公平与效率：自然资源产权制度中的博弈

庄国敏，钟凰元

（福州大学 法学院，福州 350108）

在不断加快的生态文明建设中，关于自然资源产权制度中公平与效率关系的研究具有重要的理论意义和实践价值，而产权的公平与效率也是我国自然资源产权制度理论研究中的一个基本问题。对于自然资源产权公平与效率关系的理论阐释和合理安排，有利于化解公地悲剧［1］，引领我国未来自然资源产权制度的改革道路。从我国的具体实践来看，近年来我国自然资源开发和保护领域中的公平与效率的矛盾已经十分突出：一方面，自然资源被肆意滥用、资源供需矛盾冲突、环境加剧恶化等问题日益严重；另一方面，与自然资源利用相关的各种社会公平问题也层出不穷。因此，为推进经济社会可持续发展和生态文明建设，迫切需要对自然资源产权制度中公平与效率的内在关系和作用机理进行科学分析和正确揭示，从而为自然资源产权制度的完善提供理论基础。

一、自然资源产权制度中公平与效率的基本内容

一个社会中的自然资源产权制度安排，通过界定不同资源中物的要素和人们的产权关系，构成了对人们不同的激励机制，成为实现公平与效率协调的关键因素。鉴于社会主义市场经济条件下我国自然资源产权的特殊性，以及长期以来我国自然资源开发利用的制度实践，可以将自然资源产权的基本内容划分为：体现自然资源经济价值的所有权、体现自然资源使用分配的使用权、体现自然资源实际运作的经营权、体现自然资源生态价值的管理权。与之相应，我国自然资源产权制度中也存在着这四种权能的四重公平与效率的关系。

（1）自然资源所有权中的公平与效率 自然资源经济价值所有权的公平是指资源地租的实现（包括合理界定、征收、分配和使用）能够维护自然资源最终所有者的正当合法收益、实现社会基本公平。自然资源经济价值所有权的效率体现为资源地租作为国民收入分配的重要内容，对全民利益的实现、社会分配的优化所起到的促进作用。自然资源经济价值所有权的公平与效率的关系，主要体现为自然资源经济价值所有权是一种排他性的所有权制度，排他性则暗含着自然资源交换规则的公平和权利的对等［2］。一旦交换规则不公平或者权利不对等，排他性所有权可能失效，产权制度也失去其激励和约束功能，导致自然资源不能得到有效配置。如我国在计划经济体制时代，片面理解社会主义的分配原则，过分注重庸俗的平均主义，最终导致经济效率的低下。事实上，这样的制度安排并不是建立在所有权排他性的产权制度基础之上，相反，它是一种缺乏排他性的自然资源所有权制度，人们在使用这一所有权下的公有制生产资料时，既不需要付出成本，也无法获得增值收益。既无成本约束，也无收益激励，这明显阻碍了人们有效配置生产资料的积极性，也导致经济效率不断低下。

（2）自然资源使用权中的公平与效率 自然资源使用权公平是指自然资源使用权在分配过程中，应当平等分配不同地区、群体、个人之间所拥有和使用自然资源的机会和权利。自然资源使用权分配效率是指在自然资源初始分配和再分配过程中实现的自然资源分散使用状况，对社会经济发展总体目标和战略的作用和影响［3］。自然资源使用权中公平与效率的关系，主要体现为国家依托于自然资源宏观规划，将自然资源由国家所有转变为分散利用的分配过程中。但事实上，目前我国自然资源使用权的流转机制较差，自然生态环境要素资源的市场也存在着各种混乱现象，加之权利主体的模糊虚位，各种机会和权利的不平等状况时有发生，不仅造成巨大的自然资源分配不公问题，而且影响了自然资源利用结构的调整速度，导致自然资源使用权配置长期处于低效率状态［4］。

（3）自然资源经营权中的公平与效率 自然资源经营权公平是指各自然资源经营主体之间平等的权利状况。主要包括两个方面：一是由国家对国有自然资源合理征收地租状况等因素所决定的自然资源使用主体是否拥有相对公平的市场条件和权利；二是自然资源经营主体自觉服从国家对资源经营产业进行管理时享有的相对公平的权利。自然资源经营权效率是指一定的自然资源开发经营制度对国民经济整体效率的影响。在自然资源经营权公平与效率的关系研究中，国家对自然资源经营权的有效监管和调控是推进其公平与效率关系协调的重要途径。当前，国家自然资源产权制度的“主体地位”得到法律强化，但由于未能同时明确全民所有、分享和参与机制，导致无法控制环境退化的不利后果，实践中在一定程度上影响了自然资源经营权主体之间平等的权利状况，也制约了效率的提高［5］。

（4）自然资源管理权中的公平与效率 自然资源管理权公平是指在自然资源开发和保护中政府、资源企业、资源所在地居民等相关主体对自然资源利益的合理分配。自然资源管理权效率是指对于自然资源的管理，其在实现国民经济增长、社会可持续发展和构建和谐社会过程中所发挥的作用大小。自然资源管理权中的公平与效率关系，主要体现在国家通过行使对自然资源的管理权，以保障全体社会成员对自然资源的利用权，维持自然资源的公益性，达到公平与效率的均衡，实现环境的生态价值。协调自然资源国家公共产权管理中公平与效率的基本方式是宏观规划和利益平衡［6］。如凯恩斯主义主张运用宏观经济政策，以国家强制干预的方式实现均等化的结果收入公平，体现权利平等的产权关系。但是凯恩斯主义依靠宏观规划和利益平衡所衍生出来的结果公平是在一方受益、另一方受损的前提下实现的，有悖于建立在所有权排他性基础上的权利对等的自然资源产权制度，难以调动受损方的积极性和主动性，不利于资源的有效配置和社会经济效率的提高。

总而言之，产权制度中上述四个方面的公平与效率的关系，都是自然资源产权公平与效率关系中的应有之义。用任何一种单一的公平与效率来代替这一整体性分析都是不完整的。

二、自然资源产权制度中四重公平与效率关系的整体结构

在社会主义市场经济条件下，自然资源产权制度运行常常需要经过不同的层面和环节，它们在国民经济整体中具有不同的功能和意义，因而存在不同含义的产权公平与效率及其相互制约和相互促进关系，并且这些不同含义的产权公平与效率之间又存在着很强的层次性、相关性和系统性。自然资源产权制度中的公平与效率是多重具体且不同含义的公平与效率的辩证统一，它们共同构成了自然资源产权制度中四重公平与效率关系的整体结构。

（1）自然资源产权四重公平与效率关系的层次性和相关性 从产权涉及的社会权利关系来看，自然资源产权制度运行中四重公平与效率关系是有层次的。具体而言，自然资源经济价值所有权的公平与效率是社会经济关系中最基础的利益关系，它决定了自然资源产权社会价值分配的公平和效率。自然资源使用权分配的公平与效率制约着自然资源的优化配置，自然资源经营权运作的公平与效率又对实现社会经济健康稳定发展具有重要作用，它们共同促进了自然资源产权初始分配和资源收益分配的公平，形成有竞争性的资源产权和资源交易市场，实现自然资源产权的最优配置。自然资源生态价值管理权公平与效率关系到国家所有权中局部利益和整体利益的协调以及社会可持续发展的实现。

同时，自然资源产权制度运行中四重公平与效率关系具有明显的相关性。首先，自然资源经济价值所有权的合理界定和有效实现，体现的是自然资源所有者与使用者之间基本的权利关系，其权利的公平状况以及效率情况，不仅对自然资源所有权经济价值的实现过程具有重要影响，同时对自然资源产权此后的使用权分配、经营权运作中的公平与效率都具有重要影响。其次，自然资源使用权的分配也将对经营权的运作产生一定的制约作用。自然资源使用权或资源权利的公平配置，制约着经营权下收入初次分配的公平。最后，由于社会公共利益高于私人利益，国家从社会整体利益出发，对自然资源生态管理过程中的权利公平以及效率状况进行一定的规范、干预、限制，制约着自然资源产权的运行。

（2）自然资源产权四重公平与效率关系的统一性和整体性 虽然自然资源产权的四重公平与效率关系的具体内容并不相同，但又具有内在的一致性、统一性。如，自然资源经济价值所有权的有效实现有利于社会财富的公平合理分配，推进社会主义基本经济关系的协调。再如，自然资源生态价值管理权的恰当行使既有利于自然资源的合理开发利用和生态保护，也有利于社会不同经济利益关系主体之间的协调。因此，自然资源产权的四重公平与效率关系对于实现自然资源产权制度的本质和功能，即实现全民的根本利益、整体利益和长远利益，推进社会主义国民经济在实物和价值层面的良性运行和可持续发展上是辩证统一的。在自然资源产权的公平与效率关系的理论研究和实证分析中，也应当从实现自然资源产权制度的本质和功能出发，在国民经济总体运行的实物和价值层面上，对自然资源产权的公平与效率的具体内容进行正确界定、合理分析、系统考察和统筹兼顾，实现人的社会属性和经济属性与自然生态属性全面统一的良性的契合形态［7］。

三、公平与效率的呼唤：我国自然资源产权的改革之路

产权制度的出现，是由于资源的稀缺性所导致的利益不均衡，并在不同的利益主体之间进行冲突协调所产生的结果，资源产权制度的安排决定着资源配置的公平和效率。为了加快市场经济体制的建立，较快地提高生产力，同时又能保持社会的长期稳定，中共十四大确立了效率优先、兼顾公平的分配原则，之后的九届人大二次会议更是把这一原则载入宪法，使之法律化、制度化。进入21世纪以来，可持续发展原则成为世界各国自然资源产权制度构建中的基本原则。可持续发展理念下的自然资源产权制度构建需要坚持公平与效率相统一的价值取向，建立利益公平共享、自然资源高效利用原则，以实现经济效益、生态效益与社会效益的统一，实现当代人利益与后代人利益的统一［8］。

（1）建立利益公平共享原则 自然资源作为自然界赋予整个社会的共同财富资源，是每个社会成员、每个权利主体都有权公平享有的权利。从可持续发展的要求来看，自然资源产权制度应在兼顾代内公平与代际公平的基础上构建相统一的公平效率观，以保障整个社会共同体中的每一位成员都能够平等地分享自然界所赋予人类的资源利益［9］。首先，代内公平要求在自然资源产权制度改革过程中，要注意平衡不同地区的经济差异，科学界定贫困地区对自然资源所享有的使用权与经营权，并在财政、税收、信贷、投资等方面做出鼓励性与激励性的制度安排，既保证地区的经济发展与人民生活水平提高，同时又能不断缩短与富裕或发达地区的差距。代内公平将会激励社会大多数成员进行有效劳动，合理分配和调控自然资源的使用率，实现资源的优化配置和可持续利用。其次，代际公平要求自然资源产权制度安排应该坚持资源开发利用与环境保护相协调原则，限制富裕者或发达地区对自然资源的无止境消耗，激励自然资源在制度安排中实现充分合理的利用，给世世代代以公平的发展权。

（2）促进自然资源高效利用原则 根据可持续发展的理论原则，可持续发展并不因为自然资源的有限性，甚至稀缺性，而放弃或者停止发展，它所追求的是在有限的自然资源内进行高效率、高效益的利用，在确保经济高速增长的同时，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，保证当代人、后代人可持续发展的利益。虽然单纯的经济发展可以提高经济效率，但不能直接触及经济利益场域之外的环境利益，要实现既能保证当代人的社会福利，又不会损害后代人发展利益的唯一途径就是要提高自然资源开发和利用的效率。因此，在我国现在的社会主义公有制经济体制下，进行自然资源产权制度设计要充分重视市场在自然资源配置中的积极作用，充分发挥市场价格竞争的优势，建成自由流转的自然资源要素市场，实现自然资源产权各项效能的最优配置。

（3）树立公平效率相统一的价值观 由于生态环境具有整体性和不可分割性，上述所谓的可持续发展，并不是一种简单的调和论（即调和经济发展和环境保护），而应该是以环境保护为前提来考虑经济发展的一种新的自然资源法律价值理念，尽可能地从整体上对自然资源加以管理，树立生态整体主义视角下的整体生态价值观，在整体上实现自然资源产权的公平分配和高效流转［10］。只有整个社会作为一个大集团去行动，才既能够达到资源配置的帕累托最优，又能够实现按要素贡献（要素使用的边际收益）分配的公平。因此，构建公平与效率相统一的自然资源产权制度，需要在意思自治的基础上，通过协商一致和公平竞争，以实现自然资源资产运作最大化为目标，有效行使自然资源所有权、使用权、经营权和管理权等各项权能，为公平又有效率地实现环境保护这一全社会共同目标服务［14］。

总之，一定的自然资源产权制度安排有它相应的公平效率观，公平效率观的转变又会引起自然资源产权制度的创新。自然资源产权制度的安排，正是通过界定不同资源中物的要素和人们的产权关系，构成了对人们不同的激励机制，成为协调公平与效率关系的关键性制度安排，并在动态的博弈中实现均衡，为我国的自然资源产权改革拓宽道路。

［1］蔡守秋．论公众共用物的法律保护［J］．河北法学，2012，（4）：9－24．

［2］刘卫先．自然资源国家主权的环境法意蕴及其体现［J］．南京大学法律评论，2013，（1）：52－61．

［3］刘 超．自然资源国家所有权的制度省思与权能重构［J］．中国地质大学学报，2014，（2）：50－58．

［4］黄 萍．自然资源使用权制度研究［M］．上海：上海社会科学院出版社，2013：166．

［5］龚向前．发展权视角下自然资源永久主权原则新探［J］．中国地质大学学报，2014，（2）：66－74．

［6］董金明．论自然资源产权的效率与公平——以自然资源国家所有权的运行为分析基础［J］．经济纵横，2013，（4）：7－13．

［7］董振华．自然生态环境资源的产权市场缺失与价值补偿［J］．当代经济，2013，（6）：112－113．

［8］张 峰，叶榅平．自然资源物权化的困境与出路［J］．上海财经大学学报，2012，（2）：35－42．

［9］陈泉生．环境法学基本理论［M］．北京：中国环境科学出版社，2004：262．

［10］刘卫先．环境保护视野下自然资源所有权的类型选择［J］．中州学刊，2013，（12）：54－61．