依法行政：政府创新管理的路径策略

闫 雨 刘小强

改革开放30多年来，我国依法行政、建设法治政府的工作取得了巨大成就。但必须承认，中国传统行政文化中宗法思想、人治观念、大一统、等级意识等行政观念与“法律至上、法律面前人人平等”的现代行政文化之间存在冲突。权力本位的行政心理导致服务意识、责任意识相对淡薄,法治缺失导致利益分配失衡与既得利益格局固化，司法腐败导致社会矛盾激化，乱象迭出等问题依然存在。在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标指引下，树立宪法权威，培养社会法治思维、依法治国，无疑是深化改革、推动发展、执政党建设、社会稳定的实现途径。

党的十八届四中全会开启了依法治国的新时代。但值得注意的是，国家治理体系的发展不是从天而降，而是历史体制发展的延续与传承。中国的文化根基、现实国情、制度属性、体制选择、价值理念和发展道路等方面都具有自身的独特之处。面对转型期阶层多元、矛盾多发的挑战，完全照搬西方模式必然会出现水土不服。紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，完善制度体系和宪政文化，将为实现人民利益和国家长治久安奠定坚实的中国特色社会主义政治发展道路。

作为依法治国的关键与核心，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。以学习和落实党的十八届四中全会精神为契机，将依法行政作为政府管理创新的基本原则与实践方略，增强行政活动合法化，必将推进国家治理现代化迈入新阶段。

一、建立健全政府依法行政的法律依据和法律制度

市场经济社会是法制社会，任何组织及个人在法律面前都是平等的。在国家权力中，行政权处于核心地位。行政权运作的正当有序是实现依法行政的关键，其制度保障就在于行政权力依法行使。行政必须受法律的约束，这是法治的内在要求。

（一）推行政府权力清单制度

依法行政是政府的基本职责，也是政府管理创新的一项基本原则。法治政府是政府将决策、执行、监督的全过程纳入法制化轨道，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身，权责一致，并用法律加以固定，即要求政府必须把政府活动与政府权力规范到宪法和法律的范围之内。建设社会主义和谐社会，行政管理方式、行政管理体制、行政管理理念、行政管理职能等方方面面都必须强化守法意识，自觉坚持和努力维护依法治国、依法行政、依法经营和依法办事。关键是要推进法治政府建设，健全政府依法行政的法律依据和法律制度。

《决定》指出，各级政府要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，进一步推行政府权力清单制度。多年来由于对政府权力行为缺乏有效的制度约束与问责机制，导致政府部门在实践中极易主观行事。因此，在政府管理创新的过程中，必须建立起科学配置、结构合理、程序严密、制约有效的权力运行监督机制与制度，规范行政行为，确保政府对经济社会事务管理在法律、法规规定的范围内进行。一方面，要不断健全完善行政监督法律法规；另一方面，从立法角度调整对行政行为的约束，政府及其工作人员只能在法律法规允许范围行使权力，法律法规没有明确允许的一律视为不允许。同时有机结合法律监督、群众监督、行政监督与社会舆论监督，使政府行为受到全方位的严格约束。

（二）政党行为法制化

法治政府建设必须始终以党和国家工作为大局，这是全面推进依法行政，建设法治政府的基本前提。依宪治国才能从制度上谋划治党治国治军的战略性、全局性、长远性问题。立足于社会主义建设实际，我国宪法确立了中国共产党的领导地位，促进了国家权力与政党权力实现协调与平衡。根据“五位一体”社会的发展客观需要，按照党和国家的战略部署，用法律制度形式不断把社会主义现代化建设的成功经验固定下来，通过法定程序把党的路线方针政策及时上升为国家意志，以政党权力法制化确保执政路线的长期稳定，促进党和国家大政方针落到实处，才能从中国实际出发，坚持依法治国、依法执政与依法行政共同推进。

（三）以改革创新的精神加快法治政府建设

在社会主义初级阶段，中国特色法治政府建设应该是一个理性化循序渐进的发展过程，必然要求以创新为动力推进依法行政，适应客观形势变化，全面准确把握依法行政的自身规律，努力推进法治政府理论、观念、制度、机制的全面创新，不断进行自我纠正与完善。现阶段，就要以科学发展观为指导思想，不断总结出在依法治国、法治政府建设方面的新规并深化理论，解决实际问题，以取得中国特色社会主义法治理论与政府管理实践创新的更大成就。

二、加强政府决策和决策监督的法制保障

（一）行政决策法制化

行政决策是行政管理全过程中最主要的内容和最关键的环节，贯穿于行政管理的始末。其中关于城市改造和拆迁的决定、土地征用决定、公共交通路线的设定或者改变、垄断性行业价格等诸多决策行为，会对特定公民群体产生重大的利益影响，也是中国社会转型期矛盾多发的诱因。因而，行政决策法治化是中国法治的重要内容。

行政决策法治化要求行政决策过程与行政决策结果符合法治原则。前者要求符合程序正义；后者要求符合实质正义。行政决策主体受到良好的监督与制衡，行政决策责任制度健全。行政决策的作用范围限定在宪法和法律规定之内。

政府决策有法可依是依法决策的前提条件。如以《行政组织法》将行政建构为法律行为体，并规范行政内部结构和相互作用方式；以《行政程序法》制约决策基本程序和制度；以《刑法》明确关于违法决策的刑事法律责任等，加强法律之间的衔接。其次，严格制约决策者依法决策。依照法定权限、遵循法定程序进行决策，使政府决策权的行使和政府决策的过程符合法律规定，在决策过程中杜绝领导者个人喜好与部门利益因素干扰，一切决策以人民利益为出发点，不得超越法律权限滥用决策权，更不得将政府决策权力作为谋取私利的工具。通过政府决策监督、责任追究、法律救济等环节实现政府决策的程序正义和结果正义，强化政府决策责任。

（二）监督法制化

为了保证决策行为的科学性，有效监督是减少失误的重要保证。建立强有力的监督机制，确保决策在约束机制下运行，可以倒逼决策者加强责任心，提高为民服务的意识，依托公民的知情权、民主参与、集中决策，做到政府决策的民主化、科学化、法制化。从最高立法层级对公众参与决策之相关程序制度进行立法，如信息公开、公众参与决策启动、参与者遴选、通过程序、议程设定、意见反馈机制、听证制度完善、重大决策的跟踪评估制度等制度的整体性设计，实现公众参与决策的民主化目标。

决策权、执行权、监督权相对分离。如果决策权、执行权、监督权混为一体，则发生对决策者形式化无效监督，势必直接影响监督效果。为了切实做到政府决策权、执行权与监督权的相对分离，达到有效监督，必须加强法治监督，真正建立具有监督作用的分权与制衡机制。我国目前有关政府决策失误的法律还比较欠缺，可以依据《决定》提出的“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，制定《政府决策程序法》，以法律形式规范决策程序，完善监督机制，以决策事前、事中和事后的全过程监督，以政府决策的步骤、顺序、形式、期限等方面的明确规定，督促各级政府决策遵循程序，恪守规则，以监督减少由于决策失误带来的不必要的损失。

三、行政效能评估体系法制化

中国政府在实施效能管理方面做过诸多有益探索，但仍然存在“唯GDP至上”等不良政绩观，这就需要以服务型政府建设为背景尽快完善行政效能评估体系，以责任评判标准制定和责任追究程序的可操作性约束来加强政府责任管理，增强政府行政效能的高效廉洁与公民对政府的信任。

（一）评估主体多元化

过去对政府机构和公务员群体的考核主体相对单一，多局限于部门内部上级对下级的考察，部门保护和人情等因素不可避免地会干扰评估工作的公正性，形成各级公务员群体只对上级负责，不对公民负责的错误导向。因此，评估主体构成方面，应借鉴360度评估法整合更加多元的评估主体，上级评估、同级评估、自我评估、顾客评估相结合。同时，增加公民参与的多层次渠道，避免自身既当“运动员”又当“裁判员”。可以成立由政府官员、人大代表、政协委员代表、企业与社会组织代表、专家学者、社区居民代表等共同组成的综合性行政效能评估委员会，负责制定指标体系、收集信息、评估鉴定、综合协调等工作，以确保评估工作公平公正，实现“从内部治理到公民参与的协同治理”的转变。

（二）构建评估方法体系

政府部门的效能评估与企业的“成本利益分析”存在本质差异。公众的认同和满意是政治合法化的源泉，正确的政绩观、科学发展观与“五位一体”社会主义社会建设目标相辅相成。行政效能评估需要对政府公共管理活动效率、效果、效益、公平程度全面衡量，只有指标设计公平合理才能正确发挥考核的激励和约束作用。

中国是一个幅员辽阔的国家，加上历史遗留问题，各个地方差异十分巨大，共性指标设计难以满足各个地方的需要。在设计绩效指标时，就不能够一概而论，因此可以开发设计“公共价值计分卡”的政府绩效审计通用指标框架，并结合各地的实际情况设计个性指标。比如某地如果环境恶劣，应加大环境治理所占的绩效比例，在经济不发达的省份则应提高绿色GDP所占的比例。效能考核指标的设计充分结合各地政府行政改革的实际进程，才能真正考核地方政府或官员的行政能力，将评估的外部压力转化为自觉的内在动力。

以GDP增长为核心的考核方法过于注重片面化的经济增长，而行政效能评估体系应具有更多的民生指标，如生态环境、基础教育、公共服务、基础设施、能源消耗等。以科学发展观为指导，构建有助于可持续发展的评估指标体系。主要应注意以下几点：一是评估原则坚持定性方法和定量方法相结合，突出定量方法，能比较验证，实现要素的有机统一；二是评估主体做到外部与内部兼顾，突出公众参与，把效能改进的理念贯穿于被评估者、评估者、评估执行部门及流程，不能单纯地为了评估而评估；三是评估内容要结合地区差异，重点突出，不断完善公共政策的决策与执行；四是评估过程公平、公正、公开；五是评估结果与目标、绩效、奖惩之间形成闭环。行政效能评估本身不是目的，评估的目的和价值在于通过评估提高行政管理水平，构建起科学的评估指标体系，才能在实践中真正发挥政府工作“助推器”的功能。

行政效能评估过程是一个复杂的、持续改进的过程，要保证行政效能评估改革不断深入发展，就必须把评估纳入法制化轨道。以制度规范实现行政责任评价的科学性、连续性和延续性，形成制度评价效能、约束权力的机制。当前迫切需要在理论研究和实证检验基础上，逐步依法明确规定行政效能评估的基本原则、管理主体、评估主体、指标体系的基本框架、建立和完善政府绩效定期评估制度、基本程序、主要方法、评估等级、公开与公示制度、奖惩制度、救济制度等等，着眼于更具包容性的治理结构，通过制度建设构建科学的服务导向的行政效能评估体系。

四、建设公正的市场环境

（一）坚持市场在资源配置中的决定性作用

市场经济本质上是法治经济。综观世界上成熟的市场经济体，无不以良好的法治著称。但从我国目前的现实情况看，“情大于法”“动员式执法”“选择性执法”“滥用自由裁量权”等问题始终存在，政府的社会信任危机已成为现代化进程的主要障碍。这些现象表面看是市场现象、管理问题，从深层次看则是体制、机制、制度和观念的问题，本质上是经济运行、市场治理还没有完全走上法治化轨道的问题。打造中国经济“升级版”，更需加快形成以法治为基础的现代市场经济体系，推动市场经济进入既“有活力、有动力”又“有秩序、有责任”的历史新阶段。

形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，意味着政府从社会资源的分配者向监管者转型，政府基本职能定位于维护公平竞争的市场秩序。市场监管要严格市场主体准入和市场行为两方面的内容，使资源配置符合经济组织与公民的合法权益。一是制订法律法规构建市场运行规则与法治环境。如以信息登记制度保护产权；以反垄断来维护公平竞争，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的综合监管体系；强化如环境标准、食品标准、安全标准等源头治理与事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制，下移监管重心，以法治监管规范经营行为，营造公平、公正、公开的良性市场环境。二是制订市场、行业准入和价格管制的规则，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，政府权力致力于弥补市场失灵。在市场机制有效发挥资源优化配置功能的领域，以制度红利激发市场活力。就市场准入而言，对于一般市场准入中的工商登记，政府不必过多干预，转而实行备案制，对此我国当前已经进行了改革。但在一些特殊的领域，在保障公共利益、国家安全等前提下，还可以充分发挥市场机制的调节作用，允许多种主体参与竞争，政府管理创新的主要任务是制定规则、维护秩序，为混合所有制经济的实施提供更加开放的环境，减少“玻璃天花板”等现象，并在民商法、行政法、经济法等领域做出相应调整。

（二）推进行政审批制度改革

本届政府力推改革反腐，并大刀阔斧简政放权，但要打破公权滥用的习惯势力，更需要从法律制度上安排和保障。正如中国总理李克强所言：法无禁止即可为，法无授权不可为。对于私权利，法律没有禁止的都是自由的；对于公权力来说，法没有授权的都是禁止的。而用法律制度手段制约“公权力”，则是中国依法治国打造良政善治的核心。

最大限度缩小政府审批范围，从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑。可以通过市场竞争机制有效调节和市场主体自主解决的事项，缩小审批、核准、备案范围，简化程序；更多发挥法律法规、发展规划、产业政策的约束和引导作用。已取消的行政审批事项，建立后续监管制度。

规范行政审批的程序。审批程序围绕“简政放权”“精简审批”，适宜简单快捷，科学严谨，尽量减少中间环节，尽量纳入法制轨道，降低审批运行成本。其中，投资活动事关国民经济和社会发展全局，因而必须着力推进投资项目核准制度改革，把审批限制在关系整体布局的重大项目、政府投资类项目、限制类项目方面，其他项目取消核准前置条件，改“串联审批”为“并联审批”，加速实行核准和登记备案制度。对必须审批的项目，完善咨询论证等中间环节，以部门间投资项目信息的互联互通、共享资源、在线并联审批、多部门纵横协同监管等举措提高审批效率，同时健全政府投资决策责任制度。

（三）协调利益分配

中国特色社会主义市场经济建设和社会管理的核心是协调社会群体之间的利益矛盾与冲突。在复杂的转型历史时期，社会结构阶层化和利益关系市场化极易引发社会群体矛盾与冲突，正确处理市场化背景下权力和权利、避免分配失衡的问题，在很长时间内将是我国政府社会管理面临的新挑战。

建立健全分配与保障、各种突发事件应急机制与制度，不仅有利于协调具体利益关系，化解社会矛盾，而且还有利于防范群体性事件等社会危机，维护社会公平公正，正是社会主义核心价值观的现实语境。政策支持与财政保障的重点进一步向民生保障、基础设施、社会事业、公共事业、生态建设等领域倾斜，向减少贫困、增加就业、改善困难群众生活等方向倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务，让人民群众过上更好的生活，才是政府管理创新的最大红利。同时，注重发挥社会组织功能，便于它们更大程度上分担管理公共事务，提供优质公共产品和公共服务。

五、健全政府管理制度

（一）完善人民代表大会制度

作为民意汇集、表达和实现的代议机构，人民代表大会制度是我国政治体制改革的突破口。随着社会主义核心价值观与现代政治理念的逐步确立，完善人民代表大会制度，是建设社会主义法治国家的需要，是保障人民当家做主与社会公平正义顺利推进的需要，是确保各种利益表达在民主框架下最大限度稳定实现的保障，也是广大人民群众的共同愿望。

中国公民社会的兴起，进一步完善人大代表的选举制度，就是以组织化、理性化的形式影响政府决策和推动政府改革。要切实保障公民的选举权和被选举权，使选举的各个环节都发挥社会主义民主的优越性。全面落实关于人民代表大会制度的各项规定，保证人大及其常委会依法行使职权；加强立法工作，依法对重大事项做出决定，以立法和决策来保护人民群众权利与利益，体现人民意志；提高人大监督工作的力度和实效，特别是加强宪法与法律实施监督；完善会议审议议案、表决议案制度、议事制度等，保障决策的科学性、民主性、公正性。进一步提高人大会议的开放程度，为扩大公民的知情权、增强公民的政治认同感提供条件，有利于对政府形成强有力的监督和制约，促进政府的善治。

加强人大代表制度建设。更好地发挥执政党在人大工作中的领导作用，更有效地行使人大的立法、监督、重大事项决定等职权，依托于代表产生过程的民主性、先进性。进一步优化人大代表和常委会人员组成的社会结构、知识结构，特别要增加熟悉社会、经济、法律等方面知识的专业人员，逐步实现常委会委员的年轻化和专职化，强化委员会的提案权、审议权、调查权、表决权，促进常委会工作的稳定性和连续性。重视代表议案与建议的办理。深入探索代表在人大闭会期间执行代表职责的方式，优化人大监督、公开与反馈的流程，以制度保障人民的知情知政权。

在发展社会主义民主政治的进程中，从中国实际出发，沿着社会主义方向，把坚持和完善人民代表大会制度放在最重要的位置，有领导、有秩序、有步骤、坚定不移地开展创新，不仅有助于法治政府的健康发展，更有助于建设中国特色的政治文明。

（二）深化干部人事制度改革

党的十八大报告指出“要深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍”。全面深化改革离不开有力的组织保证和人才支撑。在改革的过程中，党和政府反复强调“绝不允许形成既得利益集团”，如何改变权大于法这一公权力痼疾，改变“人治”大于“法治”，“治民”大于“民治”的倾向，推动干部人事制度改革已经成为政治体制改革的重要内容。只有通过法律法规予以确定干部权力与责任的统一性，创新干部人事管理理念与体制，增强干部人事管理的规范性和严肃性，才能有效抑制权力的滥用。干部依法办事，摒弃特权思想，成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，才能带动全体人民塑造风清气正的社会环境，法律才能具有实践的生命力。

建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度，是选拔工作的重要环节，也是落实选拔价值取向的关键。强调法治的重要价值，并不是否定党的领导，而是将党管干部作为执政党实现组织领导的重要方式纳入法治化的轨道，确保党的意志与国家意志的统一。各级领导干部在构建社会主义和谐社会中发挥表率作用，其德、能、勤、绩等方面需要经过法制化指标的全面考察，才能获得民众的信服。加强执政能力建设与政府管理能力创新，关键就是以顶层制度设计约束干部队伍，尤其是大力提高法治工作队伍思想政治素质、职业道德水准、业务工作能力，为法治国家建设提供坚强的组织保证和人才支持。

干部选拔程序法治化。一方面严格规范选拔主体的资格条件，制定和落实干部选拔任用工作责任制，狠刹腐败等不正之风，坚决防止出现“跑官要官”“买官卖官”“带病上岗”“带病提职”等恶性现象，建立健全强化预防、及时发现、严肃纠正的干部监督工作机制，把权力运行始终置于有效的制约和监督之下。另一方面通过公开透明的选拔程序，建立提名、考察、讨论、决定等关键选拔环节的“阳光流程”，完善并贯彻《干部任用条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等，确保操作流程公平合理。干部选拔程序法治化意味着运用严密的规则和程序限制了操作者的自由裁量，最大限度地消除人的因素对选拔法治化的制约和影响，避免权力异化，有利于逐步创造竞争择优、尊重人才、尊重创新的人才环境，推动权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的实现。

六、结 语

随着我国国家治理体系现代化进程的推进，“建设社会主义法治国家”成为全体中国人民的共识，把“权力关进制度的笼子里”是依良法将行政行为纳入社会主义核心价值观的实体与程序轨道，形成具有中国特色权力制衡模式的必然进程。建设法治政府事关深化改革和经济发展大局，事关国家长治久安。党的十八届四中全会详细描绘了法治中国新图景，无疑为中国法治梦指明了路径。法治政府是现代治理的核心与表率，夯实公民社会的基础，才有可能促使每一个人去探寻自己所向往的理想境界并有所作为，最终创建的法治社会，这也是在中国特色社会主义法治背景下行政法治建设的核心路径。