改革开放以来境外在华社会组织发展的回顾与反思

改革开放以来境外在华社会组织发展的回顾与反思

康宗基

(福州大学 马克思主义学院，福州350116)

摘要：改革开放以来，境外在华社会组织已经发展成为我国经济社会领域一支不可忽视的社会力量，但也有一些境外社会组织在中国宣扬西方民主价值观、插手中国内部事务、破坏中国社会秩序，从而对中国的改革和发展造成潜在的和实际的危害。文章认为，为充分发挥境外在华社会组织有利于中国社会建设的积极作用，同时将境外在华社会组织对中国可能带来的危害减少到最低程度，应当确立对境外在华社会组织的正确态度，完善境外在华社会组织的法律法规，加强对境外在华社会组织的监督管理。

关键词：境外在华社会组织；回顾；反思

作者简介：康宗基(1974-)，男，福建泉州人，副教授，博士，硕士生导师。

中图分类号：C913.8文献标志码：A

Review and Reflections on Foreign Non-governmental Organizationsin China Since the Reform and Opening-up

KANG Zong-ji

(School of Marxism， Fuzhou University， Fuzhou 350116， China)

Abstract:Since the reform and opening-up, many foreign non-governmental organizations have entered our country and become a social force in the economic and social fields in China. But there are some foreign non-governmental organizations propagating the western democratic values, intervening in China's internal affairs, destroying Chinese social order, thus bringing potential and actual damage to China's reform and development. In order to make full use of the positive role of the foreign non-governmental organizations in Chinese social construction and minimize the damage that the foreign non-governmental organizations may bring to China, a correct attitude towards the foreign non-governmental organizations in China should be established, the relevant laws and regulations should be further improved, and the supervision and management of the foreign non-governmental organizations in China should be strengthened.

Key words:foreign non-governmental organizations in China； review； reflection

境外在华社会组织又称为“在华国际非政府组织”、“在华海外NGO”、“海外在华民间组织”等，指的是在大陆地区开展各种公益性、非营利性活动，而其注册地点在除大陆以外的国家和地区(含香港、澳门、台湾地区)的社会组织(或非营利组织)。境外在华社会组织的历史与中国改革开放的历史几乎是同步的。随着中国对外交往交流的增多和社会转型的推进，今后必然涌现出越来越多的境外在华社会组织。如何有效地开展与境外在华社会组织的交流与合作，如何应对境外在华社会组织带来的机遇和挑战，是摆在中国面前迫切需要解决的问题。

一、改革开放以来境外在华社会组织发展概况

1978年党的十一届三中全会以来，我国逐步实行了以经济建设为中心的社会主义现代化建设，逐步推进改革开放的基本国策。与中国改革开放的历史进程相适应，境外在华社会组织不断进入中国活动。改革开放30多年以来，境外在华社会组织的发展大致经历了两个阶段：

从20世纪80年代开始至90年代初是境外在华社会组织在中国发展的起步阶段。1984年，时任联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒先生向中国政府建议，在接受国际组织援助的同时，接受海外民间组织的援助。中国政府对此作出了积极反应，并为海外民间组织在华活动提供了一些方便。这一时期，世界自然基金会、世界野生动物基金会、福特基金会、德国洪堡基金会、国际小母牛项目组织、英国乐施会等国际非政府组织纷纷来到中国。

从20世纪90年代初至今是境外在华社会组织在中国快速发展的阶段。1992年，对外经济贸易部批准成立了中国国际民间组织合作促进会。促进会的成立不仅为境外在华社会组织进入中国提供了便利，更为促进中国非政府组织与国际非政府组织之间的交流与合作提供了一个重要平台。1995年联合国第四次世界妇女大会和世界妇女NGO论坛在北京召开，这成为国际非政府组织来华的转折点，此后越来越多的国际非政府组织进入中国。1995年后的10年是国际非政府组织进入中国数量最多的时期。2011年中国加入WTO，这为国际非政府组织进入中国提供了更加便利的条件，随着跨国公司在中国的业务不断拓展，一些国际非政府组织如行业协会、贸易协会、商会以及多种形式的职业团体进一步加快了进入中国的步伐。

改革开放30多年来，各种类型境外在华社会组织的活动已经初具规模。据统计，目前境外在华社会组织的总数在一万家左右，每年动员的资金规模有数十亿元。总体上看，境外在华社会组织可以分为两种类型，一是以扶贫、环保、教育、卫生、社区等各领域相关公益项目为主的公益类境外在华社会组织，二是以经济贸易、社会服务、联谊互助为主的非公益类在境外在华社会组织，主要包括为跨国公司提供各种市场中介服务的工商协会，为在华外国人提供教育、医疗、休闲等社会服务的社会服务机构，以及以外国人为对象的各种联谊性、互助性的会员制社会组织[1]。

从活动领域上看，境外在华社会组织的活动涉及政治、经济、文化、社会、生态等领域。境外在华社会组织开展的项目主要包括：动植物保护、生态建设、文化教育、医疗卫生、社区建设、扶贫赈灾、妇女权利、社会福利、三农问题、民族宗教、贸易金融、社会服务等社会生活的方方面面。

从活动地域上看，境外在华社会组织的活动几乎遍布大陆所有的省、直辖市和自治区，但在不同地区活动的境外在华社会组织数量上差距很大。总体上看，境外在华社会组织活动地域相对比较集中在两个地域，其一，境外在华社会组织一般选择在少数民族较多、比较贫困和落后的地方来开展活动。在中国西南地区活动的境外在华社会组织最多，云南更是拥有最多境外在华社会组织活动的省份。其二，北京、上海等中国大城市也是境外在华社会组织的重要活动地方。北京成为不少境外在华社会组织代表处和办事处所在地。

二、境外在华社会组织活动影响评价

各种类型各个领域的境外在华社会组织已经深深融入中国经济社会发展的各个方面，对中国社会产生了不可忽视的影响，成为一支我们必须重视的社会力量。

1.积极影响

境外在华社会组织在扶贫开发、生态保护、弱势群体救助、慈善捐助等领域与中方合法组织开展务实合作，为推动中国经济发展和社会进步，促进中国人民与世界各国人民之间的友好交流做出了积极贡献。首先，参与扶贫开发工作。境外在华社会组织积极参与中国的扶贫开发工作，为贫困地区脱贫致富和经济社会发展作出了宝贵的贡献。中国政府于1985年开始实施对西部贫困农村的扶贫计划。为了更好地实施计划，政府除了动员国内力量外，还允许很多境外在华社会组织参与到扶贫工作中来。根据中国国际民间组织合作促进会的介绍，在1987年到2006年期间，共有来自19个国家和地区的78家国外社会组织和国际多双边机构向中国提供了3.33亿元人民币的资金援助，同时通过合作项目筹集国内配套资金2.3亿元人民币。这些资金通过扶贫项目惠及全国25个省、市、自治区的78个贫困县。

其次，关注妇女发展。一些境外在华社会组织关注中国妇女发展问题，把倡导性别平等、消除女性贫困作为工作的出发点。例如20世纪80年代以来，活跃在云南少数民族地区的一些境外在华社会组织实施了以妇女为目标人群的发展项目。这些项目涵盖面广，不仅包括妇女生育健康与医疗救助、妇女移民与维权、反对拐卖妇女，还包括妇女发展及能力建设、扫盲及教育培训、农业技能培训、针对农村妇女的小额信贷等。这些境外在华社会组织通过增强妇女权利意识、提高妇女自我发展能力等持续性机制的建立，使得一些妇女在经济社会发展中获得了同样的发展机会和能力。

再次，促进生态环境保护。随着环境保护问题的日益突出，进入中国开展环境保护活动的境外在华社会组织也不断增多。参与环境保护已经成为境外在华社会组织成效最显著、参与度最广的一个领域。以云南为例，云南地方政府在法国生态及文化保护组织的帮助下，在高黎贡山北段地区筹建国际森林公园，在世界自然基金会中国项目云南办公室的帮助下在云南白马雪山协助政府建自然保护区。尤其是1997年来到云南的美国大自然保护协会，他们设立“云南办事处”作为长住机构，他们与云南省签署了合作备忘录，共同开展“滇西北保护与发展项目”研究，他们在迪庆香格里拉、丽江等地推广节能灶和其他替代能源技术，减少项目区内对薪柴的消耗，他们还非常重视提高村民的环保意识，引导村民参与生态保护，协助政府建立自然保护区和改善自然保护区的管理，建立健全公众参与机制[2]。

最后，帮助民间社会组织成长。我国社会组织的发展不仅受制于资金不足和人力资源缺乏，而且受制于没有比较成熟的管理经验和先进的管理理念。面对转型期出现的各种环保、扶贫、弱势群体救助等社会问题，我国的社会组织常常难以应付。境外在华社会组织的进入，一方面为中国草根社会组织提供了大量的资金资助或援助，另一方面把在其他国家尤其是在发展中国家探索、积累起来的工作方式、方法介绍给中国的社会组织。在与境外在华社会组织的合作中，我国社会组织不仅能学到先进的管理理念和成熟的项目管理经验，还能在实践中锻炼和培养一批既懂国际惯例、项目管理又了解中国国情的高素质的管理人才，从而不断提高组织的管理水平和管理能力。

2.消极影响

在肯定境外在华社会组织积极作用的同时，我们也应看到由于境外在华社会组织都有自己特定的组织宗旨和价值目标，同时由于组织背景、经费来源等因素的影响，一些境外在华社会组织所追求的价值理念并不符合我们的国家利益，一些境外在华社会组织的活动甚至违反了我国的法律法规，这些消极影响也不容忽视。

首先，宣扬西方民主价值观，进行思想文化渗透。二战后，在和平与发展的世界大背景下，通过暴力革命、军事政变夺取政权变得越来越困难，同时，为避免陷入国际道义上的被动，西方一些国家本身并不直接介入社会主义国家的民主改造，一些社会组织就被西方用来作为对外渗透、干预和扩张的工具。在实践中这些国家的政府与各类社会组织在经费的提供、政策的制定以及人员交流等方面形成非常密切的合作关系。

其次，影响舆论，破坏中国社会的和谐稳定。为了促进社会的整体协调发展，特定的主权国家往往需要通盘考虑，在总揽全局的基础之上才能制定出切实可行的社会发展规划。而境外在华社会组织往往仅仅关注某个它所在领域涉及的突出问题和相关利益，以至它们总是习惯于从该特殊领域的角度来对每个公共行为的影响加以分析和判断，而忽视特定发展中国家经济发展和社会稳定的现实需求。境外在华社会组织这种只见树木不见森林的狭隘视角，可能会因为以偏概全而对特定国家的社会秩序和政治稳定造成潜在的和现实的损害[3]。

再次，插手中国内部事务，危害中国的安全和统一。例如，一些具有美国背景的社会组织打着“民主”与“人权”的幌子，干预香港“一国两制”的顺利实施。美国国际事务民主协会、美国国家民主促进基金会、自由之家等组织不仅通过发表关于香港政党、公民社会、选举等情况的研究报告来影响舆论和政府，还为香港的政党和市民组织提供技术援助，对香港的政党和组织进行培训，教导他们如何与选民打交道、如何与媒体建立联系、如何壮大组织的力量，等等。此外，一些社会组织还参与了香港“民主派”的反政府活动，在美国社会组织的支持下，香港的“民主党”、“香港职工盟”、“香港人权监察”等在2003年组织“七一大游行”和反对《基本法》23条运动。香港特区政府撤回《基本法》23条立法建议后，美国社会组织在香港培植“民主”势力的行为受到美国舆论的赞赏，《华尔街日报》更以“香港的天鹅绒革命”来宣传[4]。

三、境外在华社会组织的管理现状

中国目前对境外在华社会组织的态度呈现出矛盾心态，一方面，政府希望借助境外在华社会组织的项目、资金等解决一些社会问题，另一方面又担心一种这种新的体制外力量的发展壮大会不利于其控制与管理。这种矛盾心态在管理实践中体现为对境外在华社会组织实行“不承认、不取缔、不干预”政策。这种“三不”政策既不能为境外在华社会组织提供便利条件，又不能及时有效制止境外在华社会组织的一些不良行为。

1.境外在华社会组织的登记问题

境外在华社会组织在中国遇到最大的问题就是“注册难”问题。根据国家民政部中民慈善捐助信息中心2012年公布的报告现实，改革开放至今，美国在华的非政府组织总数大约在1 000家，然而其中只有不到3%在中国拥有正式合法身份。在大陆开展活动的境外非政府组织基本都处于体制外非法运行状态[5]。

当前，我国关于社会组织的管理条例主要有1998年国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及2004年新的《基金会管理条例》，然而，这三个条例都不能解决境外在华社会组织的注册登记问题。

2.境外在华社会组织的监管问题

在境外在华社会组织管理法律制度缺位的情况下，中国政府在实践中往往采取“不承认在华国际非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定”的“三不”政策来应对境外在华社会组织。

“三不”政策并不能为境外在华社会组织活动提供便利条件，好的境外在华社会组织难以在中国堂堂正正地开展工作。在“登记无门”的状态下，境外在华社会组织不能取得社团法人的法律身份，这给他们在中国内地的活动带来了很多的障碍。由于没有社团法人地位，不能在社会上公开以该组织的名义开展各项活动；由于没有取得民政部门社会团体登记证书，便无法在中国境内银行开立独立的银行账户，这又进而影响到它们的募捐能力，使得它们的资金筹措活动面临极大困难；由于没有社团法人地位，不具备民事主体资格，这些境外在华社会组织便不能对外签订民事合同，这给它们在租房、雇工等方面的日常带来了诸多不便，当有民事纠纷发生时也不能得到法律的有效保护。

同时，由于“三不”政策没有明确境外在华社会组织的监督主体，也没有明确指出境外在华社会组织的哪些活动危害了国家安全和社会稳定，因此，这“三不”政策不仅给境外在华社会组织的活动带来了一系列的麻烦，也给我国政府部门在管理上带来很多的困难。由于无法掌握境外在华社会组织的基本情况和活动情况，因此政府部门难以实现对其有效服务和监督管理。当境外在华社会组织出现违规行为时，由于无法可依，没有具体处罚办法和处罚权，相关部门也只能听之任之，难以及时查处。这不仅会助长部分境外在华社会组织的不良行为，同时也损害境外在华社会组织的整体形象。

四、创新境外在华社会组织管理体制的对策建议

随着全球化的深入发展，随着中国对外交往交流的增多，今后会有更多的境外在华社会组织进入中国。为了发挥境外在华社会组织有利于中国社会建设的积极作用，同时将其对中国可能带来的危害减少到最低程度，应当树立对境外在华社会组织的正确态度，进一步完善境外在华社会组织的法律法规，加强对境外在华社会组织的监督管理。

1.树立对境外在华社会组织的正确态度

我国政府部门首先要在观念上重视境外在华社会组织的发展，改变政府对国际非政府组织根深蒂固的不信任心态和防范意识[6]。因为党和政府的决策与管理部门对境外在华社会组织的认识、判断和态度，在很大程度上决定境外在华社会组织发展变迁的方向、路径、深度和广度。我们既不能把境外在华社会组织“天使化”，认为境外他们到中国来没有任何利己的动机，单纯是为了无私奉献、造福中国；同时，也不能将境外社会组织“妖魔化”，认为他们到中国来就是为了颠覆中国政权、危害中国利益。我们应该认识到大多数境外在华社会组织能够在遵守中国法律法规的前提下开展活动，已经成为推动我国经济社会发展的一支重要的积极力量。因此，应当为境外在华社会组织的友好交流合作活动提供更多的支持和帮助。

2.完善境外在华社会组织的法律法规

鉴于目前我国对境外在华社会组织管理缺乏法律依据，处于“法律真空”的情况，今后应当加强立法工作。国家相关部门应当将境外在华社会组织的管理纳入立法日程，在适当的时候制定统一的《境外在华社会组织管理法》。通过法律的形式明确规范境外在华社会组织的登记注册、权利义务、活动范围与方式等方面的内容。法律应当对境外在华社会组织在大陆的活动设定底线和界限，明确禁止或限制境外在华社会组织的某些活动。同时进一步修订和完善涉及境外在华社会组织的配套法律规范。依法明确境外在华社会组织在税收、审计、年检等方面的责任与业务。此外，由于我国幅员辽阔，在不同地区活动的境外在华社会组织在类型和数量上差距很大，因此应当积极引导各省、自治区、直辖市从本地区的实际情况出发，根据有关法律法规制定更加具体、更具操作性的地方性规范，为境外在华社会组织的健康发展创造良好的制度环境。

3.加强对境外在华社会组织的监督管理

我国对境外在华社会组织实行的是登记管理机关和业务主管单位双重审核、双重负责的管理制度。但实践证明，这种“双保险”机制由于多头审批、多头管理、职能交叉等原因很容易造成对境外在华社会组织事实上监管缺位的状况。针对这种情况，我国有必要把民间组织管理局从民政部独立出来或者直接设立专门的境外在华社会组织管理局，负责监督管理境外在华社会组织，以理顺管理体制，从而更加有效地实现境外在华社会组织的动态过程监管。同时，建立完善的监督体系，不仅要加强政府的监督和管理，而且还要充分利用社会公众、媒体等对境外在华社会组织的监督。进一步建立境外在华社会组织定期提交财务报表、工作报告制度，建立境外在华社会组织的诚信档案，公众有权对境外在华社会组织的一些信息进行索要、查询、置疑并得以答复。

参考文献：

[1]韩俊魁.境外在华NGO：与开放的中国同行[M].北京：社会科学文献出版社，2011：7.

[2]马国芳，马金书，蒋健. 国际非政府组织在云南发展状况研究[J].云南行政学院学报，2004，(2)：57-61.

[3]徐莹. 当代国际政治中的非政府组织[M]. 北京：当代世界出版社，2006： 149-150.

[4]沈本秋，倪世雄. 试论美国非政府组织对香港“一国两制”的介入[J]. 兰州学刊，2009，(3)：53-56.

[5]凤凰网.美国在华NGO约1000家 3%在中国拥有正式合法身份[EB/OL].(2012-03-30)[2015-11-15].http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2012_03/30/13566294_0.shtml.

[6]俞可平.思想解放与政治进步[M]. 北京：社会科学文献出版社，2008：116-117.