危机管理中政府与NGO的合作机制构建

□闫 函

随着改革的不断深化，中国面临着社会转型、经济转型的严峻挑战。当前，公共危机表现为多发、频发的情况。是否具有高效应对危机、解决危机的管理能力，与和谐社会的建设、政治稳定和公众福利有着密切的关系。根据有关定义，危机是指关系到组织、个人生死存亡的突发性事件。通常情况下，危机分为两种，一种是天灾，即自然灾害;另一种，是指人祸，即人为因素造成的紧急情况。而危机管理，就是主动对危机进行管理，从而实现预防、避免危机，将危机所造成的损失，限定在最小程度的目的。本文所讨论的危机管理，是指对自然灾害的危机管理。面对自然灾害危机，一方面，政府积极救灾，通过快速、有效组织相关力量，来应对危机;另一方面，各种民间力量，以各种方式进入灾害现场救援，其中非政府组织(NGO)尤其活跃。通过政府与NGO有效的合作，提高了国家抗灾救援的能力。但同时，也暴露出一些问题。例如，在救灾中，部分NGO虽然表现非常主动，但是行为较为盲目，不仅没有起到积极作用，反而在实际上妨碍救灾的过程。例如，盲目冲进危险区域造成更多不必要的伤亡，或者造成灾区道路拥堵，阻碍了救援通道。也因为NGO之间缺乏沟通，分散行动，不能实现整合的力量，在相当程度上也使民间力量在救灾方面不能有效的发挥作用。目前，我国学术界在这个问题上仍缺乏系统和深入研究。所以，需要在理论上进行突破，努力为危机管理提供有价值的理论指导，实现政府和NGO在危机管理中的有效合作。

一、政府与NGO的合作现状

(一)危机管理中政府与NGO合作的优势分析。在危机管理的过程中，政府在危机的发展，尤其是在危机处置的过程中，一直发挥着主导和决定性的作用。但是政府在应对危机中，常常缺乏灵活性，存在可持续性不足的问题，交易成本高，很难满足人们的各种需求等。非政府组织由于互助性和其独特的运行方式，具有接近基层和群众的特点，可以使其在危机过程中发挥可持续性优势和独特作用，特别是在危机的早期预警和预防、危机恢复阶段。不过，非政府组织也有缺乏协调统一、在特殊时期资源整合困难的不足。因此，NGO需要加强与政府在危机管理中的合作与互补，从而实现在快速响应、接近群众、充分发挥专业特点等方面的优势，共同面对危机。

(二)合作不足的原因分析。主要原因在于:非政府组织参与危机管理存在管理制度的限制，政府和非政府组织之间缺乏交流;非政府组织的社会可信度相对较低;非政府组织志愿性失灵等。

二、政府与NGO合作的理论基础

非政府组织致力于在现代社会中处理社会问题，在权利保护、扶贫开发、社区服务领域、金融中介等方面，发挥着日益重要的作用，已成为解决社会问题的基本组织类型之一。

(一)互补:不同角色下的政府与非政府组织的危机应对。政府和非政府组织的关系，在危机管理中是互补的。由于在资源和权力运行机制中的控制能力，政府在危机管理中，起着主导甚至是决定性的作用。在危机处理过程中，政府对于非政府组织没有给予必要的重视，缺乏相互合作的理念。在通常的危机处理预案中，着重考虑政府自身的参与，对非政府组织的参与考虑不多。在所涉及的非政府组织参与中，着重考虑的往往是人力资源需求方面，而对非政府组织全面参与危机管理鲜有提及。然而，非政府组织具有独特的运营模式，可以较好地解决了危机管理中的“政府失灵”问题。

(二)合作:政府和非政府组织危机应对模式的相互作用。要有效地解决危机管理的“政府失效性”问题，政府除了自身的主动参与和发挥主导作用，还要应注重公众参与。公众参与并不是个人的单独行动，应通过社会组织发挥公众参与公共活动的力量。当前中国非营利组织的发展水平，特别是与西方发达国家相比仍然较低，在很多方面存在不规范的现象。所以政府的适当指导是必要的。因此，中国的政府与非营利组织之间的合作，可以定义为“政府主导下的合作”。可以结合国外的实践，在应急管理系统中建立政府和非政府组织的协调机制，组建相关机构。协调机构负责危机发生时候的组织整合，提供组织保障，统一协调组织政府和非政府组织的危机应对行动。该协调机构同时负责对非政府组织参与危机管理的日常教育和指导，是沟通政府与非政府组织的纽带，从而保证双方在危机管理中进行高效合作。

(三)有序:危机下的政府与NGO的合作。在危机状态下，从理论的角度来讲，有序的合作是两者之间合作的前提。双方在危机处理中的作用要得到充分的发挥，有序是必备的条件。

三、政府与NGO合作的制度构建

在危机管理中，实现有秩序的政府和非政府组织的合作，首先要建立基本的制度框架。

(一)危机管理中的法律支持。要加强危机管理中政府和非政府组织合作，需要创造一个有利的、较为宽松的法律环境。具体包括:降低注册NGO的门槛，让更多的非政府组织，特别是民间组织能有合法的身份和地位，来参与危机管理;要明确非政府组织的基本权利、职责，建立和完善NGO参与危机管理的法律制度;建立鼓励NGO参与危机管理的合理的税收制度，对部分税收可以进行减免。

(二)明确政府和非政府组织的权责关系。关键是明确政府和非政府组织的危机管理职能分工。基于非政府组织的特殊性和危机管理的发展现状，对NGO职能应界定为“政府的辅助和补充”。

(三)实现政府与NGO的合作程序规范。在危机管理中，要实现政府与非政府组织合作有序，建立相关的合作程序规范是重要保障。具体内容包括，合作的提出程序、合作过程的工作程序、紧急状态下的特别工作程序。

四、危机管理中NGO的能力构建

在危机管理中，非政府组织为实现与政府的有序合作，应当拥有相应的能力基础。

(一)可信度:与政府合作的信用基础。政府和非政府组织必须有相应的可信度，使人们对它们充满信心和安全感。由于政府的信誉度高，所以非政府组织需要加强自身的公信力建设，提高自身的公信力。NGO作为社会第三部门，公信力是其生存和发展最重要的资本。

(二)专业素质:与政府合作的能力基础。非政府组织的重要性不能只停留在概念层面，必须要具有相应的专业知识。只有这样，才能使政府与NGO增强互信，使非政府组织承担更多的公共事务。非政府组织通常具备丰富的专家队伍，具有较强的专业技能以及宝贵的工作经验。在面临突发的公共危机时，可以根据团队成员所具有的专业领域和个人能力，采取具有针对性的处理方案，提高解决危机的效率和能力。例如在面对重大自然灾害时，具有专业能力的志愿者，能够充分发挥技能特长，在搜救、饮食保障、医疗救助、心理干预等方面，充分发挥所长，突显了非政府组织的专业优势。

(三)运营能力:非政府组织的运行基础。非政府组织只有实现了自身的生存，才能实现服务社会的目的。非政府组织虽然没有盈利目的，但为了发展和生存，必须有自己的经营方式。非政府组织如何从政府获得财政支持，如何确保有足够的资源来执行其功能，是NGO与政府合作的运行基础。

(四)发展能力:合作的组织基础。随着现代社会的快速发展，新的问题不断出现，如何适应这种变化，是政府与非政府组织要面对的问题。由于非政府组织在行动上比政府更加灵活，有更强的变革与发展能力，从而使非政府组织更能适应社会的发展。

［1］田铮．城市化进程中的社会融合问题研究［J］．统计与管理，2012

［2］赵成根．发达国家大城市危机管理中的社会参与机制［J］．行政学院学报，2006