中国廉政建设监督社会化研究

方世南 王周刚

廉政建设问题攸关党的生死存亡和国家的前途命运，是政党现代化和国家治理现代化中的至关重要的问题，也是人民群众评价党和政府执政能力水平的一个重要标准。廉政建设监督社会化与国家治理体系和治理能力现代化存在着紧密联系，是其重要内容和有机组成部分，廉政建设监督社会化程度直接反映国家治理体系和治理能力现代化水平，是透视党和国家廉政建设的风向标和试金石，是衡量政治文明水平的客观尺度，也是在廉政建设中将党的领导、人民当家作主和依法治国紧密结合起来的重大表现。健全的廉政建设监督社会化体制机制为廉政建设提供良好的支撑和保证。

所谓廉政建设监督社会化，就是在廉政建设中除了党内监督、政府监督和法治制约外,让人民群众、舆论、企业团体等各种社会资源积极地介入廉政建设全过程，从整体、全局、动态的角度出发，对廉政建设进行全程系统监督的一种活动和形式。只有充分认识廉政建设监督社会化在廉政建设、国家治理体系和治理能力现代化实践进程中的地位和作用，正视在廉政建设监督社会化不断推进中还存在的一些突出问题，强化廉政建设监督社会化的理念，建立健全廉政建设监督社会化的体制机制，才能对党和国家现代化发展起到巨大促进作用，进而提高廉政建设科学化水平，开创廉政建设新局面。

一、廉政建设监督社会化的重大价值

廉政建设监督社会化是由社会主义民主政治的本质决定的，是防止绝对的权力导致绝对的腐败的锐利武器，在廉政建设体系中具有重要的地位和作用，对于保持和发展党的先进性和纯洁性，将党和政府的内部监督与社会化监督紧密结合起来，进一步完善廉政建设体系都具有重大价值。

（一）深入推进廉政建设监督社会化是保持党的先进性和纯洁性的重要途径

党与人民的关系是当代中国最重大、最核心、最根本的关系，大力推进廉政建设监督社会化，是在国家治理体系和治理能力现代化进程中使党和政府始终依靠人民，与人民群众在血肉联系中合作并形成强大合力推进政党治理和国家治理的必然要求。

实现廉政建设监督社会化，是由党和政府的性质决定的。中国共产党是工人阶级政党，是工人阶级先锋队。各级政府都是人民的政府，是为人民服务的，政府的工作能不能、是不是代表广大人民群众的总体利益，归根到底要由工人阶级和人民群众做出评定。[1]各级党和国家领导干部必须做到正确运用好人民群众赋予的权力，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，保证权力服务于人民群众，执政行为让人民群众满意。一个成熟的马克思主义政党，在取得革命胜利并建立国家政权之后，必然会十分重视加强党和国家政权建设，注重发挥工人阶级和人民群众的参与监督作用，密切保持党和政府与人民群众的血肉联系，并将深入推进廉政建设监督社会化作为保持党的先进性和纯洁性的重要途径。

《中华人民共和国宪法》第二条明确指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民”……“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民管理国家，就要靠人民群众的广泛参与。大力提高公民的民主意识和社会化监督水平，既是维护社会各阶层人民群众根本利益的需要，又是主动参与国家管理的需要；既有利于建设民主、透明、高效、廉洁的人民政府，又有利于实现社会主义国家人民当家做主。党和政府要时刻自觉地去接受工人阶级和人民群众的社会化监督，保持同工人阶级和人民群众的密切联系，保证我们的党和国家立于不败之地。

（二）深入推进廉政建设监督社会化是将党和政府的内部监督与社会化监督紧密结合起来的有效方式

推进国家治理体系和治理能力现代化的进程，就是坚决反对腐败，建设廉洁政党和廉洁政府的过程，加强廉政建设监督社会化，是深入开展反腐倡廉，促进干部清正、政党和政府清廉、政治清明的过程。

在廉政建设监督体系中，党和政府的监督无疑是最直接、最具约束力的监督，但是，随着领导干部的活动空间日渐广泛，活动方式日益多样，仅靠加强党和政府的内部监督是不够的，深入开展反腐倡廉还迫切需要推进廉政建设监督社会化，努力实现党和政府的内部监督与社会化监督的紧密结合。

习近平总书记在党的十八届中央纪委二次全会上强调:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对领导干部的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私”。[2]群众、舆论、企业团体等来自于社会各个阶层、各行各业，代表社会的各个方面和各个层次，是政治生活的主体和政治清明的强大推动力量。由最广大人民群众参与的社会化监督较之党和国家的内部监督体现出的是一种立体的、全方位的监督，人民群众作为社会生活的主人，对领导干部的优劣和是非功过，看得很清楚。很多贪官落马，腐败分子被揭露，既反映了党和政府监督工作存在的问题，同时也说明进一步拓宽群众、舆论、企业团体等社会化监督对于领导干部正确行使好人民赋予的权力以及提高廉政建设科学化水平至关重要。

（三）深入推进廉政建设监督社会化是进一步完善廉政建设体系的重要举措

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要大力加强廉政建设体系建设，廉政建设监督社会化是廉政建设体系的重要组成部分。社会化监督的主体能否在公共利益维护、公共政策制定、公共权力监督上发挥主要作用，是廉政体系建设的关键环节。

廉政建设监督社会化具有广泛的群众性。廉政建设监督社会化代表了民声、民意和民情，反映了人民群众的意志和愿望要求，其监督来源比较广泛，监督内容更加实在。[3]廉政建设监督社会化具有积极性、主动性。许多腐败问题、不良风气，都是群众、舆论等揭发的。廉政建设监督社会化还具有监督制约的现实作用。领导干部工作，生活在人民群众之间，他们的工作成效、一言一行，人民群众、媒体等看得最清楚，了解的情况也最真实和实际，而最直观的反映就在舆论监督上。

廉政建设监督社会化在廉政建设体系中是一种最广泛、有效的方式，具有不可替代的作用。形成有效的廉政建设监督社会化机制，可以抑制领导干部以权谋私的动机转化为实际行动，迫使领导干部不敢无视群众和舆论尖锐的监督眼光，不敢松懈怠慢，促使领导干部以勤奋工作、勤奋学习、良好的工作效能为广大人民群众谋利益。只要还存在不受监督和制约的权力，腐败就会变成政治之癌，并最终导致政权的败亡。因此，实现廉政建设监督社会化，解决权力监督制约的闭合性问题，是有效预防和惩治腐败的关键环节，更是廉政建设体系的有机构成。

二、廉政建设监督社会化中的突出问题

当前，廉政建设监督社会化工作虽然取得了一定成效，但从整体效果而言，并不理想。虽然我国在这方面制定了一些社会化监督的措施，但缺乏相应的实施、保障、激励、追究等配套制度；立法上虽有整体性界定和概括，却缺乏对具体执行的阐释和保障，并未将监督社会化进行明确的分解和细化，监督社会化难以形成长效机制。

（一）廉政建设监督社会化的方式和途径不明确

在廉政建设过程中，一些地方领导和政府对于监督工作避重就轻，缺乏监督社会化的理念，担心社会监督会影响到自己的日常工作，只提口号，并未畅通监督社会化的渠道，并未为监督社会化搭建好切实有效的平台,对于社会监督主体反映的问题爱理不理、迟迟不作答复，致使群众、媒体、企业团体对当地党员干部出现违纪违规行为虽然看在眼里，却不敢积极地行使自己的监督权，不知道向谁行使监督权，也不知道如何才能正确行使自己的监督权，在具体行使监督权利的方式和途径上存在盲点。

正是由于监督社会化的方式和途径不明确、不畅通，致使人民群众、媒体等对自己所具有的监督权缺乏认识，认为对党员干部进行监督是纪检监察部门的事，与己无关。一些群众、媒体、企业团体虽然向有关部门行使了自己的监督权，针对当地党员干部的违法违纪行为进行了检举、申诉，但由于缺乏监督工作经验，做法不科学、获取证据不充分，很难取信于人。部分监督维权部门或人员对社会监督主体所反映的问题也没有引起高度重视，未及时采取措施进行查处，出现案虽报但事未决的现象，这种不了了之的结果也直接挫伤了社会监督主体的积极性。

（二）廉政建设监督社会化主体的监督意识淡薄，监督能力薄弱

近年来，随着社会的进步与发展，群众、媒体、企业团体等社会监督主体的监督意识逐步增强，但相对于社会发展进步对应的程度而言，监督意识仍然比较淡薄、监督能力相对薄弱。群众监督、企业监督因为缺乏系统的法治学习和法治培训，难以形成专业的法治观念和法治理论，不能通过法律途径有效对党和政府进行监督。网络、媒体监督信息同样具有片面性。由于网络、媒体往往站在自己的立场对待同一件事情，表现出不同的观点，不同的媒介往往只是从自己的角度出发，发表对相关事件的看法，致使媒体发布的信息具有片面性，不利于监督工作顺利开展。传统媒体、网络舆论监督一般都是经过严格训练的记者深入采访的，能保证采访内容的真实性，而现在的媒体、网络舆论监督为求时效性，围绕一个热点问题自发、快速进行舆论讨论，致使媒体、网络发布的信息很难做到客观公正。

（三）廉政建设监督社会化的利益保障机制不完善

有些群众、媒体、企业团体已经察觉到领导干部工作之外存在“问题作为”，却害怕得罪人、被打击报复。他们认为，一旦向组织及纪检部门如实反映了情况，工作人员就会立即与“问题领导干部”相互“通信”，遂而招致打击报复，因此尽量避而远之，出现了一些敢怒而不敢言的现象。现实生活中，确实也存在打击报复的现象，有的地方领导，尤其是党政一把手自恃位高权重，通过一些手段打压依法行使监督权的群众、媒体和企业团体，给监督社会化造成了隐性的风险与压力；而一些群众出于为了避免惹祸上身地考虑，于是便任由违纪违规行为横行。这些现象也凸显出我国目前对于廉政建设监督社会化的权益保障机制并不完善。

（四）党和国家对于廉政建设监督社会化的关注力度不够

我国法律法规对监督社会化的主体具有的监督权进行了概括说明，但对于具体措施的执行和保障关注力度并不够，只是停留在字面上，并没有对如何具体的正确行使监督权、通过何种方式行使监督权、行使监督权有哪些保护措施、成功行使监督可以获得哪些奖励进行明确规定。监督社会化的主体行使监督权仅仅停留在一种个人行为上，而这种个人行为的另一方却是拥有权力的领导干部和政府，一遇阻力便停滞不前，很难起到实质性的效果。有些群众、媒体明明知晓他人权益或公共利益受到损害，但作为第三方，他们将自己当作局外人，认为监督某位领导干部对自身无益，且监督一旦被发现或是失利，便惹祸上身，不如少点麻烦的好，于是作壁上观。一些地方也没有按照公开、公示的相关规定，对其中涉及财务、资产、接待、项目等活动故意遮掩，群众、媒体等很难获取第一手资料，即使行使了监督权，但由于证据不足而监督失力。

（五）廉政建设监督社会化的体制机制落实不到位

随着廉政建设进程的不断深化，各项监督制度进一步完善，廉政反腐的成果也非常显著，各级党委也出台了一些监督管理的制度，如干部监督管理、项目实施监督管理、财务监督管理等。但一些地方为了迎合当前的大趋势，跟风走形式，并未将所制定的各项社会监督管理制度付诸实践，监督社会化成了一纸空文；一些地方和部门制定的监督管理制度颠倒监督对象，将群众、媒体、企业等作为被监督对象写进制度中，出现了监督与被监督的严重错位；个别领导干部权力倾向严重，无视已有的各项监管制度，甚至带头违背相关规定，由于监管制度出自制定方，对自己自身监管弹性更大、力度不强，对于已出现的违规行为，群众、媒体、企业团体也很难进行监督。

三、深入推进廉政建设监督社会化的有效举措

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，为保证廉政建设监督社会化能够全面实现，需要调动社会一切积极因素，拓宽社会化监督的渠道，增强廉政建设的监督成效，提高廉政建设的监督质量,实现廉政建设的全民参与和全程覆盖。

（一）强化社会监督意识，提升廉政建设监督社会化的理论自觉

增强人民群众的主体性，充分发挥人民群众对国家政权的监督和制衡功能，是防止国家凌驾于社会之上而不受社会监督和制约的基本途径。人民群众制衡国家的最有效手段是强化公民所拥有的选举权。通过自由、竞争性的选举，人民群众可以用和平的、理性的手段将腐败的或滥用权力的官员赶下台，从而建立起社会对国家的强有力的纵向问责机制，促使国家及其领导人真正向人民群众负责。[4]大力提高人民群众的民主意识和社会监督水平，是社会进步的需要，改革开放的需要，廉政建设的需要。实践证明，人民群众的民主意识和社会化监督水平越高，国家民主化进程就会加快。

同时，要积极引导、教育群众依法正确行使监督权。一方面，通过开展群众路线教育实践活动和廉政建设相结合，以喜闻乐见的形式，让广大人民群众、媒体、企业团体等充分认识到加强社会监督管理对干部选拔使用和日常管理的重要性，引导人民群众自觉守法、遇事找法、监督党和政府工作靠法。另一方面,大力宣传监督社会化的方式方法、监督途径、典型事例等，增强监督主体的责任意识，变要我监督为我要监督，扭转被动监督的尴尬局面。加强对群众、媒体、企业监督的系统培训，使其知晓监督内容、了解监督方法、增强监督能力。与此同时，要科学引领监督社会化的主体延伸监督视角，做到日常监督与例常监督相结合、内外监督两不误，做到哪里有党员领导干部，哪里就有监督社会化主体的“慧眼”在监督。

（二）完善监督社会化的体制机制，提升廉政建设监督社会化的实践效度

要加快监督社会化的立法步伐，建立健全监督社会化的法律、制度和机制，畅通群众、舆论、企业团体等监督社会化的主体参与国家和社会事务管理的途径，使人民群众当家作主的权利真正得以落实。按照党的十八大和十八届三中全会精神，新时期要贯彻监督社会化主体的权利保障条例，落实重大决策征求意见制度，推行党务公开制度，建立健全重大问题和重要干部任免全委会票决制，实行权力清单制度，而这些都是监督社会化必不可少的基础性制度。[5]

在健全监督管理制度的同时，还要不断完善监督社会化保护机制。要严格保密规定和严打报复行为，坚决制止和纠正监督社会化过程中出现的打击报复事件，努力解除监督社会化主体的后顾之忧。一是要强化信息保密措施，凡监督内容涉及实名举报、署名反映情况、手机来电显示记录等，要对举报人或反映人信息及身份采取严格的保密措施，立法机关对于恶意透露监督人信息或身份的行为应予以立法，对破坏社会监督秩序人员给予严格处理，以维护好监督人的合法权益，让广大人民群众有话说、有真话讲、敢讲真话、敢监督。二是要成立社会监督小组，对于一些涉及第三人或公共利益事项的监督，单个监督人很难在其现有的条件下实施顺利监督，可由监督小组牵头，组织相关人员集体进行监督，壮大监督社会化的力量，确保监督社会化有机构、有队伍、有力量、有保证。

（三）优化监督社会化环境，拓宽廉政建设监督社会化的辐射广度

在抵御权力扩张、滥用、违法、腐败的过程中，创造群众、新闻媒体、企业团体等社会监督与国家司法、监察等部门紧密配合的机会和条件，帮助社会监督构建立体、动态的网络监督体系，优化监督社会化的政治生态环境。

在社会的立体、动态网络监督体系中，表达自由是监督社会化的主体发挥监督作用的核心规则，也是优化监督环境的必要保证。保障言论表达自由，一方面，要在保证社会监督环境合法、合理、公正前提下，为社会监督主体及时获取公共信息提供充分的保证。若不能及时获得真实的公共信息，言论表达自由就成了无源之水，无本之木，社会监督也就无从谈起。[6]另一方面，要制订信息监督管理制度和办法，将信息公开的范围涵盖到所有公共机构，保障人民群众、媒体等获取公共信息记录和档案的法定权利，并由监察机构监督信息公开的执行情况和受理民众申诉。也只有在立体、动态、民主的社会监督环境中，充分发挥人民群众、媒体等社会监督的作用，才能从根本上推进廉政建设的进程，确保党和政府权力的正确行使。

（四）创新监督社会化的形式，展现廉政建设监督社会化的多样化维度

创新社会监督的形式，一方面，要充分利用已有的监督形式，搭好公开公示平台。如在落实和执行政策政令前，相关职能部门要通过广播、电视、新闻、专栏、横幅等形式及时将信息公开，让群众知晓政策、政令包括哪些内容，并了解政策、政令的要求和标准、实施方案等事项，方便社会监督主体对政策、政令的开展情况进行实时监督，使人民群众心里有本“明细账”。

与此同时，要搭建好投诉举报平台。在通过公布举报电话、公布举报接待室、设立举报箱等传统社会监督投诉渠道的基础上，充分发挥网络方便、快捷、高效的特点，开辟廉政网站，把社会监督与现代化的网络媒体有机结合起来，设立电子举报信箱、网络曝光台等，方便群众、媒体网上举报投诉或发表建议。要采取随机抽查、暗访、专题调查、网上调查等行之有效的方式，把法律监督、党政监督与群众、舆论、企业团体等社会监督有机结合起来，切实增强监督实效，实现廉政建设监督的多样化发展。

（五）增加行政透明度，发挥群众、舆论监督优势，挖掘廉政建设监督社会化的纵切深度

廉政建设监督社会化的基本前提是必须让群众、舆论、企业团体等实实在在地拥有知情权、表达权、监督权，这就需要建立健全各项行政透明机制,通过社会监督主体来监督、把关、强化行政机制和考评机制，进而创造有利于群众、舆论、企业团体等社会监督的长效机制。

群众、媒体、企业团体等对党和政府各级组织及人员所享有的批评、建议、申诉、控告和检举权利的行使，需要以党和政府工作的公开透明、财政预算和官员财产收入的公开透明为前提条件。例如，可以从群众、媒体、企业团体中聘请监督代表，不定期地、动态地对群众关注度高的重点单位和部门机关干部，对党和政府的各项工作进行监督评议，以监督社会化的深度、广度等优势去发现问题，并将评议结果作为干部年终考核、评先评优、干部调整使用的重要参考依据，对考评不合格的干部予以通报，向社会公示，真正实现“权力在阳光下运行”，让阳光成为防止权力腐败变质的最好的防腐剂。只有在廉政建设过程中始终保持透明度和开放性，保障监督社会化主体的参与权和发言权，廉政建设才会始终处于社会各方的监督之下，深化廉政建设才不会偏离方向。

总之，发展党内民主和人民民主，形成党和政府内部监督与社会化监督的良性互动局面，才是廉政建设的治本之路。只有把党和政府内部监督与社会化监督结合起来，把自身监督与来自外界的社会监督结合起来，才能最大限度地发挥廉政建设监督的力度和效度，以廉政建设科学化水平，促进国家治理体系和治理能力现代化。