集体土地征收补偿市场标准的立法构建

2015-03-17李新仓辽宁大学法学院辽宁沈阳0036辽宁石油化工大学马克思主义学院辽宁抚顺300

理论月刊 2015年10期

□　郭　洁，李新仓，2（.辽宁大学法学院，辽宁沈阳 0036；2.辽宁石油化工大学马克思主义学院，辽宁抚顺 300）

集体土地征收补偿市场标准的立法构建

□郭洁1，李新仓1，2
（1.辽宁大学法学院，辽宁沈阳 110036；2.辽宁石油化工大学马克思主义学院，辽宁抚顺 113001）

土地征收的关键在于确定其补偿标准，公平补偿是其理性目标。然而，现行的“产值倍数”、“区片综合地价”标准之于公平补偿目标均存在一定的局限性。基于被征土地原用途的“产值倍数”标准忽略了土地区位、土地发展权等因素；“区片综合地价”标准忽视了土地所有权的财产价值，是对被征地农民的一次性综合补偿。在市场经济时期，集体土地征收补偿引入市场价格机制，按“市场价格”标准进行补偿，能充分保障农民的生存权和发展权。同时，应通过公正的参与程序和制度规范，控制“市场价格”标准下的土地投机风险。

集体土地征收补偿标准；产值倍数；区片综合地价；市场标准

1　“产值倍数”与“区片综合地价”标准：现行集体土地征收补偿标准的制度局限

“完全补偿”是集体土地征收补偿标准的理性目标，性质上是对失地农民的全额补偿，综合考虑到被征土地的用途、范围、区位等因素。“区片综合地价”标准与“产值倍数法”立法相比，综合考虑了土地状况、区位等因素，征地补偿标准得到了明显提高，改变了以往征地补偿的随意性，但仍然暴露出严重的不适应性。

1.1“产值倍数”标准的局限

关于集体土地征收补偿的“产值倍数”标准，目前绝大多数学者持反对意见。例如，学者唐朝光，蒋文能（2012）认为，这种“按被征土地原用途给予补偿”的方式忽略了土地的发展权，是政府对土地所有权交易的垄断，按照这种方式获得的土地补偿费一般要比商业违约金高。［1］国土资源部 “征地制度改革研究”课题组（2000）认为，“产值倍数”标准不合理，补偿数额偏低。［2］沈开举（2011）认为，“产值倍数”中农作物产量与价格的函数是土地现有用途的平均年产值，没有考虑土地区位，在理论层面上，现行的平均年产值标准也经不起细致推敲。［3］郭岚（1996）认为，现行的平均年产值标准具有一定的合理性，但是补偿数额偏低，应该提高法定补偿标准，将法定的土地征收补偿从20倍提高到30倍、40倍，然后逐步将补偿标准过渡到与市场价接轨，［4］满足物价上涨及社会经济发展对农民生存的要求。李燕、秦明周等（2011）认为，现行的“产值倍数”标准是以农地的平均年产值为基准，农民获得的补偿并不是土地及其附着物的市场价格，不能真实反映其应有价值，根本无法满足农民生存和长远的生计保障需要。［5］

“产值倍数”标准是以土地现有用途产值为基准再乘以倍数的土地补偿方式，是计划经济体制的产物，致使在实践中，集体土地征收补偿的“产值倍数法”标准具有局限性：（1）“产值倍数”标准中的产值在实践中缺乏操作性。产值数据来源渠道影响着土地产值测算的大小，土地产值来源渠道具体包括统计年报、农民报价以及专业部门测算，产值来源渠道不同，土地产值数据也各异；相邻土地即便是同一块地因为农作物种植结构不同，年产值悬殊也很大；产值是一个变量，为了减轻相关部门工作的难度，确定的产值补偿标准在实践中并没有进行动态调整，致使在实际执行中困难重重。（2）“产值倍数”标准忽视了土地的发展权。在实践中，土地被用于工业、商业用途的经济效益明显高于耕地和其他农业用途，因此，“产值倍数法”标准并不是按照土地的最高最佳用途进行的补偿。（3）“产值倍数”标准忽视了农民土地承包权的长期性收益。家庭联产承包制具有周期长，土地承包权利稳定的特征，而现行的“产值倍数”标准是根据该耕地被征收前3年的平均年产值为基数，用极短的3年土地收益代替了土地的永久性收益，忽视了农民土地承包权利的长期性。

综上所述，“产值倍数”标准实现的是土地在原农业用途下的经济收益，忽略了土地的潜在利用价值以及土地资源稀缺性，其本质是由政府决定征地补偿标准，是计划经济体制的产物，剥夺了农村集体对土地增值收益的分配权。

1.2“区片综合地价”标准的局限

“产值倍数法”标准实施后，在理论和实践中遭到了人们的反对和质疑，这样，“区片综合地价”标准在征地实践中便应运而生。在征地实践中，2002年，浙江省政府率先提出了征地补偿“区片综合地价”的概念，并依照“区片综合地价”标准制订了征地补偿标准，提出城镇规划区内实行区片综合价，规划区外继续实行与“产值倍数法”补偿标准相结合的补偿政策，制定了最低年产值标准为2.25万元/公顷，土地补偿金额涵盖了土地补偿费和安置补助费两项费用，成为我国首个实施“区片综合地价”的地区。“区片综合地价”补偿标准的实行，在征地实践中发生了两个显著变化：一是在征地中开始实行政府统一定价，实现了同地同价、补偿统一的目标；二是征地标准实行“产值倍数”与“区片综合地价”的混合标准，较好地与现行法律相衔接，在一定程度上显化了征地标准，平衡了征地价格，比较符合土地征用补偿的实际。

然而，在土地征收实践中，“区片综合地价”标准仍然按照土地原有用途进行补偿，延续了“产值倍数”标准，忽略了土地发展权及潜在收益情况，违反了土地“最高最优”估价原则，在本质上，“区片综合地价”标准没有完全跳出政府行政定价的思维定式，［6］实行政府主导定价标准，忽略了市场配置土地资源的主导性，脱离了土地巿场价格。第一，补偿标准合理吸收了集体土地所有权人的利益诉求。土地征收在本质上是一种产权的让渡。产权的让渡从经济学角度，应该坚持等价交换的原则，从法学角度，产权的让渡应该坚持公平的原则。然而，“产值倍数”标准以及“区片综合地价”标准与上述等价交换原则、公平原则相违背，都没有真正地体现市场经济规律以及土地的市场价值。第二，“区片综合地价”标准沿用“产值倍数”标准，实行政府主导定价，由政府通过计划手段配置土地资源，无法从根本上改变土地征收补偿标准偏低的现状，容易导致政府滥用土地征用权，为政府权力寻租提供了空间。这种标准是实施城乡分隔、把农民排除在城市化和工业化成果外的政策体现，［7］是计划经济体制的产物。第三，土地补偿价格呈现静态性而非市场回应性。在市场经济条件下，土地价格受土地的地理位置，土地资源的供求关系等因素的综合影响呈现可变性，而“区片综合地价”补偿标准根本就无法真正体现土地随市场等因素变化，而呈现出一种动态的属性特征。第四，“区片综合地价”标准忽视了农村集体土地的生存保障功能。在市场经济条件下，集体土地征收补偿的过程中，被征地农民应该获得与土地等价值、等效用的补偿。然而在“区片综合地价”标准下，忽略了农民的土地发展权，忽视了土地对农民长远生计及社会保障功能，致使失地农民成为新型城镇化过程中的贫困群体。［8］

2　“市场价格”标准：集体土地征收补偿标准的立法导向

在市场经济条件下，集体土地征收补偿以市场价格为依据，体现土地的市场价值，实行公平补偿，有利于切实保护失地农民的合法利益。

2.1“市场价格”标准的法律本质

关于农村土地征收补偿的法律性质，学术界存在财产权与生存权两种观点，笔者同意折中的观点，认为土地补偿权利具有财产权和生存权性质。而现行的“产值倍数”及“区片综合地价”标准是以适当补偿为原则，并不是公平市场价格的完全补偿原则，因此，集体土地征收补偿引入“市场价格”标准，其法律本质就在于引入动态的市场调整机制，实现国家与私人在土地交易中的主体平等，保障农民的土地财产权和生存权，遏制国家土地征收权的滥用。

2.1.1从财产权的保障来看，宪法保障公民的财产权。公平补偿是土地征收补偿的理性目标，在大多数国家宪法中都明确予以规定。土地征收是国家为了公共利益的需要，对失地农民给予补偿。宪法保障公民财产权的排他性和永续性，在土地征收过程中，关键在于如何规制土地征收权，在“国家土地征收权”与“私有财产保障权”之间博弈，财产权保障的核心在于损失补偿或利益填补。农民集体财产权因公共利益被征收时，只有通过“市场价格”标准给予完全补偿，才能获得与被征地同等的市场价值，恢复土地被征前同等的财产状况，只有通过这样的补偿，才符合宪法保障的财产权宗旨。在我国，实现公平补偿，是指集体土地征收时要合理权衡公共利益与农民私人利益之间的利益冲突，防止为了公共利益而牺牲私人利益。

2.1.2从生存权的保障来看，宪法保障公民的生存权。土地是农民的生命之源、生存之本。在新型城镇化过程中，土地一旦被征收，农民便失去了生活的依靠，势必严重影响到被征地农民的生存权，只有通过“市场价格”标准，对失地农民进行完全补偿，即给予被征地农民完全补偿与被征土地有直接或间接关联的一切经济上和非经济上的损失，才能有效保障宪法保护的公民生存权或生活权。

2.2“市场价格”标准实行的可行性

第一，确立“市场价格”补偿标准是土地产权交易的必然要求。产权设置的重要性旨在形成合理的预期。在交易中，产权是自己或他人受益或受损的权利。马克思认为，土地产权具有交易商品化和配置市场化的特点；［9］西方产权理论认为，土地征收本质上就是土地的产权交易。在土地征收过程中，通过市场交易，将土地产权变现为一定的经济利益和收益，通过“市场价格”标准实现土地交易，土地征收能够有效提高土地资源配置的效率。

第二，确立“市场价格”标准能有效地抑制政府滥用征地权，防止权力寻租现象滋生。具有“类私人性”产品的集体土地，适用产权理论，引入价格机制，有利于土地资源的有效利用，财富的有效分配。［10］土地征收属于典型的公权行为，在依行政权的“强制性”取得土地权利制度下，排除市场价格而依政府的行政定价进行补偿，将行政定价与市场价格的利差空间遗留给政府，形成了行政权与私权的不公平竞争，结果必然剥夺被征收的土地私权收益。因此，通过市场机制确定土地价格，能有效地抑制政府的制度性寻租；转变政府土地财政的冲动，回归政府单纯的土地市场治理主体的本位。一是市场机制是资源配置的重要手段。土地作为重要的生产资料，土地价格的形成具有特殊性。在市场经济条件下，土地价格要随着市场环境而变化，建立与市场机制相适应的征地补偿体系，按照市场价格进行征地补偿，能真正反映土地未来收益的现值。

第三，“市场价格”标准符合我国土地征收制度改革发展的立法方向。我国目前的集体土地制度是计划经济体制的产物，在计划经济向市场经济转型过程中，由于城乡二元制下的土地市场分割，集体土地权利禁止流转，农村土地无法真正形成市场价格，征收补偿标准只能采用命令性的行政价格标准。十一届三中全会建立了城市土地使用权市场，农地承包经营权市场不断发育、完善，农地征收补偿的土地用途转变后的土地市场价格确定提供了重要的制度参照；国土资源部2010年6月25日发布了《关于进一步做好征地管理工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》中指出，要切实加强和改进征地管理，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，各地应建立动态调整的征地补偿标准机制，根据经济社会发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平和幅度。这一改革的经济实质是以制度承认土地补偿依据土地价格机制形成的动态性，其法律实质是将征收的公权力合理吸收私权的利益属性，回应补偿标准的市场需求。为了建立统一的城乡建设用地市场，实现农村与城市建设用地的公平与同权，2013年十八届三中全会公报提出“建立城乡统一的建设用地市场”，旨在充分保障农民在土地上的合法财产权利。

3　“市场价格”标准形成的程序保障

3.1利害关系人的参与程序

公众参与是我国现代民主的基本模式。在集体土地征收领域，公众参与有助于保障政府依法行使职权，防止土地征收权滥用；“市场价格”标准的制定直接关系到土地权利人的利益，参与作为一种协调机制，强调的是利益的沟通、利害关系人的程序决策权利。公众参与集体土地征收补偿标准作为一种社会治理方法，其本质是通过正当的程序，让农民参与到土地征收补偿标准的制定及决策中去，实现土地征收补偿标准的公正性、结果的认同性。我国土地征收方和土地权利人矛盾重重，土地征收演化的群体性事件成为社会危机的主要类型。通过土地征收过程的有效协商程序，有利于舒缓利益紧张关系，促进公私利益的协调和彼此利益的认同。

3.1.1建立“公共利益”认定的公众参与程序。对“公共利益”的认定是社会各界关注的热点。是否符合“公共利益”是集体土地征收的前提。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收私人房屋，必须符合公共利益；第8条通过列举方式界定了“公共利益的需要”。笔者认为，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对“公共利益”的认定，另外，在集体土地征收中，为了准确认定“公共利益”，还需要赋予农民认定“公共利益”的权利，建立农民参与认定“公共利益”的公众参与程序，将农民对“公共利益”认定意见纳入土地征收的审批环节，赋予农民对“公共利益”认定的决策参与权，限制“公共利益”认定中政府滥用行政权，防止政府操控土地价格决策程序。

3.1.2建立土地实地勘察阶段的公众参与程序。征收方案确定后，制定被征土地的市场价格，就必须对土地实地勘察；建立土地实地勘察阶段的公众参与程序。土地实地勘察工作由土地征收方和土地权利人共同进行，实地勘察的主要内容涉及被征土地的区位、面积、农业原用途、年产值、地上附着物及青苗的种类和数量、农民的生活保障、土地市场的供求以及需补偿的农民数量等，这些内容是影响土地市场价格的重要因素，实地勘察结果应由土地权利人签名确认。

3.1.3建立土地评估阶段的公众参与程序。土地实地勘察结束后，要准确制定土地征收补偿标准，还必须对地上附着物和青苗等财产进行价值评估，这就需要建立土地评估阶段的公众参与程序，赋予土地权利人对地上附着物和青苗等财产参与评估的权利。对农村被征收土地的评估应借鉴城市建设用地上房屋拆迁的补偿标准确定规则，由土地征收方和土地权利人共同选择评估机构，如果双方意见不一致，就随机选择具有评估资格的土地评估机构对土地财产进行评估；如果双方对评估结果有质疑，可以申请权威专家鉴定评估结果或向法院起诉。

3.1.4建立土地征收补偿标准制定阶段的公众参与程序。土地征收补偿标准的制定是补偿标准顺利执行的关键，这就需要建立土地征收补偿标准制定的公众参与程序，赋予集体土地的权利人参与制定和决策土地补偿标准的权利。

3.1.5建立土地征收补偿标准公示程序，赋予土地权利人对补偿标准发表意见和提出异议的权利，真正保障公示阶段公众对土地补偿标准的参与权和意见表达权。

3.2“市场价格”标准的私法救济程序

“无救济则无权利”，在土地征收实践中，充分保障农民的土地财产权利需要完善的私法救济途径。然而，政府在具体的土地征收法律关系中，具有公共利益的认定者、征地的执行者和土地纠纷的裁判者多重身份，依据现行的法律法规，对土地补偿纠纷的解决仅仅通过行政系统内部的自我监督途径，根本就达不到保障裁决的中立性和公正性目的。因此，在集体土地征收补偿“市场价格”标准程序中，需要建立保护私权为宗旨的私法救济程序，通过私法救济程序的确立实现土地财产权利的保障。

3.2.1在土地征收补偿环节增加协商程序。目前，协商程序在国外土地征收中都有所体现。例如，美国确立了土地征收补偿纠纷先由双方当事人进行协商；德国建立了土地征收前的自由协商购买阶段，将协商购买作为正式启动土地征收程序的必经程序。除此之外，国外还在相关法律法规中对土地征收协商程序进行了明确规定，即在土地征收前或土地征收中，双方当事人可以通过协商，对土地征收补偿标准和数额达成协议，如果达不成协议的，由相关土地裁决机关进行裁决，实现土地征收。目前，在我国土地征收程序中，缺乏协商程序，致使集体土地财产权遭受侵害。因此，在土地征收补偿环节增加协商程序，能够真正体现土地征收的公平合理，遵守土地征收的比例原则，确定土地征收过程中当事人签订的土地补偿协议的法律效力，实现土地征收的公平补偿。

3.2.2建立土地征收补偿争议调解程序。由土地管理部门、土地征收纠纷调解委员会等对土地补偿纠纷进行调解，畅通土地征收方和土地权利人之间的沟通渠道，降低土地征收纠纷发生的可能性。土地征收补偿争议调解可以由土地管理部门、土地征收纠纷调解委员会等进行调解，在具体的调解过程中，土地管理部门或调解委员会不得违反法律规定，要遵循社会公共利益和善良风俗。例如，为了高效化解征地纠纷，安徽省2011年率先在全国建立了土地征收纠纷调解委员会，该调解委员会的职责在于专门负责征地纠纷的调解，维护失地农民的合法权益。对土地补偿纠纷进行专门调解，土地管理部门或土地征收纠纷调解委员会的调解属于行政调解，土地补偿争议双方当事人如果对调解决定不服，仍可以向人民法院进行起诉。

3.2.3构建土地纠纷专门裁判机构。在新型城镇化过程中，因土地征收引发的纠纷日益增多，农村群体性事件中，65%以上的是土地征收引发的群体性事件。［11］可见，土地征收纠纷数量庞大，再加上土地征收争议裁决案件具有极强的专业性，及时解决、处理好土地征收需要土地法律专家来完成，而我国目前没有专门裁决土地征收纠纷的裁判机构，如果纠纷处理不及时，势必影响到农村社会的稳定。通过对国外及我国相关地区的考察发现，为了专门解决土地征收纠纷，有效化解土地征收冲突，在日本设有土地征收委员会、法国设有征收裁判所、加拿大设有土地赔偿委员会、我国香港地区设有土地审裁处等。因此，为了有效解决土地征收纠纷，我国可以借鉴上述国家和地区的先进经验和做法，在立法中可以建立独立的土地裁判机构，专门裁决土地征收纠纷。设置的土地纠纷裁判机构应具有行政性和司法性双重特点，独立于行政机关，不受行政机关及其行政工作人员干涉，这样就能有利于保证土地征收纠纷裁判的公正性。

3.3公正的市场价格控制程序

3.3.1建立土地市场价格的中介评估程序。土地评估价格在土地交易市场实践中得到了广泛应用，是由土地评估机构采用一定的土地估价方法和原则，充分考虑社会经济发展水平、土地的自然属性、土地预期收益等因素，依据法律法规综合得出的土地价格。土地价格受自然条件、投资状况、土地可利用方式以及政策、法律等多方面因素的影响，因此，建立土地价格的中介评估程序，由具有一定资质的、公正的土地评估机构通过专业的分析和判断，对土地交易价格进行准确评估。笔者认为，我们可以借鉴城市房屋拆迁补偿中引入的中介评估程序，在集体土地征收补偿的市场价格标准制定中引入中介评估程序。通过土地价格评估机构的纽带作用，了解被征土地的真实价值，把土地评估机构专业人员评估的地块价格作为控制地价交易水平的依据，避免土地价格偏离正常轨道，使被征土地的市场价值得到合理界定。

3.3.2实行土地市场价格的动态监测程序。土地市场价格受经济发展水平、土地自身因素以及土地区位等综合因素的影响，为了准确判断被征土地市场价格的合理性，及时对土地市场进行调控，避免因为土地投机行为或者人为造市导致土地市场价格偏离正常轨道，政府可以通过利用城市地价动态监测系统，对土地价格实行动态监测，快速监控土地市场的变化，及时掌握土地价格的变化状况，并结合所在城市自身的经济发展水平，选取与其经济发展水平、土地区位等相似的若干城市建立一个城市级别相似、而区域不同的城市土地价格合理性判断参照系，然后对与其经济发展水平、土地区位等相似的若干城市的土地价格变化数据分别进行整理、系统分析和综合评判，并结合常规的土地价格判断方法对土地价格进行准确定位，使土地价格处于最合适的范围内，更具有合理性，使土地市场价格更好的为城市经济发展服务。

3.3.3建立土地市场价格的政府管理程序。土地价格管理是土地市场管理的核心内容。在市场条件下，土地价格受市场因素的影响呈现较大波动性，导致土地投机行为发生，为了控制“市场价格”标准下的土地投机风险，防止土地价格波动过大及发生土地投机行为，有必要建立土地价格的市场管理程序，在一定程度上也决定了政府土地价格管理程序的正当性。政府要规范土地交易行为，可以通过有效建立土地市场的交易许可制度，重点审查土地交易价格。如土地转让方漫无边际的要价，土地交易价格过高，远远超过了土地的评估价值，政府就有权采取必要的措施，实行土地价格管制或不准许土地交易，限制高价土地进入土地交易市场，确保土地征用得到充分而合理的补偿。

［1］唐朝光，蒋文能.基于市场价格的集体土地征收补偿研究［J］.学术论坛，2012，（10）.

［2］国土资源部“征地制度改革研究”课题组.征地制度改革的初步设想［J］.中国土地，2000，（4）.

［3］沈开举.中国土地征收补偿标准研究［J］.http：//www. landjs.com/web/landstudy-view.aspx？ID=2782.

［4］郭岚.土地征用制度的国际比较及政策建议［J］.外国经济与管理，1996，（5）.

［5］李燕，秦明周等.我国农村土地征用若干问题的探讨［J］.现代农业科技，2011，（4）.

［6］程文仕，曹春等.基于市场决定理念下的征地补偿标准确定方法研究—以甘肃省张掖市城市规划区为例［J］.中国土地科学，2009，（9）.

［7］钟水映，黄建国.征地统一年产值标准和区片综合地价引发的新困境［J］.国土资源，2007，（6）.

［8］李蕊.国外土地征收制度考察研究［J］.重庆社会科学，2005，（3）.

［9］邵彦敏.马克思土地产权理论的逻辑内涵及当代价值［J］.马克思主义与现实，2006，（3）.

［10］唐朝光，蒋文能.基于市场价格的集体土地征收补偿研究［J］.学术论坛，2012，（10）.

［11］于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点—关于当前我国农村社会形势的一项专题研究［J］.调研世界，2008，（3）.

责任编辑赵继棠