体制改革就是要建立现代化的金融体系，使金融市场发挥资源(资金)的基础配置作用，政府应该退出市场有效领域，致力于营造市场法制环境、市场秩序完善、外部性和垄断干预以及政策性金融支持等方面。

(二)加强金融市场竞争机制建设。社会资源通过资金龙头实现在各个地区和行业间的配置，资金配置效率直接决定了社会资源的配置效率。公平、充分、有效的竞争是提高资金配置效率的条件保证。一是从供给方面来看，放宽准入，提高民间资本参与度能够促进金融机构之间的有效竞争，改变现有的金融机构依靠规模经营的模式。同时，要配合退出和保障机制建设，允许经营不善的金融机构退出市场，又要一定程度上保障储蓄存款，维护金融系统稳定性。二是从资源需求方面来看，资金应当向市场竞争力强、代表了未来结构转型升级方向的企业配置。避免企业由于规模或性质的原因受到信贷歧视，或者预算软约束企业推高借贷成本挤出预算硬约束企业。

(三)推进汇率形成机制改革。汇率作为资金的价格其形成机制同样影响到资源配置。一方面，人民币汇率逐步近均衡汇率，出口的价格优势不再，迫使出口企业从技术水平及核心竞争力层面增强竞争力，以硬实力应对国际市场的变化。另一方面，汇率形成机制的改革也有助于国际收支平衡，这代表了全球层面资源配置的均衡。今后人民币汇率改革的方向将是继续扩展市场的广度以增强汇率的双向波动弹性。

三、金融体制改革的制度保障

(一)完善民间金融的进入和退出机制。民间金融进入的重要意义在于为金融市场引入新的竞争者，使得金融市场达到一种接近充分竞争状态，扭转当前国有金融机构垄断资本市场，市场利率高企，资源配置方式被扭曲，小微企业借贷无门的现状。新36 条有关允许民间资本发起设立小型金融机构的意见在落实中仍然受到“小微金融机构必须由银行法人发起并至少控股15%”的规定的限制，民间资本无法真正有效进入金融领域，因此当务之急是放宽该细则限制，允许资本数量以及其他经营资质合格的民营金融机构进入，打破国有金融机构的垄断僵局，使得市场能够通过买方的竞争形成反映市场真实供求关系的利率。同时完善金民营金融机构的退出机制。在建立健全存款保险制度、切实保障存款人利益的前提下，让民营金融机构通过市场竞争优胜劣汰，经营不善以及不合规经营的要有完善的退出机制保证其退出，防止民间金融机构的不法经营引发金融风险。

(二)创新金融监管机制。放宽准入的必要配套措施就是创新监管机制，一是将民营金融机构纳入监管体系，针对民间资本设立的金融机构出台单独的法律法规，对民间金融机构的设立、经营和退出等各个方面都能有明确的法律规范，将民间金融的监管落到实处，切实避免无论从机构还是业务上出现监管真空的现象;二是民营中小金融机构的经营范围局限于地方，鉴于地方政府更加了解区域经济及金融机构的运行状况，因此有必要设立以地方政府负责的地方性监管机构，由此能够对地方性的民间金融机构实施更具有针对性地监管。

(三)建立贷款担保制度。从各国经验来看，贷款担保制度是防范贷款风险的一项有效措施，尤其对于规模小、缺乏抵押品的中小企业以及贫困地区人口而言，贷款担保制度的确立将在一定程度上缓解此类经济主体借贷难的问题。我国可以借鉴国外小额贷款担保制度的模式，探索适合我国国情的贷款担保制度，以政府牵头设立贷款担保基金等形式将该制度落到实处，以加快信贷覆盖面，扶持本地发展前景好的中小企业以及帮助贫困人口尽快脱贫。

(四)完善汇率形成机制建设，推进人民币国际化。人民币国际化已经成为一个必然趋势，在人民币国际化进程中汇率市场化是必经之路。汇率缺乏弹性是影响资本账户开放进而制约人民币国际化的制度隐忧。汇率市场化需要采取渐进式的方法来推进，逐步放开汇率波动幅度，加大汇率政策的灵活性，进一步放松结售汇制度，实行真正的有管理的浮动汇率制度。

(五)发展多层次的资本市场体系。我国资本市场的发展中主要存在结构不均衡以及局部市场不规范的问题。因此，积极发展我国债券市场，改变长期以来存在的“重股轻债”，资本市场结构失衡的问题，修改公司债券的发行条件，鼓励有条件的企业通过发行债券的方式融资，允许有较稳定可预期现金流的中长期城市交通设施、公共服务建设等项目发行中长期债券。但是，当前股票市场仍然存在较多不规范的地方。一方面，作为融资主体的上市公司，普遍存在仅仅以圈钱为目的的、上市成功后不以企业价值最大化作为目标，损害中小股东利益的行为;另一方面，作为投资者群体，我国高素质的机构投资者仍然缺乏，内幕交易、违规操作事件频发，损害了市场秩序。要规范我国股票市场的运行，要从制度建设做起，完善法律约束，加强对不规范交易行为的打击力度，增强市场的透明度，重建市场信心。完善上市公司退市制度，加强上市竞争，通过市场机制淘汰经营不善的上市公司，维护投资者利益。大力发展合格的机构投资者，使其成为股市的中坚力量，减少股市的不理性行为，压缩股市泡沫。同时继续发展创业板和柜台市场服务中小企业的融资功能，通过创业板扶持更多成长性好的创新性企业。

四、结语

我国金融体制改革是在宏观经济体制改革进入攻坚阶段、实体经济缺乏金融支持和金融业发展态势不均衡的背景下发生的。金融体制改革应该与经济体制改革保有同样的内核即划清政府与市场的职能边界，并在此基础上强化各自的功能。金融体制改革需要明确的制度保障，从放宽准入、创新监管、建立存款保险制度和贷款担保制度、发展多层次资本市场、推进利率和汇率形成机制改革等多个方面进行制度建设。

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