城乡统一建设用地市场的法律制度保障研究

骆小春，高 尚

（南京工业大学 法学院，南京 211816）

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十一条指出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［1］依据十七届三中全会关于使用农村集体用地建设非公益项目的规定，农村集体所有土地进入土地市场自由流通的体制正在进行新一轮的改革。

一、城乡统一建设用地市场与法律制度之实然状态

城乡统一建设用地市场，是指将城市国有与农村集体所有的建设用地，以同地同价同权和同样的方式在统一市场上进行交易的机制。它的设立目标是突破制约城乡发展一体化的城乡二元结构这一障碍，使国有建设用地和集体所有建设用地同等入市、同价同权、统一由土地市场向社会供应，推动经济更有效率、更加公平、更可持续地发展。当前，城乡统一用地市场的现状主要表现为：

（1）城乡土地制度中的土地二元结构、土地权能不一 十八届三中全会的决定指出，应有计划地建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，应允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价［2］。而《中华人民共和国土地管理法》指出，属于农民集体所有的土地，其使用权不得出让、转让以及出租用于非农业建设［3］。随着改革的进一步深化，城乡统一建设用地市场是未来发展的趋势，而当前已有的法律法规不能跟上发展变化的步伐，使得市场秩序作用不能得到更好地发挥。在土地结构上，这种滞后性尤为突出。

我国土地有两种不同的所有权结构，即国家所有和集体所有。集体土地所有权权限远小于国有土地所有权权能。在我国法律法规中，土地所有权直接归属于国家或集体经济组织所有［4］。建设用地市场需要的是有自由使用权的土地。城市土地归国家所有，由于有一系列配套的出让拍卖制度，城市国有土地进入建设用地市场的体系比较完善。但在农村集体所有土地上，法律严格限制了农村集体所有土地的流转，导致农村集体土地不能够直接进入市场经济市场。土地制度存在二元分割，对于国有土地而言，任何单位和个人均可申请使用，而集体建设用地，不能进入交易市场。而且，集体土地权能不完整，除乡镇企业用地可以有条件流转外，大部分集体建设用地不能转让、抵押。建设用地二元结构的法律规定，阻碍了城乡整体经济的发展。

（2）土地财政等相关法律制度阻碍城乡统一用地的发展 分税制改革，虽然使得地方与中央政府的财政收入逐年增长，但是地方财政收入比例远小于中央。而地方政府又是地方经济建设的实施者、地方管理的执行者，面对财政收入少、任务重的财权与事权不相匹配的现实情况，地方政府财政压力空前增长。

在构建城乡统一建设用地市场的过程中，中央政府出台了很多战略性的规定，让地方政府依据地区差异以及地方的经济实际发展情况的不同，具体地实施和执行任务，来促进地区的发展。地方政府需要保质保量地完成中央政府的要求。但由于财政收入的减少、支出的增加，急于平衡收支、改善财政紧缺状况、促进地区经济发展、寻求财政收入来源的地方政府就会把目光聚焦在现行的土地制度上，实施更多不规范的用地行为。本已垄断建设用地一级市场的地方政府，通过低价征地、高价出让土地的模式，不断经营土地征卖，扩大土地出让金的收入，来缓解自身的财政压力。国有建设用地的规划、审批、交易、价格、税费等制度比较健全，而集体建设用地的土地财政等相关制度不完善，市场尚未形成，地方政府迫于财政压力，长期将集体建设用地用于“隐性”流转。

（3）土地征收制度判断准则模糊 当前建设用地主要来源于农村集体所有的土地。国家在全面深化改革阶段，规定了一些土地使用权的流动规则。如可以使土地使用权通过合作、入股、联营等方式进行集体建设用地的流转，鼓励集体建设用地集中向城镇和工业园区发展［5］。然而这一规定并没有以基本法的形式确立，《中华人民共和国宪法》关于土地流转的规定指出，为了公共利益，国家可依法对土地征收或征用并给予补偿；《中华人民共和国物权法》也指出，为了公共利益，可依照法律规定的权限和程序对集体和单位、个人的不动产进行征收［6］。但国家层面上的法律和政策对于对完善社会主义市场经济体制有着理论和实践意义的“公共利益”，没有给出一个明确具体的规定。土地征收制度判断标准模糊，公共利益没有具体可操作的评判标准，对市场的稳定性和预测性提出了挑战。

另外，建设用地统一市场的后续法律制度还不完善。建立城乡统一建设用地市场不是一件单一、独立的工作，需要综合考虑包括财政制度、土地利用监督机制和信访制度、征地补偿制度等在内的一系列法律制度的修改和完善。

二、建立城乡统一建设用地市场之必要性

建立城乡统一建设用地市场可以提高建设用地市场的配置效率、降低建设用地交易成本。缓和不断增加的建设用地的需求与现有供不应求的建设用地存量之间的矛盾。随着工业化和城市化进程的加快，对建设用地的需求不断增加。而农民集体建设用地使用和流转的范围只能限定在集体经济组织内部，不能和城市建设用地市场统一发展。目前，不属于该集体经济组织的任何外部个人和组织无权使用集体建设用地，集体经济组织内部的成员拥有排它的取得权。这就导致了整体的建设用地市场无从起步，经济建设和发展必须的产业园区缺乏基本的土地资源，不能进行产业规划和建设，因而束缚经济的发展。结束城乡建设用地市场的不统一状态，则可消除上述情况的发生，促使建设用地市场配置效率的提高；减少中间环节，形成全国性的建设用地交易平台，则可降低交易成本。

另外，建立城乡统一的建设用地市场可以破除制度上的弊端，这是农村集体建设用地产权合理流动的基础。当前建设城乡统一建设用地市场存在制度性障碍：原因是造成城乡建设用地二元结构的城乡二元的土地所有制度；农村的集体建设用地不能够在市场上自由地进行出让、转让或出租用于非农业建设的不完全的权限配置制度；农村土地利用规划缺失的实施程序、审批力度和监督制度；政府职能中关于征地与土地收益分配制度的模糊规定。为了城乡统一的建设用地市场在未来发挥更大的效用，制度性障碍必须清除。

三、城乡统一建设用地市场的法律制度之完善

完善城乡统一建设用地的法律制度，需要坚持土地共有原则；坚持统筹城乡原则，打破城乡二元格局，实行土地要素自由流动；坚持市场决定原则，发挥市场配置土地资源的决定性作用；坚持用途管制原则，统一用途管制，落实严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。在这些原则的指导下，完善相关的法律制度。

（1）完善集体建设用地的法律制度 首先，相关部门应依法律程序修订集体所有土地财产权利主体的法律制度，明确及完善集体所有土地财产权利主体的法律制度，使土地财产的权利主体能够更好地参与到城乡统一建设用地市场中去；更好地为城乡建设用地统一市场服务。完善集体所有土地财产权利主体的法律制度的核心在于根据基本法律规定的原则和精神，对土地财产权力的主体进行确立。依据行政法的相关规定，村民委员会及村集体经济组织是村民自我治理性质的组织，其根本目的在于维护广大农民的自身权益，提高基层民主的适用范围，增加农民参与政治民主的积极性。

村民集体是集体建设用地的所有权人。村民委员会和村集体经济组织是村民自我治理性质的组织，它们只是负责管理村民日常事务的组织。在进行土地实务时，村民自治性组织有着自身的局限性，不能够胜任相应的工作。村民委员会班子成员依靠民主选举产生，在经济相对落后的情况下，村民委员会班子成员自身素质不足以应对农村集体土地进入市场进行自由流通等复杂的工作任务。且村民委员会属于村民自治性组织，没有相应的权限和制度规范监督其实施工作。

笔者认为，在完善集体所有土地财产权利主体的法律制度时应通过权利上行的方式，以县级人民政府为土地财产权利的代表主体，使集体所有的权利通过县级以上人民政府之手行使，正确解决土地财产的相关工作，并最终在农村经济集体中，更好地为农村集体建设用地的权利主体服务。作为国家行政机关，县级人民政府的组成人员的选拔，包括组织机构的设置、行政事务的处理等都是行政法上有明确规定和保障的。它更能够作为适格主体来应对集体土地自由流转的相关事宜。

其次，完善集体所有土地所有权权利内容。所有权是权利人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益、处分的权利，农民集体所有土地的法定权限没有包含这四项所有权全部的自主支配权利。集体所有土地实质上只享有土地所有权的部分权能。这些不完善的规定阻碍着全面深化改革政策的贯彻落实，阻碍着建立城乡统一建设用地市场的任务的完成。目前，国家对集体土地的使用限制较多，导致集体建设用地权能不完善，尤其是处置、收益、抵押等方面与国有建设用地差别较大。银行等金融机构对集体建设用地不能设置抵押，企业对集体建设用地敬而远之。因此，统一城乡建设用地市场，应该完善集体土地所有权权利内容，集体建设用地的土地财产权利应该享有完整的土地财产权利。使农村集体经营性建设用地自由出让、租赁和入股，实现与国有土地同等入市、同权同价［7］。

（2）完善集体建设用地的配套法律制度 其一、完善集体建设用地入市流通的程序性法律制度。当前集体建设用地依然是通过征地程序等一系列过程入市流通，应当对集体建设用地入市流通的程序进行规范，通过严格的申请、报批、审核、备案的流程进行集体建设用地入市流通。规范的内容包括申请的主体、审批的主体、审批的权限、备案的主要内容、集体建设用地评估规则与程序、异议与听证的相关规定等。当前，一些地方政府为争取项目投资，不经过合法的程序，降低土地价格，并以此为优惠条件，先谈好土地内部价格，再过一下招拍挂程序，严重损害建设用地的真实价值。只有完善集体建设用地入市流通的程序性规定，才能避免土地市场的各种不规范行为。

其二、完善国有建设用地土地流转收益分配的法律制度。财政分税制改革以后，地方政府主要靠土地出让金维持自身的财政收入，不可避免地会因为经济利益的诱惑而通过一些途径对中央该有的土地收益进行截留。《中华人民共和国土地管理法》规定，以有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，在按照国务院的规定缴纳了土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地［8］。《中华人民共和国土地管理法》还规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发［9］。此处所指新增建设用地指的就是经农用地转非农业用地程序转化的集体建设用地。

集体土地流转是集体与市场的关系，而集体建设用地的增值部分即出让金的大部分权属归于政府，这容易造成地方各级政府为土地出让金而盲目进行土地规划，造成资源的浪费和土地利用效率的降低。关于出让金的体制上应根据财权和事权进行分配，国有土地在地方上进行出让划拨时，地方政府只是一个代理人的作用；集体所有土地出让划拨时，中央政府不应进行资金分配的干涉。要科学分配土地增值收益，探索土地增值收益弹性分配比例，商业性项目适度向政府倾斜，减少对土地财政的冲击；工业性项目则应更多向农村集体倾斜，保障农民合法利益，增加农民收入。要依据十八届三中全会的《决定》，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益［10］。

其三、完善农民权益保障制度的法律。农村村民一旦因为土地利用格局的调整丧失自身的利益或者打破长久以来的习惯，他们的生活、经济来源必将会受到一定的影响。大部分农民依靠土地吃饭，收成会受到多方面的限制，如土地政策、气候情况等。所以针对农民的权利保障应该逐步加强，要制定相关法律，以国家强制力确保农民权利不受侵害，保障农民的土地财产权利。应将土地征用制度中的公共利益标准细化，逐步缩小征地范围，建立公益性征地市场，明确属于公共利益的建设项目列入《国家征地目录》，其他建设项目采取听证方式进行认定，施行严格的监督程序，严格控制公共利益征用地的数量和质量；合理确定征地补偿标准，建立市场化征地补偿机制。合理评估土地的农业价值、失业保障价值和合理的增值空间，动态地调整征地补偿标准，实行补偿标准与经济社会发展水平、基准地价联动，真正实现与国有土地同等入市、同权同价。

另外，需要完善土地利用监督机制和信访等法律制度。制定城乡统一建设用地市场的法律制度的目的在于使城乡统一建设用地市场能够有序公平合理地开展进行，因而相关的监督机制和信访等法律制度不可或缺。土地的审批、申请、土地出让金的用途等都在受监督的事项范围内。

［1］［2］［7］［10］新华网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年）·第11条［EB／OL］.（2013－11－15）［2014－11－08］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－11／15／c＿118164235.htm.

［3］新华网.中华人民共和国土地管理法（2004 修正版）·第63 条［EB／OL］.（2004－08－30）［2014－11－05］.http：／／news.xinhuanet.com／zhengfu／2004－08／30／content＿1925451.htm.

［4］人民网.中华人民共和国宪法·第十条第一款、第二款［EB／OL］.（2004－03－15）［2014－11－08］.http：／／www.people.com.cn／GB／shehui／1060／2391834.html.

［5］石小卉.土地征收的法制化研究［D］.沈阳：东北大学，2005.

［6］中国政府网.中华人民共和国物权法·第54条［EB／OL］.（2007－03－19）［2014－11－08］.http：／／www.gov.cn／flfg／2007－03／19／content＿554452.htm.

［8］新华网.中华人民共共和国土地管理法·第五十五条第一款［EB／OL］.（2004－08－30）［2014－11－05］.http：／／news.xinhuanet.com／zhengfu／2004－08／30／content＿1925451.htm.

［9］新华网.中华人民共共和国土地管理法·第五十五条第二款［EB／OL］.（2004－08－30）［2014－11－02］.http：／／news.xinhuanet.com／zhengfu／2004－08／30／content＿1925451.htm.