债务置换：现阶段中国地方债规范化、法制化的重要过渡

●温来成/中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长、教授、博士生导师

续运行，必须建立地方发债行为的有效约束监管机制，构建制度使地方政府债券发行必须以市场方式进行，市场定价、自愿公开交易，严禁各种形式的行政摊派；建立严格的问责机制，惩戒违反市场公平自愿交易准则的行为。■

债务置换：现阶段中国地方债规范化、法制化的重要过渡

●温来成/中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长、教授、博士生导师

自财政部今年推出1万亿地方债务置换发行计划以来，引起社会各界高度关注，如何看待债务置换及如何评价其在我国地方债务管理的作用，是需要明确回答的问题。

在政府债务管理中，债务置换属债务调整的一种，是用低利率、长期限的债券，调换高利率、短期限的债券，以减轻政府财政负担，化解和防范债务危机。一般而言，政府举借债务，是一种国家信用，必须恪守信用经济的一般规则，不能随意调整利率、期限、价格等债务发行条件。但在国家发生经济危机、财政收支困难等特殊情况下，政府迫不得已可采用债务置换等调整措施，债权人也往往能理解和配合。因而债务置换是一种临时、应急的债务管理措施。本次债务置换，也是对地方政府投融资平台债务甄别为政府债务部分的置换，有一定的特殊性。

目前进行的债务置换，对于完成地方政府投融资平台债务甄别、清理，实现地方债务管理的规范化、制度化和法制化，为地方经济社会发展服务，具有十分重要的意义。通过债务置换，将原投融资平台发行的城投债、举借的银行贷款、信托等利率高、期限短的债务，置换为利率低、期限长的地方政府债券。首先，有利于减轻地方政府利息负担，减轻财政支出的压力。其次，有利于调整债务结构，配合国家中期预算管理，平衡各年度债务还本付息支出，防止形成明显的偿债高峰期，或集中爆发债务危机。且在目前我国经济进入新常态，经济下行压力增加，财政收入增长缓慢，甚至一些地区出现负增长的情况下，债务置换也有利于缓解目前各地财政困难状况。

同时，也应注意债务置换的负面影响。债务置换只能减轻地方债务的部分利息负担，为地方政府解决债务问题争取时间，并不减少债务的本金规模，不是解决地方债问题的根本措施，只是目前的一种过渡办法，最多将原投融资平台举借的债务置换，且能否实现还有待市场的检验。今年用债务置换的办法解决到期债务的部分本金偿还，其实质是借新债还旧债。在债务置换过程中，需要兼顾债权人的利益，完全按照财政部颁布的一般债券、专项债券发行办法，以同期国债利率为依据，有一定的困难，江苏等地在置换的过程中出现的争议，也说明了这一点。各地招投标中标利率一般都略高于政府指导利率，是较正常的市场行为。对于偿还当年到期债务本金的置换，一般不宜采用定向发行方式，否则给投资者政府强行发债的印象，有损政府声誉。今年在债务置换初期时间紧、任务重的情况下，可以理解为一种例外。■