2014—2015：我国财税体制改革的回顾与展望

●许安拓/财政部财政科学研究所研究员

2014—2015：我国财税体制改革的回顾与展望

●许安拓/财政部财政科学研究所研究员

2013年底，十八届三中全会审议通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并用单独的一段文字对深化财税体制改革作出了明确部署，其要义有二：一是明确指出了我国国家财政的地位与职能，即“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”；二是提出了深化财税体制改革的路径方向，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”，第一次提出构建现代财政制度的概念。于是，中国全新的财税体制改革拉开了帷幕。

2014年启动的财税改革是上世纪70年代末我国实施改革开放以来最具根本性的一次改革，比1994年预算收入体制改革更加深远、全面，这次改革目标明确、路径清晰、“三路”推进、进展有序。仅2014年一年就打开了全面深化经济体制改革的突破口，很显然，这次改革不仅要解一时之弊，更是立足长远的体制重构。

一、2014年财税体制改革回眸：改革元年的“三路”推进、“两路”先行

2014年是全面深化改革元年，以6月30日中共中央政治局会议审议通过的 《深化财税体制改革总体方案》为标志，全面启动了新一轮财税体制改革。财政部从预算、税收和中央地方事权与支出责任的重新界定这“三路”将财税体制改革沿着既定目标稳步推进。2014年主基调则是稳住大局、“两路”先行，即配合国家宏观调控政策，稳住就业和GDP，重点从预算和税收“两路”先行突破。

（一）稳住大局

面对经济落入“三期叠加”的“新常态”局面，财政部全年都在配合国家宏观调控政策目标，制定了一系列简政放权政策：如大量取消和下放行政审批事权，并将众多行政审批事项目录予以公开，接受社会监督；鼓励小微企业发展，如4月8日推出中小微企业减税措施并对企业年金、职业年金个人所得税实施优惠政策；扩大就业、优化结构，如财政部出台了 《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》，并成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，对投融资体制进行创新，鼓励民间资本积极进入公共产品领域；出台改善民生的积极财税政策，如相继出台了《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》、《城乡养老保险制度衔接暂行办法》、《关于促进公共租赁住房发展有关税收优惠政策的通知》。这些政策都极大地促进了社会稳定和GDP的预期增长，并优化了经济结构（服务业在三大产业中占比超过了50%），用财税政策激励大众创业、万众创新局面的展开，保证了就业大幅增长，去年实际新增就业人口比预期要多220多万人，在经济下行压力下创造了奇迹。

（二）“两路”先进

在配合其他职能部门出台积极财政政策、稳住经济大局的前提下，财政部从“两路”先行推进体制改革，并为建立现代财政制度充当急先锋。

1、一路是财税体制改革的核心——预算。即完善立法从建立全面、公开、透明、完整的预算制度开始。以2014年8月31日人大批准的新《预算法》为核心，从预算体制构建的完整性入手，建立全口径预算管理制度，将原先的一本预算变成四本预算全部纳入预算管理，并出台了 《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，要求地方政府在2015年要完成“三公”经费的公开和车改工作，从制度的源头约束政府的“花钱”行为，从而为在制度上建立反腐机制“破门入局”，这对中国经济和政治改革具有划时代的意义。新《预算法》还解决了长期困扰我国的地方政府债务风险问题，从2014年5月19日启动的十个地方试点发债开始，通过“开正门、堵后门、筑围墙”的方法最终在立法上规范了地方政府的借债行为，控制了财政风险；同时通过投融资体制的创新，推广PPP，为调动民间资本的积极性、主动性和创造性提供了广阔的空间。

2、另一路是在稳定税负的情况下，深化税制改革，推进税制结构的优化。2014年在经济进入“新常态”的下行和结构性减税的压力中保证税负稳定十分不易，财政部采取了一系列稳定措施，如抓住国际油价持续下跌的机会，两次小幅上调成品油消费税，税额提高幅度与油价下跌幅度互相抵消，不致于引发社会震荡。在资源税改革上也取得重大突破，在煤炭行业陷入产销量双双下降、价格不振的低谷之际，顺利将煤炭资源税从量定额计征改为从价计征，既减轻了企业负担，也不会显著推高煤价，进一步完善了资源产品价格形成机制，促进资源合理开采利用，加快经济发展方式转变。另一方面，继续稳步实施“营改增”试点扩围，通过2014年4月29日将电信业、7月28日将服务业纳入 “营改增”范围，为最终建立全行业的增值税抵扣链条做好准备，同时，还统一了增值税的征收率，这些规范税制、公平税负的改革必将顺应我国产业结构和消费结构的升级趋势，届时将会使更多的企业享受到改革红利。2014年12月9日，财政部又配合国务院62号文件，开始全面清理规范财税优惠政策，不仅有力地维护了法律的严肃，更为营造一个统一公平、竞争有序的市场环境创造了条件。

（三）在组织和机构上加快改革，为确保财税体制改革目标的顺利完成提供保障

2014年9月5日，财政部围绕财税体制改革的目标在行政架构上进行了大幅度地整合调整，为了强化全面预算管理、加快税改的推进速度，从组织上扩大了预算司和税政司的职能编制。此外，还建立了一系列的工作协调机制，意在将此前分散在各个司局的财政资金管理、分配支出等权力协调统一、盘活存量，并在金融司下设五处专司PPP制度的建设和推广。为了更紧密地配合中央深化经济体制改革领导小组的相关配套改革，又增设了政策研究室，与财政部原先的智囊机构财科所一起加强了体制改革顶层设计的力度。

二、改革落实年：2015年财税体制改革展望

2015年是改革落实年，财政部正在按照既定的时间表深化、落实财税体制改革，继续实施积极的财政政策并适当加大力度，保增长、调结构、控风险、保民生，坚持依法理财，加强财政管理，提高财政资金使用效益，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

（一）在预算管理上，全面推进预决算公开，进一步细化公开内容

今年财政部将认真落实国务院批准的完善政府预算体系方案，编制完善2015—2017年全国财政规划，继续推进跨年度预算和中期财政规划的编制试点工作，规范转移支付，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，并严格控制新设立专项资金。保留的专项资金也会积极推进公开，提高政策信息的透明度，建立完善的管理制度和运行机制，加强绩效考核。

（二）加快推进税制改革，完善非税收入管理制度

今年财政部力争将“营改增”范围全覆盖，并从立法层面对消费税、房地产税、环境保护税的调节和开征做好准备，同时，抓紧推进资源税扩围以及综合与分类相结合个人所得税改革，进一步简政放权、简化审批，加快推广运用PPP模式与国企国资改革。

（三）配合发力

此次在国务院深化经济体制改革中将会有360多项改革措施出台，其中涉及财政体制配合的改革就高达200多项，财政部立足于加强内控、严肃财经纪律、加快推进自身体制改革的同时，还将配合各个职能部门改革，积极推出相应的措施，如在促消费、调结构、保就业、增供给、协调区域经济战略发展等方面将出台很多政策措施以做好加减乘除法；在推进新型城镇化建设和农业现代化发展，加强财经对外交流与合作方面也会有积极的作为。

（四）合理划分中央和地方政府事权与支出责任

现代财政制度框架到2020年能否建成，最为关键的就是最后“一路”——建立事权和支出责任相适应的制度，理顺中央与地方关系。这是牵一发而动全身的深层次改革，它不仅涉及中央和地方、政府和企业关系的深入调整，还是事关我国长治久安的分权之策，直接关乎我国政治体制改革的推进速度。然而，能否建立一种适应当前我国经济与政治体制发展的事权、财权分配模式，又恰恰不只是财政部门能够独立完成和决定的，因此，必须在党中央、国务院的全面指导下，积极配合中央和地方政府事权与支出责任的合理划分，才能保证现代财政制度的有效性。为此，今年有关这方面的研究和试点将会抓紧推进。

诚然，一年来，我们取得了很大的成就，但也必须认识到目前的困难：虽然我国财税体制改革进展很快，但也有很多问题需要解决。一是如何在改革中做好激励与责任相匹配，更大程度地调动广大财税工作者的积极性、主动性和创造性，需要进一步细化可操作性；二是在顶层设计推广中要注意反馈，要因地制宜，尽量不要“一刀切”，原则性与灵活性相结合，细化改革的可操作性更重要，如车改问题、“三公”经费等预算编制的细化问题；三是要加大培训力度，许多新的改革措施出台后，政策设计要真正地化为地方可操作的执行力必须进行大量培训工作，如落实 PPP、中期财政规划、全口径预算管理、跨年度预算编制等新的改革措施，应持续对基层财税部门进行大规模地培训；四是这次财税体制改革从职能上是对各级财税部门的扩权（如预算从一本到四本），但是行政权力并没有提升，因此，在实际执行中财政部门为了遵守新《预算法》可能导致与其他各职能部门更多的矛盾，最终将会降低预算执行的效率、增加行政成本，使财税体制的改革成效打折扣；五是要加快各项政策法规细则的制定，尽可能缩短过渡期，如相关PPP的法规、标准合同在没有出台前很多民间资本都会处于观望期。

习总书记曾直言：“深化财税体制改革涉及面广，政策性强，利益调整难度大，落实工作任务艰巨而繁重。”楼部长也表示，“2014—2015年是推行财税改革的关键时期。虽万难也要改，不改我们会半途而废，坐以待毙。”张居正曾上疏明神宗实行考成法时说过：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”这方面我们完全可以借鉴先进发达国家财政管理制度改革的成功经验。我们有理由相信，只要政府有决心，只要“三路进军”的财税体制改革能够按照中央和财政部的部署、有计划、有步骤地稳步推进，到2020年就一定会有望建立符合我国国情的、有效的现代财政制度。