我国农村土地保障创新机制研究

林亮春

(海南大学，海南海口570228)

我国农村土地保障创新机制研究

林亮春

(海南大学，海南海口570228)

农村土地在保障农民基本生活需求、维护区域稳定方面具有重要的作用，但随着工业化及城镇化进程的加快，农村土地保障功能呈现不断弱化的趋势。我国农村社会保障体系建构的长期性客观上决定了农村土地继续发挥保障作用的要求，应确立以农地股份合作制作为链接机制，实现农村由土地保障向社会保障逐步过渡的格局。

农地股份合作制;农村土地保障;农村社会保障

新中国成立后，我国农村依次经历了以农村土地保障为核心的土地改革、互助合作社改革及家庭联产承包改革三个阶段。在实现了耕者有其田的愿景后，农民拥有了作为农业重要生产要素的土地，劳动热情空前高涨。通过历次土地变革，不仅基本解决了长期困扰我国的粮食短缺问题，充分保障了我国农民最为基本的物质生活需求，也为广大的农村地区奠定了以土地为主的社会保障格局。

一 农村土地的保障功能

由于农村土地是以作为农业必备生产要素而存在的，天然地具有经济的功能，因而在客观上具有农村保障的功效。

第一，生活保障。农民可以通过对土地的直接耕作经营获取相应的农作物，保障日常生活最低水平的物质供给，并且可以在市场经济的大环境下进行实物交换或货币转化，满足农民其他生活需求。根据农调总队的统计数据显示，我国1．93亿农村农业户，共约7．99亿农业户人口，通过130039．2千公顷农用地的耕作基本实现了粮食及其他生活物资的自给。［1］实现了农业基本生产要素与农民基本生活保障的融合。

第二，就业保障。作为传统的农业大国，我国农村土地对劳动力有着极强的吸纳能力。据统计，2012年我国农业为我国创造25773万人的就业岗位，分担了我国33．6%的就业压力。在我国城镇化、工业化较为缓慢的进程中，农村土地以开垦和耕作为主的模式承载着中国绝大多数农村劳动力的就业需求。在城镇化、工业化不断加快的今天，农村主要劳动力流转呈现出脱农村化的倾向，但对于尚无法完全于城市中立足，往返于城乡之间的农民工及绝大多数留守老人而言，农村土地仍为其提供了重要的就业保障。第三，医疗养老保障。我国农村的养老及医疗保险仍是主要建立在农村集体所有权土地制度基础之上，辅之以子女接济的保障模式。［2］农村土地经营收入以及农村集体经济组织对部分孤寡老人的经济补助，构成农民晚年养老及应对疾病主要的经济来源。特别是对于以土地经营收入作为唯一就业和收入来源的农名群体而言具有克服疾病，安享晚年，保障农村社会稳定起到了重要的保障作用。

第四，权属流转补偿保障。根据我国宪法及相关法律的规定，农村土地原则上属于农民集体所有。农村集体所有土地可在国家征收中完成向国有土地转化的过程，在土地所有权性质转化过程中，严格按照法律规定的方式公正评估并向农村集体经济组织支付土地补偿金是必备的一个程序。而在土地承包权流转过程中，农村集体经济组织也可以选择将虚置荒废的土地发包给其他自然人或法人统一经营，以此获得土地承包经营权出让费用或以土地承包经营权作为出资，入股其他经济组织以获得分红收益。无论是在土地所有权流转抑或土地承包经营权流转过程中，农民均可获得一笔可观的经济费用，对于维持其丧失土地所有权或经营权后的生活起到了重要的保障作用。

二 农村土地保障面临的困境

由于城乡二元社会保障结构的存在，土地保障仍是当前我国农村社会保障的主体。但随着工业化、城市化进程的不断加快，耕地面积不断减少，农业收入比重下降，导致农村土地保障的功能日渐弱化，并给我国经济的持续发展

及社会的稳定带来一系列负面影响。

1．农村土地保障功能的弱化。

农村土地保障的前提条件是要拥有足额或相对足额的农村土地提供保障。我国虽作为世界第三大国，拥有963．3万平方公里的国土面积，但据第二次全国土地调查数据显示，我国实际农用地仅为64646．56万公顷，而实际可耕地面积又仅占农用地总面积的14．3%。并且现有耕地土壤不断面临着水力、风力侵蚀等威胁，仅2012年，我国减少的耕地面积就高达8．02万公顷。虽然我国采取土地整治、农业结构调整等一系列积极措施增加耕地面积，但仍未能弥平耕地减少的面积，耕地的区域性退化问题严重。随着我国工业化、城市化进程的加快，建设用地侵占农用耕地的现象日益明显。从国外的经验可看出，工业化及城市化进程中，耕地面积将下降40%。［3］我国推行的最严格的耕地保护政策，虽有望减少耕地面积削减比例，但在实现工业化及城市化的过程中耕地面积的减少是难以扭转的事实。另外，建设占用耕地补充机制中，频频出现的占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情形，导致耕地总体质量日益下降，而在北京、上海、天津、海南、江苏、安徽等省市，耕地后备资源已严重不足，可供开垦的未利用土地濒临枯竭，耕地面积保障工作难度剧增。

农业收入的比重大小是直接衡量土地保障功效强弱的依据之一，但自1996年以来，农业对国民经济及对农村居民收入的贡献率逐年下降。［4］据统计，农业对国民经济的贡献率由1990年的41．6%，下降到2012年的5．7%，对国内生产总值增长的带动也由1．6%下降到0．4%。在村居民人均纯收入的构成中，1990年人均农业纯收入为344．59元，总收入为686．31元，农业贡献率为50．21%;2012年人均农业纯收入为2106．83元，总收入为7916．58元，农业贡献率为26．61%，与1990年相比下降23．6%。与此相反，农村居民工资性收入、资本性收入及其他经营性收入不断攀升，对农村居民人均收入的贡献率由1990年的49．79%上升为2012年的73．39%。农业收入在国民经济及农村居民收入所占比重的下降不仅是是农村土地保障功能弱化的原因也是其重要表现。

2．土地保障弱化的影响。

土地保障功能的弱化，并没有使得土地原有的经济功能和社会功能的冲突得以缓和，与之相反，我国现阶段的土地利用状态在束缚土地经济功能的同时也掣肘了土地社会功能的发挥。一方面，农村土地“均分制”的存在造成土地的“细碎化”状态，影响了土地的规模化生产及经营效率。并且每户农村居民拥有部分土地使用权的，即便未能或不愿行使，但出于土地作为最后一道保障的传统观念也不愿放弃该幅土地的使用权，客观上造成了稀缺土地资源的浪费。另一方面，土地功能不断弱化，已无法承载农民对生活保障的需求。［5］对失地农民而言，在丧失农村土地有力保障之时亦无法进入二元结构下的城镇社会保障体系。对于完全或部分依附于农村土地的居民而言，在我国加入世贸组织后，农业产业结构的调整及农业分工的深化直接导致农业风险加大。在农村社会保障体系不健全的情况下，农业劳动者近乎承担了农业生产的全部风险。并且由于地方财力有限，农村社会保障覆盖面狭窄，保障水平较低，无法弥补土地保障弱化带来的隐患。

三 农村土地保障功能存续的必要性

一项制度是否具有存续的必要性主要应从两个方面予以考察。其一，该制度对拟解决的问题客观上存在有益性。农村土地保障在农村居民的生活、就业、医疗、养老等方面的功效，本文第一部分已予以论述，不再赘述。其二，在现有的条件下缺乏可替代性制度，这主要是受制于我国城乡社会保障的差异性及农村社会保障的不完善性。

农村社会保障建立于经济发展水平基础之上并遵循“适度保障原则”，否则将引发社会灾难。［6］从我国现阶段的国情而言，农村人口基数庞大且经济发展水平较低，农村社会保障可投入资金有限，依靠国家公共财力建设农村全面的社会保障不仅我国无法完成，世界上的任何一个国家也无法完成。［7］目前我国采取的“个人为主、集体补助、国家扶持”的农村社会保障建设措施也主要限定于农村低保、养老和新农合三个领域。与此形成鲜明对比的是，我国城镇社会保障体系不断健全，建立起了能够预防各类突发事件，涵盖生育、医疗、工伤、失业、养老、社会优抚、社会补助以及城市最低生活保障的多层次、宽领域、高水平的城镇社会保障体系。基于城乡保障制度的差异性，我国农村居民无法进入城镇社会保障体系。加上农村社会保障的不完善性客观上决定了我国坚持并完善农村土地保障制度，延续农村土地保障功能的必要性。这也是我国社会转型期城乡居民收入差距扩大，农村原有社会结构遭受冲击情况下抑制可能诱发的农村社会动荡的保障措施。

四 农村土地保障创新的路径选择

新制度经济学认为，一项制度的创新源自于社会对原有制度的新增需求。在实现新旧制度的交替更迭中，必然要伴随着制度架构均衡的打破，如此方能正当吸纳原有制度无法获取的外部利润。与此同时，为了减低制度更替的成本并防控由此产生的负外部性产物，无法完全脱离路径依赖的影响而实现制度革新。具体而言，我国农村土地保值制度的创新既要革除原有“均田”体制下的弊端，又要妥善解决农民“失地”后的生活保障问题。

在我国已有的创新模式探索中，农地股份合作制是符合时代发展要求的制度选择。第一，农地股份合作制度建立在农村土地集体所有及农村土地承包经营权农户所有的基础之上，传承了原“均田”制度下农村土地权属的基本特征;第二，农地股份合作制以土地使用权的创新运用为突破点，进行公开投标经营，引入现代市场经济的元素，激活农村土地的市场价值，用“以人配股”的方式替代“以人分地”的土地保障功能分配方式，在根本上扭转了农村土地细碎化而产生的农业产出低效益问题。第三，农地股份合作制有效解决土地保障弱化背景下农村居民生活保障的问题。农民虽然丧失了对农村土地直观上的占有使用权，但并未丧失依附于土地上的经济权益。在农地股份合作制度中，农民作为股东拥有定额股份，不仅可对该经济组织产生的收益享有分配请求权，而且可积极参加该经济组织的劳作，以劳动方式获得另外的报酬收入。并且，在农地股份合作经济组织中，以集体名义持股的收益及社会保障基金的建立也在客观上增强了农村居民的生活保障问题。

在农地股份合作制度运行的过程中，作为前置程序便是应对作为参股元素的土地进行市场化的作价评估。我国虽在建设用地的评估领域有所成效，但农用地的市场化评估领域仍处于起步阶段，导致各种损害农民权益的现象频频发生，客观上阻滞了农地股份合作制的顺利推广。并且在企业存续过程中，村干部集管理者、经营者、所有者三重身份于一身，容易出现以政代企、以权谋私的风险，农地股份合作企业容易沦为乡村权势的附庸。［8］因此，在推行农地股份合作制的过程中，必须充分借鉴建设用地价值评估体系的有益经验，建立市场主导机制下的农用地价值评估制度，扫除农地股份合作制度的外部障碍。其次，应严格遵照现代企业的要求，理顺政府、企业、股东三者之间的关系，建立企业科学的决策机制及有效的内部监督机制。如此方能保障农地股份合作模式作为农村土地保障的创新制度获得成功。

［1］三农数据网．(2001－11－01)［2014－11－04］http://www．sannong．gov．cn/v1/tjsj/pcsj/1/200207190569．htm．

［2］卢颖．重庆市农村土地保障功能问题研究［D］．重庆工商大学，2010．

［3］李亮．土地保障制度的弱化及其变革探索［D］．山西财经大学，2006．

［4］许经勇，新一力．我国农业发展新阶段的“三农问题”透析［J］．学术研究，2003(5)．

［5］黎翠梅．土地资本化与农村土地保障制度的创新［J］．财经论丛，2007(1):43－47．

［6］邓大松，林毓铭，谢圣远，等．社会保障理论与实践发展研究［M］．北京:人民出版社，2007．

［7］李南洁．农村土地流转后土地保障功能如何存续［J］．土地经济，2008(3):28－31．

［8］单宏洁．弱化土地保障视野下的农地产权制度改革［D］．河海大学，2007．

Study of Rural Land Security System Innovation in China

Lin Liangchun
(Hainan University，Haikou，Hainan 570228，China)

Rural land plays a very important role in guaranteeing farmers＇basic living needs and maintaining social stability，but along with the industrialization and urbanization process in China，the security function of the land in rural areas has continuously been weakening．The construction of rural social security system in our country determines the necessity to establish the farmland stock cooperation system and promote the transition form the land security gradually to the social security pattern in China．

the Farmland Stock Cooperation System;rural land protection;rural social security

F323．89

A

1672－6758(2015)05－0074－3

(责任编辑:蔡雪岚)

林亮春，在读硕士，海南大学法学院。研究方向:民商法。

海南农村社会保障制度的创新研究——以完善土地的保障功能为视角(项目编号:HNKY2014－19)的阶段性研究成果。

Class No．:F323．89 Document Mark:A