对机动车年检应否与交通违章等挂钩的思考——以《道路交通安全法修正案(送审稿)》为背景

关颖雄

(华东政法大学 刑事司法学院，上海 201620)

对机动车年检应否与交通违章等挂钩的思考
——以《道路交通安全法修正案(送审稿)》为背景

关颖雄

(华东政法大学 刑事司法学院，上海 201620)

公安部起草的《中华人民共和国道路交通安全法修正案(送审稿)》明确将“机动车没有未处理的交通事故和道路交通安全违法行为记录”作为“核发机动车检验合格标志”的前置条件。不发放检验合格证意味着机动车将被限制、禁止上道路。但是，经注册登记的在用机动车被限制或禁止上道路行驶，其原因只能是未能符合警察机关行政登记方面的管理规定，或者是未能满足技术性法规的要求。因此，将机动车“年检”与“交通违章处理”挂钩的做法没有学理依据。建议立法机关在修订法律时应谨慎考虑究竟应松绑还是承认捆绑。

道路交通；车辆管理；机动车检验制度；交通违法

一、问题的提出

2015年11月2日，国务院法制办公室面向社会公布了公安部起草的《中华人民共和国道路交通安全法修正案(送审稿)》(下文简称“《送审稿》”)及其说明全文(下文简称“《送审稿》说明”)，征求社会各界意见。《送审稿》第二条当中明确将“机动车没有未处理的交通事故和道路交通安全违法行为记录”作为“核发机动车检验合格标志”的前置条件。可以预见，《送审稿》第二条以及相应的关于我国机动车检验制度的改革问题，又必将引起社会各界新一轮的激烈辩论。现行《中华人民共和国道路交通安全法》(下文简称“《道交法》”)第十三条条文之主旨，就是关于机动车检验制度的规定；其第一款，特别是第三句，即机动车检验合格证发放条件之规定，其实十分明确，即符合“机动车国家安全技术标准”的，公安机关交通管理部门就“应当发给检验合格标志”。然而，正是由于《道交法》的配套部门规章《机动车登记规定》之相关规定，为核发机动车检验合格标志在实际上“创设”了机动车涉及道路交通安全违法行为以及交通事故应处理完毕的“条件”，为《道交法》第十三条之适用带来了诸多争议。而近年来，全国多地的司法机关通过判决，基本上实际否定了将机动车在用定期检验和道路交通安全违法行为处理两者相“捆绑”的合法性。当然，学界以及社会大众关于将“交通违章处理”与“机动车年检”捆绑的讨论，从开始的几近一致“声讨”而逐步发展到从维护公共安全的角度有所“修正”甚至“转变”。

“法之理在法外”。单纯地站在行政许可设定的角度看，现行公安部行政规章《机动车登记规定》当中，将是否已经将涉及机动车的道路交通违法行为以及交通事故处理完毕，作为机动车所有人在检验合格证获取“申请前”应当完成的事项，而并非“申请时”的显要条件，其在法律意义上的确能够规避《行政许可法》当中关于“增设许可”的强制性规定。但是，近年来，公安机关在相关的行政诉讼中多次败诉，虽然在正面上肯定了我国行政领域法治化的成果，但反过来，就是印证了前述“规避”方式属于一个不太“高明”的而且是“弊大于利”的“法律解决方案”。本次修订《道交法》中，将“核发机动车检验合格标志设定附加条件”的问题再次摆在全社会成员面前，倒逼着人们思考、探索、争论。“我们必须认认真真讲法治、老老实实抓法治”。如不从学理、法理以及实践的角度认真讨论，而是运用惯性思维，笼统地用那些“相关但非因果”的所谓“与公共安全相关”的理由来“搪塞”大众，这无疑是与法治思维之本质是相异的。

二、交通安全管理视角下限制、剥夺在用机动车上道路行驶资格的正当性

根据通说，机动车牌证是公安机关交通管理部门依照法律、法规颁发的，准予机动车登记或者准予机动车上道路行驶的证件、标志；核发包括机动车登记证书、机动车号牌、机动车行驶证以及机动车检验合格标志在内的牌证的行为，均属于公安机关交通管理部门应当依法实施的具体行政行为。形式上，公安机关对在用的机动车不予核发检验合格标志后，意味着该机动车不再具有完整的牌证，其在法律上就会被暂时限制了上道路行驶的资格，经过一定期限后，会进而被公告注销牌证，其再上道路行驶时，即会被处罚。在法治观念比以往任何一个时代都要深入人心的当下，公安机关“权力的行使必须接受法律的规制”之思想已经被普遍接受，要限制、剥夺机动车上路行使的资格，其必须具有充分的依据，并且严格依照法律规定的程序方可实施。

道路交通的各个参与者在道路空间上所实施各种“形态”的活动，会形成相应的道路交通(安全)法律事实，并进而导致以权利和义务为核心内容的道路交通(安全)法律关系的产生、变更或消灭；同时，在这一特定领域的法律关系当中，国家机关属于必不可少的主体。这一原理反映在法律实践，就是国家出于维护秩序和绝大多数人利益的考虑，通过设置法律意义上的“特别许可”，对车辆相对于道路的“准入”进行统一管控。警察机关代表国家作出准许的法定形式，就是颁发牌证，包括机动车号牌、行驶证以及检验合格标志。机动车号牌以及行驶证均属于行政登记意义上的管理标记，也就是国家为了识别在道路上行驶的机动车，维护国家行政管理的效能，通过建立“人”与“车”之间的一一对应关系，并围绕这种对应关系设置相应的管理措施体系；而机动车检验合格标志，则属于技术执法方面的准许标记，代表着现阶段警察机关对机动车与机动车安全运行技术标准之间的符合性判定的记载和正式承认，其根本依据是处于第三方地位的机动车安全技术检验机构出具的检测报告；而该标志在行政方面的意义，是为了让警察在道路上通过该标志所记载的信息，核查、溯源其技术检验信息。

另一方面，为了对在用的机动车是否持续满足国家关于准许机动车上道路行驶的要求进行管控，国家设置了机动车定期检验制度，即要求经过初始登记的在用机动车根据其性质和状况定期进行检验，同时通过法律授权警察机关在道路交通执勤执法过程中进行检查。当警察机关发现一台机动车不符合行政登记意义上的管理要求或者未能达到安全运行技术条件时，即需要视情况立即或在一定期限内行使警察强制权，禁止该机动车上道路行驶。

在法律关系的框架下，禁止一台机动车继续上道路行驶，其原因只能是未能符合警察机关行政登记方面的管理规定，或者是未能满足技术性法规的要求。所谓“不符合行政登记的管理规定”，主要是指由于机动车在物权(所有权、使用权)等方面发生了变动，从而令“人——车”这一具有一对一映射性质的关联链条发生了断裂，影响国家行政管理效能，故需要通过警察行政强制权限制该机动车继续上道路行驶，并由此减低对公共安全可能带来的潜在危害可能性。道路交通是由人、车、路以及环境四个要素共同组成的大系统，“车辆”属于道路交通中的“工具”要素，其作用是“将人或物从始发地安全运往目的地，并保证旅客的舒适和货物的完好”。所谓机动车“未能满足技术性法规的要求”，就是指机动车在整车、发动机、转向系、制动系、照明、信号装置和其他电器设备、行驶系、传动系以及车身和防护装置等方面的特征参数，经过人工检查和仪器检测，或者经交通警察在道路执勤中的检查，发现并确认其未能满足国家强制标准的要求。当机动车均满足国家强制规定的机动车安全运行技术条件时，就应当符合上道路行驶的必要资格；反之，当一台机动车再不符合机动车安全运行应有的技术条件时，其继续行驶，实质上会对他人造成潜在的危险性，因此，该机动车应当被禁止上道路行驶。这种“禁止”具有自然法意义上的正当性。

三、“年检”与“交通违章处理”捆绑的制度根源及其反思

机动车“年检”，主要是指公安道路交通管理制度中的机动车检验制度，即经过登记后上道路行驶的机动车，依照法律、法规的规定，根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等情况，定期进行安全技术检验，向公安交通管理部门申领检验合格标志的制度。机动车年检是公安机关对在用机动车使用过程中的持续监管工作内容之一，其对于维护道路交通安全有重要意义，尤其是对于营运机动车以及运载危险化学品或校车等重点车辆而言，其监管工作只能加强而不能放松。但是，笔者认为，对于在用的非营运机动车而言，在今天看来，我国现阶段的由公安机关交通管理部门根据机动车安全技术检验机构出具的报告，再核发检验合格标志的“二步走”制度，或多或少不适应现今机动车呈现爆炸性增长的现实。其实际上仍然延续了计划经济年代的“大包大揽”思维，在第三方检测检验市场不发达、不成熟的时代，的确能够起到必要的监督作用，有历史阶段上的相对合理性。从应然层面分析，对于经过登记的在用机动车而言，其在按照法律规定，定期参加技术检验时，是机动车所有人与处于第三方地位的机动车安全技术检验机构之间发生直接法律关系，而与公安机关不应发生联系。这也确实是我国现行《道交法》第十三条第一款条文当中第一句、第二句之原意。但是，当前的机动车检验制度中，机动车所有人获得第三方机动车安全技术检验机构出具的检验报告后，仍需要向公安机关“申领”检验合格标志。第三方具有公正独立地位的、符合既定技术标准运作的机动车安全技术机动经过检验和检测，认为机动车符合安全技术标准要求，其检验结论是“合格”的，却不等于被检验的机动车就能够必然地获得“检验合格标志”并上道路行使。此“合格”非彼“合格”。在这种情况下，《道交法》第十三条所设置的“二步走”的制度在实际上难以得到社会成员的广泛认同，并在相当程度上折射出公权力部门介入的相当“深度”，并且在一定程度上说，会消解了机动车安全技术检验社会化改革带来的实际功效。

从法理上讲，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，即使是制定得很好的法律，仍然需要绝大多数社会成员的支持。道路交通法制建设以及管理制度的改革，本应朝着“以人为本”和“依法管理”相结合的思路，调整与社会发展不相适应的体制和机制。域外主要国家机动车检验制度建设的方向，也是充分发挥社会的力量，例如，据考证，德国对在用机动车定期检验后，其检验合格标志就是由检测站直接发放，法国、澳大利亚等也基本遵从此思路。笔者承认，车辆和驾驶人管理，始终是保障道路交通安全，预防和减少交通事故的“第一道防线”，但在车辆检验制度上，公安机关履行道路交通安全管理职责的途径，则应转向主要对安全技术检验机构的监督和管理上，公安机关应加强与技术监督行政部门依法在各自职权范围内，对机动车安全技术检验机构的准入以及日常检验、检测行为进行控制和监管，确保具备第三方面地位的面向社会提供检验、检测服务的机动车安全技术检验机构守法经营，引导其依法、客观、科学检验、检测，逐步提高对社会公共安全的服务和支撑能力。在此前提下，国家应有责任在本次对《道交法》的修订过程中，细化、明确法律条文的表述，通过法律控制公安机关在车检制度上继续“做文章”，将任何非与机动车安全技术相关的条件“捆绑”在其上。

四、取消“车检”与“交通违章处理”等捆绑后保障道路交通安全的思考

回顾、分析近年来社会各界对“不交罚款，不给年检”现象态度的转变，可以看出，随着社会经济发展、人民群众生活水平的提升，可以说，大家对社会公共安全的意识以及需求，较以往任何时期都要高涨，公安机关为了满足人民群众的期待，将“车检”和“交通违法处理”以及“交通事故处理”等相捆绑的做法，从安全管理角度看，的确能够获得某些程度的认同。正如有论者指出，“驾驶人有违章行为后，本身就应该承担缴纳罚款的义务，而交管部门的做法并没有减损其合法权益或增加其义务，而不过是通过间接强制手段让其履行义务。……道路交通安全法在立法时处于一种过于理想化的状态，没有对车辆检验提出过多要求”。《送审稿》说明当中的观点及其论调，与此也几近一致。党的十八届四中全会提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，并表明中国特色社会主义法治应是形式法治与实质法治的有机统一。笔者认为，在重视社会治安防控以及公共安全问题的同时，我们也应当自觉防止将各种不符合法治思维的想法、做法，“搭车”装入“公共安全”的口袋中。如前文所述，从正当性方面考虑，限制、禁止一台特定的机动车上道路行驶，其条件只能是由于机动车在“人—车”一一对应的链条上发生了“断裂”并影响了国家行政管理效能，或者是其自身的安全技术条件不满足国家强制实施的技术标准的要求并对道路上的其他使用者造成潜在影响。将除此以外的其他任何条件附加于其上，均在学理上难以获得支持。而且，由于道路交通安全违法行为种类繁多、形态万千，涉及道路交通的方方面面，其形成的原因、机制也较为复杂，我们说对其治理应贯彻“综合治理”的方针，但并不代表我们就是要在各个道路交通管理的全部环节均“着力”。仅仅为“督促机动车驾驶人、机动车所有人或者管理人及时接受交通违法处理”，公安机关实际上可以采取的方法十分多、途径也非常广，并且相应带来的社会效果应当会较机械地地一刀切式的“捆绑”为好。

按照中共中央、国务院《关于加强社会治安防控体系建设的意见》的要求，必须“按照科技引领、信息支撑的思路，加快构建纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的平安建设信息化综合平台。”据此，应进一步完善道路交通执勤执法的工作机制，以切实保障道路交通安全。例如，据近日媒体报道，某地公安机关交通管理部门曝光出来的个人“交通违章记分大户”，其累计的道路交通安全违法记分分值总和竟能够达到270分！这当中折射出现行预防道路交通违法以及查处工作上，确实缺乏明确、有效的“预警”机制。因此，从有效性来看，建立相应的机动车涉及道路交通安全违法行为预警工作机制的必要性和紧迫性，要比为车辆技术检验增加条件为大。

五、结论

综上所述，笔者认为，公安部起草的《送审稿》以及 《送审稿》说明当中，关于将“机动车没有未处理的交通事故和道路交通安全违法行为记录”作为“核发机动车检验合格标志”的前置条件，其思路的实质，是需要由机动车检验这个环节开始，全面建立起“督促”道路交通事故违法行为人以及道路交通事故当事人及时处理的法律机制。笔者承认，建立“督促”机制，需要依赖于道路交通管理的具体业务，并以此为抓手。但通过上文的分析，这个抓手可以是机动车的登记或驾驶人所持有的机动车驾驶证的审验环节，但却不应是在用机动车定期技术检验的环节。道路交通管理及其法制建设工作必须遵循“以人为本”的思想。所谓的以人为本，是指制度建设及其完善应当是更好地实现人的价值，更好地为人民服务，而不是人为地设置多重障碍。同时，按照现行《道交法》的规定，机动车安全技术检验实行社会化制度建设已经获得较为显著的成果，“车检”已经朝着更加便民、利民的方向发展，公安机关的监督、管理工作的重心也就应当相应地转向对检验、检测行为上，最终实现由检测站直接发放检验合格标志的机制。

同时，“督促”道路交通事故违法行为人以及道路交通事故当事人及时处理的法律机制的实现，需要依赖严密的社会公共安全信息基础，特别是对机动车和驾驶人信息变更的及时掌控为依托。现行《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》虽然明确规定机动车所有人联系方式变更的，应当“向登记该机动车的公安机关交通管理部门备案”，但未在法律责任章节相应地设置“制裁条款”。因此，建议在修订《道交法》的过程中，应当在“法律责任”章节中明确机动车所有人在联系方式变更时，有及时向公安机关交通管理部门备案的义务，否则应当依法受到处罚。而且，更为重要的，是“督促”道路交通事故违法行为人以及道路交通事故当事人及时处理的法律机制，还需要依靠社会诚信评价体系在公共安全领域的深入应用。“不交罚款，不给年检”现象折射出道路交通管理中公权力介入的“深度”。在本次修订《道交法》时，立法机关有必要考虑究竟是“承认”还是“纠正”已经存在的“捆绑”，如何选择的问题无法回避，但解决的时机也基本成熟，况且“捆绑”或“解绑”其实均有利弊，需要认真斟酌与权衡。但是，单纯地为“督促”道路交通违法行为人接受处理、接受教育，而将非技术因素和条件加在机动车检验制度上，对于非营运机动车而言，其理由显然是不充分的。因此，按照我国现阶段的实际情况，总结2014年公安部、国家质检总局颁布实施的《关于加强和改进机动车检验工作的意见》的改革经验，可逐步尝试为非营运机动车(即私家车)“解绑”，将核发非营运机动车检验合格标志的权力，完全下放给机动车安全技术检测站，取消公安机关核发检验合格证的职能。

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