商事登记立法改革的背景、体例与内容

刘训智

(广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004)



商事登记立法改革的背景、体例与内容

刘训智

(广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004)

摘要：在我国的商法体系中，商事登记立法是问题最多、学界争议最大的领域，法规众多、体系繁杂是其主要特点。《公司法》修改后，商事登记制度改革涉及公司注册资本制度、信息公示机制、登记程序等几个方面，放松了登记管制，简化了登记程序，强化了信息公示和信用机制的作用。但是现有的改革依然停留在对原有制度的修补上，虽然有一些制度突破和创新，却没有摆脱原有制度体系的框架。所以此次改革还存在分散立法、行政主导的弊端，商事登记立法的体系化、现代化依然任重道远。

关键词：《公司法》；商事登记；立法改革；制度创新

2013年12月28日，随着《公司法》的修改，我国在公司资本制度领域进行了颠覆性变革，过去的法定最低注册资本制度被废除，代之以注册资本的认缴制，股东认缴股款的数额、时间均由股东协商后通过公司章程予以规定。2014年3月，新修改的《公司法》施行后，国务院和国家工商总局随即开始了整个商事登记制度的改革，修改了《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《企业法人登记管理条例实施细则》等登记法规和规章，同时颁布了《企业信息公示暂行条例》、《企业经营异常名录暂行管理办法》等行政法规和部门规章，初步形成了以资格确认为基础、信息服务为主导、信用监管为内容、安全和效率为目标的商事登记制度结构。

一、商事登记立法改革的时代背景

我国的商事登记立法成型于20世纪80年代，具有明显的计划经济色彩。1993年《公司法》颁布，商事登记也随之进行了立法跟进，确定了今天商事登记的基础框架。同时，随着相关商事实体法的修改，商事登记制度也进行了修改，改动较大的当属2005年《公司法》《合伙企业法》的修改以及2006年《农民专业合作社法》的制定。但是这两次修改都是在原有制度上进行的，只是降低登记的门槛，并没有太多制度创新。2014年的改革是在党的十八大以及十八届三中、四中全会召开以后，中央确立深化经济体制改革和依法治国目标的背景下进行的，同时是在一些地方商事登记立法改革之后进行的，具有鲜明的政治背景和社会背景。

(一)经济体制改革的推动

1．十八大所确立的改革方向。十八大报告指出，“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键”。报告同时强调“全面深化经济体制改革”，而“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。正是在十八大报告的基础之上，我国确立了深化经济体制改革、市场在资源配置中起决定作用、转变政府职能等一系列发展方向。这为我们的经济改革和商事登记立法改革确定了方向，即重视市场决定作用，转变政府职能，进一步简政放权，释放制度空间，激发创业热情，鼓励公民投资。这些措施具体到商事登记制度改革，就是降低市场准入门槛、简化登记事项、提高登记效率等。

2．十八届三中和四中全会的改革路线。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”十八届四中全会出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”两份决定，一前一后，确定了深化经济体制改革的目标并且上升到法治的高度加以阐释，明确了推进法治经济的改革路线。

(二)地方立法改革的前奏

1．广东和福建的改革。我国商事登记立法改革的背景其实应当追溯到2012年广东省开展的加快转型升级、建设幸福广东的制度改革探索，其中就涉及商事登记制度统一化改革。在商事登记立法改革方面，广东省得到了国家工商总局的大力支持。2012年3月10日，国家工商总局发布了《国家工商行政管理总局关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》。该《意见》第九项明确提出：“支持开展统一商事登记制度改革试点。支持广东省在深圳经济特区和珠海经济特区横琴新区开展统一商事登记制度改革试点，在保障各类商事主体登记的地位平等、规则公平、标准统一等方面积极探索、积累经验。”这是一项重大的、首创性的政策突破。2012年广东省的深圳经济特区、珠海横琴新区全面推行商事登记立法改革，相继出台了《珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法》和《深圳经济特区商事登记若干规定》。这两个地方性的法律文件对商事主体和商事登记的内涵进行了界定，并将现行制度框架下的所有商事主体统一在一部法律文件之中，同时又根据不同的商事主体规定了不同的条件，实现了程序规则的高度统一。同时，这两个文件对其他一些制度进行了大胆变革和创新，从而成为其他地方乃至全国改革商事登记立法、进行制度创新的重要范本。

2．上海自由贸易区的改革。广东和福建开展改革之后，国家工商总局出台了《国家工商行政管理总局关于支持中国(上海)自由贸易试验区建设的若干意见》。该《意见》明确支持上海自由贸易区“试点工商登记制度改革，优化试验区营商环境，试行注册资本认缴登记制、试行‘先照后证’登记制、试行年度报告公示制、试行外商投资广告企业项目备案制、授予试验区工商部门外资登记管理权、试验区内实行企业设立‘一口受理’、试行新的营业执照样式、强化信用信息公示，完善信用约束机制。”这些政策支持给上海自由贸易区的商事登记立法改革和制度创新提供了极大推动力，同时基本构成了后来国务院出台的《注册资本登记制度改革方案》的大体框架。上海随即出台了《中国(上海)自由贸易试验区企业年度报告公示办法(试行)》、《中国(上海)自由贸易试验区企业经营异常名录管理办法(试行)》，以及关于外商投资(负面清单管理)的一系列法律文件，初步确立了上海自由贸易区的商事法律制度，也厘定了自贸区商事登记规则的统一框架。这些措施对于其他地方乃至全国商事登记立法改革起到了较好的示范作用，也奠定了现代商事登记制度的基本体系结构。

(三)公司资本制度改革

1．公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制。修改后的《公司法》取消了最低出资额和出资时间的限制，公司发起人(股东)可以对出资的数额、方式、期限等进行自由约定，并将这些内容记载于公司章程即可。

2．放宽了注册资本的登记条件。修改后的《公司法》对于公司设立时发起人(股东)的首次出资比例和货币出资比例不再进行限制。这样的登记条件正是切合市场决定作用的具体体现，充分尊重了市场自治的实际需要。

3．简化了登记事项和登记文件。在登记事项方面，有限公司股东认缴的出资额、公司实收资本不再作为公司登记事项；公司设立登记不需要再提交验资报告。这在很大程度上简化了登记事项，降低了登记文件的繁琐程度。

《公司法》对公司资本制度的修改催生了资本登记制度的变革，国务院、国家工商总局相继对商事登记的法规及部门规章进行了改革，开启了商事登记立法改革的大门。

二、商事登记立法改革的体例结构

我国的商事登记立法一直以来都是由国家工商总局主导的，即便是国务院颁布的商事登记法规，也多由国家工商总局起草，形成了行政主导的立法模式，此次改革亦处于国务院和国家工商总局的主导推动之下。另外，商事登记立法对于商事主体的划分是依据所有制形态、组织形式进行的，其中的所有制形态是主线，形成了重公有、轻私有的传统，这次修改商事登记立法依然停留在这样一种认识。中央和地方都存在对商事登记的立法，形成了中央和地方的层级划分。

(一)行政主导的传统模式

行政主导是我国相袭千年的历史传统。行政权力在社会生活、市场交易中的作用是决定性的，这一力量在立法领域也是极度膨胀。梳理一下现行的商事登记立法就可以发现，我国商事登记是由国务院颁布的行政法规和国家工商总局颁布的部门规章以及地方商事登记立法构建的。国务院把握大方向，工商总局负责具体细节，商事登记立法多是国家工商总局颁布的部门规章。这次对商事登记进行改革，也是行政主导的力量在起决定作用。

1．行政法规。国务院颁布的商事登记法规主要有《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》《企业信息公示暂行条例》等。《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》在这次改革中进行了修改，减少了行政权力干预的因素。《企业信息公示暂行条例》是新颁布的法规，目的在于构建企业信息公示机制，为市场交易提供完整、真实的信息，也便于监管机关提高监管效能。这些法规奠定了商事登记的基础架构。

2．部门规章。我国的商事登记制度是国家工商总局通过颁布部门规章进行主体构建的，部门规章涉及所有商事主体的登记问题。国家工商总局颁布的《企业名称登记管理规定》、《企业法人登记管理条例施行细则》等登记规章都在2014年进行了修改，降低了登记的门槛，提高了登记效率；正在修改的《企业名称登记管理实施办法》《企业经营范围登记管理规定》，进一步加强了企业名称和经营范围的制度规范；同时，新颁布的《企业公示信息抽查暂行办法》和《企业经营异常名录管理暂行办法》等规章为市场信息公示和信用监管提供了制度保障。

(二)分散立法的制度体系

我国过去一直是采用分散立法的模式应对不同所有制商事主体和不同组织形式商事主体的登记程序，同时又有地方立法的构成，形成了散乱的制度体系。这次对商事登记立法进行改革，仍然没有摆脱这一立法进路，公私有别、中央与地方存在差异的商事登记立法深深扎根于我国的商事法律制度中。

1．所有制形态。此次商事登记立法改革，虽然建树颇多，但是在以所有制形态划分商事主体分别登记方面依然没有突破。在这点上，反倒是深圳和珠海商事登记制度的改革相对较为彻底，从宏观方面而言，主要表现在如下方面：(1)对商事登记实行了专门且统一的立法；(2)商事主体不再按照所有制形态作为区分标准；(3)改革了营业执照的表现形式和记载事项。国家层面的改革并未触动依据公有制和私有制的所有制形态，立法固守着传统的认识领域。因为公有制是国家经济的主体，私有制经济则是重要组成部分，需要国家予以引导。正是由于这样的所有制思维，在今天我国大力改革商事登记制度的过程中，区别对待仍然大行其道。我国的《物权法》已经确立了公有财产和私有财产平等保护的制度，将此原则放之商事登记领域，虽然所有制形态不同，但是只要组织形态一样，在登记制度中就应该享有平等地位。当然，国家特许行业仍应当符合管制措施。

2．组织形态。这次商事登记制度改革在坚守了所有制形态的基础上，仍然采取了根据商事主体组织形态进行登记的标准，将商事主体进行了基本划分：法人企业、非法人企业，组织形态上划分为公司制企业、非公司制企业，由此形成了多元化的登记程序。在对商事登记制度改革的过程中，所采取的也就是分别修改法规、规章的办法，根据商事主体不同的组织形态分别改革，并通过不同登记法规和部门规章进行调整。

3．中央与地方的层级划分。我国的立法体制是中央集权基础上的地方分权，在商事登记立法领域亦是如此。国家层面有关商事登记的立法主要是《公司法》《合伙企业法》等商事实体法，以及国务院和国家工商总局颁布的行政法规、部门规章，如《公司登记管理条例》《公司登记管理条例实施细则》等。地方层面则是具有立法权的地方人大和地方政府制定的地方性法规和政府规章，例如广东省深圳市人大常委会颁布的《深圳经济特区商事登记若干规定》和湖北省人民政府颁布的《湖北省企业名称登记管理规定》等。这样的立法体例在商事登记领域形成了中央和地方的两个层级，同时以商事实体法、专门的登记法规、部门规章、地方政府规章以及一些规范性文件共同构成了商事登记制度。这次改革也是建立在这样的立法体系基础之上的，仍然属于分散立法的制度结构。

三、商事登记立法改革的主要内容

(一)公司注册资本登记

我国2005年修改《公司法》时，将有限责任公司注册资本的最低限额降至3万元，股份有限公司500万元，2年内缴足，投资公司则5年内缴足。这一改革大大降低了公司的准入门槛，较好激发了公民的创业热情，鼓励了市场投资，活跃了经济。而2013年《公司法》修改则取消了公司注册资本的最低限额和期限，改由公司发起人(股东)通过公司章程自行确定，极大提高了公司自治程度，激励创业和投资，支持创造和创新，刺激了经济发展。这也彻底颠覆了我国实缴制的公司资本制度，充分释放了市场活力，鼓励民间资本投入市场，为经济增长提供了有效支持。

(二)登记信息公示

众所周知，商事登记一项很重要的功能就是向市场公示商事主体的基本信息，以降低市场参与者的信息搜寻成本，提高交易效率。此次商事登记立法改革充分利用当代互联网传播信息快速、便捷、低成本的优势，颁布了《企业信息公示暂行条例》，将商事主体的基本信息通过网络加以公示，为市场参与者提供了更加方便的信息获取平台，提高了信息利用效率。同时，废止了企业年度检验制度，建立商事主体的年度报告公示制度，及时更新商事主体的基本信息，保证了市场参与人对市场动态的准确把握，进一步维护了市场安全，降低了信息成本，提高了交易效率，也有利于市场对商事主体的实时监督。

(三)企业信用的约束与激励

商事登记制度在完善信息公示机制的同时，建立了企业经营异常名录制度，将使违反诚信原则的企业处于一处违法、处处受限的不利境地。商事登记改革通过这些措施强化了市场对企业信用的监督，初步形成了企业信用的约束机制，为整个市场信用制度的建构奠定了制度基础。另外，国家工商总局颁布的《关于“守合同重信用”企业公示工作的若干意见》确立了“守合同重信用”企业公示工作机制，塑造了诚实守信企业的激励环境，为商事登记的信用激励进行了基础性的建构工作。这些改革大体上型构了商事登记制度的信用机制，通过公示信用信息并举约束与激励的双重效果，开始了市场信用制度的完善之路。

(四)登记程序的简化

商事登记作为商事主体进入市场的基本程序规则，必须在程序上彰显效率。过去的商事登记程序过于繁琐，增加了登记申请人的登记成本，不利于激励投资和活跃经济。如今商事登记改革，登记效率得到大幅度提高，降低了登记申请人的成本，资本流动、商业经营、市场交易等都各方面的效率都得到了提升，市场活力迸发，经济快速发展。2015年6月23日，国务院颁布了《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，进一步落实“三证合一”制度，将大幅度便利企业注册，持续推动形成大众创业、万众创新的热潮。

四、商事登记立法改革的成就与不足

此次商事登记立法改革紧紧围绕国家深化经济体制改革、进一步转变政府职能的核心目标，依据国务院简政放权的具体要求，进行了大刀阔斧的革新，取得了不小成就，可以用“激发了市场活力、优化了产业结构、创造了就业机会，改善了营商环境”来概括。但是这次改革依然是在原有制度上的修补，仍然有不足之处。

(一)成就

1．营业自由扩大。从这两年商事登记立法改革的具体情况来看，上至中央下到地方都秉持了一个重要原则，即放松政府管制，提高市场自治，扩大营业自由。有学者就认为深圳市的商事登记制度改革降低了创业门槛，吸引大批大学生和青年人进入深圳的市场创业，……整个社会结构和经济发展更加稳定并趋于理性。这就是地方层面的商事登记立法改革扩大营业自由的具体表现。而在国家层面，本次商事登记制度改革突破了原有制度设计的壁垒，有利于加快转变政府职能，确立公平、开放、透明的市场规则，便利市场准入，降低投资成本，更好发挥市场的自我调节作用。国家对商事登记立法的改革充分吸收了地方经验，以简政放权为宗旨，以释放市场活力为途径，目的在于鼓励市场投资，促进经济发展。

2．市场环境初显公平。我国曾长期实行计划经济体制，同时受到所有制意识形态的不利影响，一直以来对于公有制商事主体和私有制商事主体采取不同的市场准入条件，以市场资源配置和市场竞争方面的差别待遇限制私有商事主体的发展，由此形成了不公平的市场环境。我国确立市场经济体制以来，这样的不当做法依然大行其道，违背了市场经济实行公平待遇的本质要求，也严重阻碍了民间资本和私有制商事主体的发展，不利于经济繁荣。这次商事登记立法改革就是为了在市场准入方面打破过去那种重公轻私的局面，摒弃公私差别待遇的做法，还市场以公平的营商环境。商事登记改革的具体措施就是适应国家行政审批事项改革的需要，转变登记理念，取消原来对私营商事主体的不当限制。

3．登记程序简化。上文已经提及，商事登记制度改革大幅度简化了登记程序，削减了登记事项，过去需要很长时间才能办好的登记，如今数日甚至一日就可办好。登记程序的简化提高了市场进入的效率，降低了商事主体设立的时间成本。有学者指出：“商事登记制度改革促进了企业总数的快速增长、促进了经济效益和社会效益明显提高、促进了企业登记办照效率提高……”快速、便捷的登记程序极大激发了人们的投资热情，扩大了市场投资规模，为市场经济注入了许多民间资本，提高了市场的活力。

4．信用监管机制得到改善。商事登记的主要功能之一就是公示商事主体的基本信息，为市场提供信息服务，同时形成信用数据，进行信用监管。简言之，商事登记其实就是信息公示机制和信用监管机制。我国持续面临的社会信用危机一直是国家改革关注的问题，市场信用则是经济领域必须予以解决的基础问题。国家通过改革商事登记制度，提高商事登记信息的公示和利用效率，生成商事主体的信用数据，为市场提供信息和信用两个方面的服务，完善了商事登记的信息公示机制，初步建立了商事登记信用监管机制，能够为市场提供及时、完整、真实的商事主体信息。同时，通过公示方式向市场呈现商事主体的信用信息，可以形成信用激励和约束，为解决市场信息不对等提供了重要的制度支持。

(二)不足

1．分散立法带来的体系零乱。我国的商事登记立法一直以来都是采用分散立法的模式，即根据商事主体的所有制形态和组织形式分别立法。这种模式虽然有利于登记机关的管辖，但是不利于商事登记制度体系的形成，而且增加了立法成本，存在立法异化的风险。在实践中，我国采取分散立法的模式导致了商事主体进入市场时因为分别遵循不同的登记法规和规章，产生了不公平的环境，违背了市场经济的公平要求。登记机关根据不同的法规和规章进行登记，使登记程序零乱且繁琐。尽管这次改革在一定程度上注意到了这些问题，但是分散立法才是问题的根本所在，唯有追根溯源，方能从源头上解决。

2．行政主导和部门立法的不利影响。我国数千年行政主导的历史传统可谓影响深远，行政权力在社会生活中无处不在，在立法中也产生了深刻影响。具体表现就是部门立法模式贯穿在立法领域，几乎所有立法草案都是政府或者其相关职能部门起草。政府及其职能部门具有贴近社会的天然优势，有利于及时了解和把握社会动态，由其起草法案可以降低立法成本，提高立法效率，但是，行政权具有扩张性，在立法领域亦然，通过起草法案或者制定行政法规和部门规章，可能将部门利益融入其中，形成部门争利的不良风气，这就扭曲了立法的本质，破坏了立法原则。在商事登记立法领域，最主要的表现就是登记机关制定部门规章，往往从便于市场监管和登记工作的角度出发，在规章中融入过多自身意志，忽视市场规律和商业发展的需要，不利于经济发展。

3．商事登记立法改革未能构建完整的商事主体制度。商事主体是市场主体的主要组成部分，是发展经济的重要力量，是商法体系中最为核心的内容。一直以来，我国商法理论和商事实践都没有形成完备的商事主体制度，许多概念只是简单借鉴国外商法的理论或者民法中的理论，未能构建符合中国自身实际需要的商事主体制度。缺乏完备的商事主体制度，不但是商法理论的不完善，而且也无法适应现代市场经济对市场主体制度的总体要求，在商事实践中问题颇多。这次商事登记立法改革，国家着重解决了营业执照的问题，从过去的先证后照改为现在的先照后证，对商事主体进入市场产生了重大影响。但是这样的改革只是为了解决市场资本的流转问题，而非为了构建商事主体制度，所以商事主体制度本身并没有任何改观。

目前我国正在全面推进经济体制改革，其核心便是简政放权，扩大市场的制度空间，释放改革红利，激发经济活力。商事登记制度作为市场主体制度的核心内容，其改革更关系到市场体制的健全与完善，对于转变政府职能、拓宽民间资本进入市场的渠道、刺激经济增长都具有重要作用。此次的商事登记制度改革虽然取得了巨大成绩，却也还存在许多不尽人意之处。当下我国应当继续深化改革，推动商事登记制度向现代市场经济的内在要求发展，为经济建设提供有效制度保障。

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【法坛论衡】

Background and Style plus Contents of Legislative Reform in

Commercial Registration

LIU Xun-zhi

(SchoolofLaw,GuangxiNormalUniversity,Guilin541004,China)

Abstract:In the commercial systems, legislation of commercial registration is the most controversial field in the academic circle. After the “Company Act” was revised, the reform of commercial registration system involves the registered capital system, information disclosure mechanism, and registration procedures. But the reform was conducted based on the previous system, so it was bound by the framework of the original system. So the modern systematic reform of the legislation in commercial registration continues to face arduous tasks.

Key words：“Company Act”；commercial registration; legislative reform; system innovation

作者简介：刘训智(1983— )，男，瑶族，广西桂林人，讲师，博士，主要从事民商法研究。

基金项目：广西师范大学博士科研启动基金

收稿日期：2015-07-02

文章编号：1672-3910(2015)06-0090-06

中图分类号：D913.99

文献标志码：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2015.06.018