新《行政诉讼法》亮点解读

戴中祥

(武汉科技大学 文法与经济学院,湖北 武汉 430081)

新《行政诉讼法》亮点解读

戴中祥

(武汉科技大学 文法与经济学院,湖北 武汉 430081)

新《行政诉讼法》在立法目的、受案范围、管辖制度、当事人制度、审理判决制度和执行制度等方面作出了重大修改，这在很大程度上解决了长期以来困扰行政诉讼发展的突出问题，对依法行政、建设法治国家必将起到巨大的推动作用。当前要做的核心工作是准确领会新《行政诉讼法》的修改内容，推动新法的贯彻实施。

行政诉讼；诉讼渠道；审判体制机制

2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新《行政诉讼法》)是该法施行二十多年来的第一次大规模修改。党的十八届三中全会有关全面深化改革和党的十八届四中全会有关全面推进依法治国的战略部署已深深地嵌入到了《行政诉讼法》的修改之中。可以说，如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是此次修改《行政诉讼法》所面临的“最大课题”[1]。《行政诉讼法》的修改能否直面人民群众对行政审判制度的新期待、能否超越简单的技术争论追求行政审判制度的根本性变革、能否通过法律修改真正“倒逼”法治政府建设，就成为衡量修法是否具有实际意义的基本标尺。新《行政诉讼法》在立法目的、受案范围、管辖制度、当事人制度、审理判决制度和执行制度等方面作出了重大修改，亮点纷呈、意义深远。

一、扩大行政诉讼的受案范围

行政诉讼受案范围决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，我国现行的行政诉讼受案范围还比较狭窄，既不能适应相对人日益增长的权利意识和权利要求，也不能充分发挥司法权对行政权的制约作用，因此，扩大行政诉讼受案范围已经势在必行。

新《行政诉讼法》将一些新型行政行为纳入到了受案范围并将保障行政相对人权利的范围由“人身权、财产权”扩大至“人身权、财产权等合法权益”。原《行政诉讼法》在受案范围方面采用列举的方式,但这种方式实际上无法穷尽可以或不能受理的范围,使得受理范围问题就成为引发争议最多的问题之一。有学者认为要扩大行政诉讼范围，规定受案范围的方式完全没有必要沿袭原《行政诉讼法》的“正面清单”和“负面清单”结合的方式，而应只列“负面清单”，即允许人民法院受理除“负面清单”排除事项以外的所有行政争议[2]。考虑到目前我国尚处于社会转型和过渡时期,还做不到全面概括,因此新《行政诉讼法》仍用列举的办法,但在受案范围上力争扩大,由8项扩充为12项,将一些具体的社会保障权、知情权等都纳入了受案范围。特别是其中的第8项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”和第11项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”,是当前最需要法院受理并作出裁决的。虽然新《行政诉讼法》没有采取“负面清单”方式，但从有利于建设法治政府和服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的长远看，采用“负面清单”方式是大事所趋。

二、行政规范性文件的附带审查

实践中，有些行政行为侵犯相对人的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中的越权、错位规定造成的，其损害范围远远超过行政行为，虽然将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的呼声很高，但为了从根本上减少违法行政行为，新《行政诉讼法》规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。值得注意的是法院有权附带审查的规范性文件不包含规章，规章主要由国务院部门及省级政府制定，适用的对象范围是开放性的，作为行政诉讼客体，行政判决的既判力主观范围就难以确定，故规章不适合直接作为行政诉讼客体。与对行政行为的审查不同,人民法院在认为行政规范性文件违法的情况下,虽不能直接宣告其违法,但有送请有关机关解释和确认的权力,这有利于加强对行政规范性文件的监督、有利于提升行政立法质量。当然，审查行政规范性文件专业性要求很高、工作量巨大，这对法院的人力、法官的能力等提出了更高要求。

三、确保诉讼渠道的畅通

行政诉讼面临的“三难”，最突出的是“立案难”。新《行政诉讼法》把解决“立案难”作为头等事情来抓，主要有以下改进措施。

一是将“具体行政行为”改为“行政行为”。由于实践中有部分司法机关出于各种各样的原因不想受理某些案件，以案件不是具体行政行为为由来阻挡案件进入法院。删掉“具体”以后不是说原来的抽象行政行为就可诉了，它主要是为了解决有人利用具体行政行为“做文章”来阻止案件受理。

二是明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。要求人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

三是改立案审查制为立案登记制。法院在接到行政起诉状时，对符合法律规定的起诉条件的应当登记立案，无需进行审查，不得拒收当事人的起诉状。对当场不能判断是否符合法律规定的起诉条件的，应当接收起诉状，并在7日内决定是否立案。

四是明确原告资格。实践中，有的将行政诉讼原告仅理解为行政行为的相对人，排除了其他利害关系人。新《行政诉讼法》将有“利害关系”作为确定原告资格的标准，扩大原告范围，保障当事人的起诉权利，规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。

五是进一步明确被告资格。①经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。②复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。③行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

六是规定了对不立案的救济。如果法院“不立不裁”，即不立案也不作不予立案裁定，当事人可以向上一级法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的，应当立案审理，也可以指定其他下级法院立案审理。

七是规定行政机关负责人应出庭应诉。新《行政诉讼法》第3条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉,将有利于解决行政争议。同时,考虑到行政机关负责人工作繁重,不能每次都出庭应诉,因而也允许委托行政机关相应的的工作人员出庭,当然,也不排斥其聘请律师。将“行政机关负责人出庭应诉”规定在法律中,它就成为诉讼中的一种法定义务,为了将这个义务落到实处，建议把行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入两会政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，将行政机关负责人出庭率作为检验依法行政水平的重要指标。

新《行政诉讼法》相关规定的主要目的是希望畅通诉讼渠道，确保当事人的诉权，但实际效果如何，仍要在今后实施中加以观察。如登记立案后，案件是否能顺利进入审判程序，最终还要靠司法的公正运作保证；又如，将复议机关作为被告，究竟是会让复议机关积极解决原行政行为争议，还是变得更保守，这一问题只能等待实践的检验。

四、完善行政诉讼审理体制机制

解决审理难的问题，关键是要完善行政诉讼审理体制机制，提高行政诉讼审理的公正性和效率，促成行政案件的根本解决。

(一)完善审判体制

审判体制问题被视为这次《行政诉讼法》修改的“1号问题”[3]。原《行政诉讼法》规定，被告所在地的基层人民法院管辖第一审行政案件，但法院的人事权、财政权都掌握在地方政府手里，本地法院审理本地政府的行政行为，有时会受到地方政府的不利影响。为了减少地方政府对行政审判的干预，理论界实务界提出了各种建议，主要包括设置行政法院方案、提级管辖方案、相对集中管辖方案和赋予当事人选择管辖权方案，其中，以设置行政法院方案最为积极。但这次修改并没有采纳设置专门法院的建议，主要是因为目前法院审理行政案件所受到的干预，不是设立行政法院就能够解决的。设立行政法院需要制度设计的严密论证并需要人力、财力和物力准备，弄不好反而会造成资源浪费。根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，新《行政诉讼法》规定经最高人民法院批准后，省、直辖市、自治区的高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。跨区域管辖行政案件，也是对未来行政法院的一种尝试。

有学者担心跨区域管辖行政案件的作用有限，因为：第一，这种指定管辖不是普遍性的，范围有限；第二，这种指定管辖并未完全与行政区划分离，所指定受理若干其他基层法院管辖案件的法院并不排除其仍受理本行政区划的案件；第三，即使各基层法院相互交叉管辖，但各区县政府、法院之间的往来频繁、相互联系，有可能使这种机制的作用随着时间的流逝而逐步流失[2]。如何创造行政诉讼制度良性运作的环境，避免地方当局对行政审判的干预，以保障行政审判的独立、公正？笔者认为，科学设计行政诉讼体制无疑是重要的，但更重要的恐怕还是要进一步推进相关配套改革、保证各级政府依法行政并将各级党委政法委、各级政府的权力都关进制度的笼子里，从而保证各级人民法院能够独立行使审判权。目前我国正在进行司法体制改革的试点工作，改革方案将完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院和检察院人财物统一管理，这些改革举措对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权具有深远意义。

(二)增设简易程序

原《行政诉讼法》未规定简易程序，行政案件一律由合议庭采用统一程序进行审理，当时主要考虑到被告是行政机关，行政案件比较复杂，不适宜采用简易程序。但是，实践中有一些案件非常简单，争议标的额很小，没有必要采用普通程序，增设简易程序，有利于提高审判效率和降低诉讼成本。新《行政诉讼法》规定，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，如果被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额2000元以下的、属于政府信息公开案件的，就可以适用简易程序。此外，其他第一审行政案件，如果当事人各方同意适用简易程序的，也可以适用简易程序，但发回重审、再审的案件不能适用简易程序。

(三)规定部分案件可适用调解

原《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件,不适用调解，这一观念原盛行于欧洲大陆法系国家,行政机关只能严格执行法律,没有调解的余地。从表面上看，行政诉讼是对行政行为合法性的审查，合法性审查似乎没有调解的余地。但是，如果我们对各种行政行为的内容进行具体分析，会发现大量的行政行为具有或多或少的行政裁量因素，从而给行政诉讼留下了或多或少的调解余地。行政机关对国家和社会公共利益自然没有自由任意处分的权力，但法律对许多行政事项，往往授予行政机关以裁量处置权。对于法律授权的行政裁量范围事项，行政机关当然可以与行政相对人协商处理，法院当然可以居中协调，使相应行政争议最终达成双方都满意的结果。有鉴于此，新《行政诉讼法》第60条增加了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解的规定。当然,对行政争议进行调解时必须遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和私人合法权益。调解只能有条件的适用于有行政裁量空间的行政案件，即只适用于行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。因为，行政诉讼不仅涉及当事人利益，而且涉及国家和社会公益，如果一味强调协调或调解，就有可能牺牲国家和社会公益、牺牲法治。

(四)完善判决形式

原《行政诉讼法》规定的维持、撤销、履行、变更和确认违法等判决形式，与诉讼请求在一定程度上出现了脱节，无法满足行政审判的实际需要。新《行政诉讼法》对判决形式进行了多处修改，比如增加给付判决、扩大确认违法判决和变更判决的范围，其中，最重要的修改是以“判决驳回原告诉讼请求”代替“维持判决”。行政相对人认为行政机关的违法行政行为侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼的目的在于推翻行政行为，法院作为居间裁判者，认为行政相对人的理由不充分，判决驳回原告诉讼请求就可以了。

(五)完善民事争议和行政争议的交叉处理机制

有些行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事争议，这两类争议如依照行政案件和民事案件分别立案、分别审理，既浪费了司法资源也会导致循环诉讼，影响司法效率，不利于保护当事人的合法权益。根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法，新《行政诉讼法》规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

(六)完善执行制裁机制

长期以来，执行难是一个非常棘手的问题。法院缺乏足够的独立性和权威性，行政机关不履行法院判决、裁定的现象屡屡发生，原有规定的执行措施力度比较有限，对行政机关的威慑力尚显不足。为解决“执行难”这一顽疾,新《行政诉讼法》明确了行政机关不执行法院判决的责任,拒绝

履行判决、裁定、调解书的情况将被公告，对行政机关负责人处以罚款。拒不履行判决书、裁定书和调解书且社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。笔者认为，对不执行判决的行政机关负责人予以拘留在法律上是可行的，但在司法实践应用中的执行效果还有待进一步考察。

[1] 中国人大网.关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的说明[EB/OL].(2013-12-31)[2014-10-15].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/31/content_1822189.htm.

[2] 姜明安.行政诉讼法修改的若干问题[J].法学，2014(3):16-25.

[3] 何海波.行政审判体制改革刍议[J].中国法律评论,2014(1):63-68.

[责任编辑 周 莉]

2014-10-23

教育部人文社会科学研究项目青年项目(编号：12YJC820005).

戴中祥，武汉科技大学文法与经济学院教授，博士，主要从事诉讼法学、司法制度研究.

D925.3

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1009-3699(2015)02-0177-04