公共支出分类新论

余 斌

众所周知，国内的公共经济学是从西方国家引进的舶来品，是我们对世界文明成果的有益借鉴。但是，在借鉴的过程中，我们也应当发展出我们自己的话语体系，按照习近平同志关于“学好用好政治经济学”的指示，根据政治经济学原理和中国特色社会主义的实践，有所创新。

在公共经济学中，公共支出占据着十分重要的地位。从政府的角度来看，政府的财政支出花在什么地方，政府的职能就体现在什么地方。从社会公众的角度来看，政府并不是唯一的公共经济主体。明确这些公共经济主体的支出，对于我们认识和开展公共经济活动具有十分重要的意义。

除了按公共经济主体划分公共支出外，公共支出通常还参照财政支出的分类，有多种分类。这些不同的分类，反映出人们从不同的角度对公共支出的看法和对公共支出的不同需求。这些公共支出的分类常见于一些公共经济学的教科书中，专门就公共支出的分类进行探讨的文章在国内还很少见。但是，除了一些常见的分类外，公共支出还可以有其他的重要分类，本文将创新地提出两个新的分类，并对旧的分类进行创新性的补充和评析。

一、公共支出的含义

在西方公共经济学中，公共支出指的是公共机构通过政府财政部门在向社会成员提供公共产品的过程中，所支付的各种费用的总和。[1]181也有人认为，公共支出指政府部门在一个财政年度内为实现其公共职能而耗费的资金总和及对资金的分配、使用、管理的过程。[2]127还有人认为，公共支出是公共部门为从事经济活动所消耗的一切费用的总和。[3]127前两个含义其实是把公共支出等同于财政支出，可以看作是狭义的公共支出；后一个含义则是较广义的公共支出，但还不够确切。

就中国而言，与西方发达国家不同，我们实行的是社会主义制度，尽管我们处于社会主义初级阶段，但是我国宪法规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。因此，公有制经济部门是我国重要的公共经济主体之一。公有制经济部门的支出，无疑也是公共支出。即便在西方国家，政府所有的国有企业的支出，也同样是公共支出，而不是私人支出。有人以为，市场经济中公有制企业用在生产上的支出不是公共支出。这是出于对资本主义市场经济中存在大量公共企业的无知。

公共支出，在外延上超出了财政支出和政府支出，它是指公共经济主体在公共经济活动中所消耗的人力、物力和财力的总和。除了政府的财政支出外，它还包括公有制企业的支出、捐赠支出、志愿者的劳动付出，以及错误的公共经济决策所导致的流失性支出等等。在我国现阶段，财政支出之外最重要的公共支出是公有制企业的支出。

把公共支出划分为财政支出和非财政支出、政府支出和非政府支出，是公共支出的概念超脱出财政支出的概念之后的两个自然划分。在这里，财政支出是指纳入预算的政府支出，即狭义的政府支出；而政府支出是指政府部门的全部支出，包括没有纳入预算的各种支出。

二、新分类之一：吃饭的支出与干活的支出

有人提出，从财政支出的角度来看，公共支出分为国防支出、行政管理支出、经济建设支出、科教文卫支出、社会保障支出、债务支出等六个方面，在我国具体分为31个类别，包括：（1）基本建设支出；（2）企业挖潜改造资金；（3）简易建筑费；（4）地质勘探费；（5）科技三项费用；（6）流动资金；（7）支持农村生产支出；（8）农业综合开发支出；（9）农林水利气象等部门事业费；（10）工业交通等部门的事业费；（11）流通部门事业费；（12）文体广播事业费；（13）教育事业费；（14）科学事业费；（15）卫生经费；（16）税务、统计、财政、审计等部门的事业费；（17）抚恤和社会福利救济费；（18）行政事业单位离退休经费；（19）社会保障补助支出；（20）国防支出；（21）行政管理费支出；（22）外交外事支出；（23）武装警察部队支出；（24）公、检、法、司支出；（25）城市维护费支出；（26）政策性补贴支出；（27）对外援助支出；（28）支援不发达地区支出；（29）土地和海域开发建设支出；（30）专项支出；（31）其他支出。[1]204-205

总的来看，财政支出可以归为两类：一类是吃饭的支出；一类是干活的支出。所谓吃饭的支出，是指用于维持政府部门的费用，它包括政府部门人员的工资和福利，政府办公场所的建设和维护费用，非公务活动的公车使用费用，等等，也包括一些政府人员用公款支付的高额奢侈消费或享受型消费支出。所谓干活的支出，是指政府部门执行职能的支出。

公共支出，是为企业提供各种生产性公共服务，如农田灌溉系统；向消费者提供各种消费性公共服务，如公园；或者两者兼具，如既节省了生产者的时间又节省了消费者的时间的高速公路，而将全部公共支出分为三大类：纯生产性支出、纯消费性支出和生产—消费混合型支出。[4]但这三类支出，都只是一部分干活的支出。

吃饭的支出与干活的支出，有时具有交叉性。例如，美国副总统拜登到中国来访问，其支出的主要部分就是干活的支出，但是，他的孙女搭便车一起来，其增加的费用就要算作吃饭的支出。再比如，拜登出访法国，其支出的主要部分也是干活的支出，但是他和他的随从人员在巴黎洲际大酒店住了一晚，花费掉58.5万美元，超出了出访时的必要住宿经费开支。其超出部分就要算作吃饭的支出。因此，在吃饭的支出中，又可以分出必要的吃饭支出和不必要的吃饭支出两类，后者还包括政府冗员的开支。在干活的支出中，也可以分为必要的和不必要的两个类别，其中后者有时被列入公共部门的过度供给。

三、新分类之二：刚性支出与弹性支出

在财政支出中，必要的吃饭支出是第一位的支出。但是，如果没有干活的支出，政府部门也就没有存在的必要了，也就得不到吃饭的支出所需要的收入了。

毛泽东同志曾经指出，“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。为了革命，为了抗战，我们向人民要东西是完全合理的。我们的同志做了这一方面的工作算是做了他们应做的革命工作，这是很好的。但这只是做了一个方面的工作，而且还不是第一个方面的工作。我们的第一个方面的工作并不是向人民要东西，而是给人民以东西。只有在做了这一方面的工作，并确实生了成效之后，我们去做第二方面的工作——向人民要东西的工作时，我们才能取得人民的拥护，他们才会说我们要东西是应该的，是正当的；他们才会懂得他们如不送出粮草等等东西给政府，则他们的生活就不会好，就不会更好。”[5]467-468这段话中所谓“必须给人民以看得见的物质福利”，所谓“给人民以东西”，就是要求人民政府为人民服务，这样的政府支出自然是干活的支出。而这样的支出第一个方面的工作，就是要求人民政府的财政支出，必须把为人民服务的支出放在首位，而把政府部门自己吃饭的支出放在第二位。当然，不吃饭也干不了活。由此，我们把必要的吃饭支出和必要的干活支出称为刚性支出，其他的支出称为弹性支出。刚性支出是第一位的支出，弹性支出是第二位的支出。

刚性支出与弹性支出的划分，反映了不同类型的公共支出有可能在资源配置上形成竞争关系。曾有人把不同类别的公共支出间的动态互动关系，分为“互补”型和“替代”型，前者是指此类公共支出份额增加，彼类公共支出份额将在下一期增加，如一般公共服务支出与社会保障支出间就存在动态互补关系；后者是指此类公共支出份额增加，彼类公共支出份额将会在下一期减少，如文教科卫支出与一般公共服务支出间存在动态替代关系。[6]但是，一般公共服务支出的增加并不能提高文教科卫的水平，因此，它们两者之间的真实关系不是替代，而是竞争。正是因为竞争的存在，才需要按照刚性与弹性的划分进行取舍。

当前，在政府的财政支出上，应当优先保证刚性支出，在刚性支出满足之后，如果财力还有富余，才可以用于弹性支出。但是，现在有些地方政府，却是优先满足政绩工程这样的弹性支出，拖欠乡镇干部和基层教师的工资那样的刚性支出。这是非常不应该的。

美国一些地方政府在遭遇财政困难甚至财政破产后，不得不削减一些政府部门、裁减部分人员、降低包括警力、照明、道路维护和清洁等服务的预算。那些保留下来的财政支出，可以视为刚性支出，而被削减的公共支出则可以视为弹性支出。

需要指出的是，毛泽东同志的上述讲话是在抗战时期的1942年底讲的。当时的抗战，按照西方经济学的说法，就是在提供国防服务，就已经是在给人民以东西了。但是，毛泽东同志仍然不满意，他进一步提出，“我们有什么东西可以给予人民呢？就目前陕甘宁边区的条件说来，就是组织人民、领导人民、帮助人民发展生产，增加他们的物质福利，并在这个基础上一步一步地提高他们的政治觉悟与文化程度。为着这个，我们应该不惜风霜劳苦，夜以继日，勤勤恳恳，切切实实地去研究人民中间的生活问题，生产问题，耕牛、农具、种子、肥料、水利、牧草、农贷、移民、开荒、改良农作法、妇女劳动、二流子劳动、安家计划、合作社、变工队、运输队、纺织业、畜牧业、盐业等等重要问题，并帮助人民具体地而不是讲空话地去解决这些问题。”[5]467这些话，对于今天的公共支出的安排，仍然具有十分重要的指导意义。如果今天的一些政府部门不去“组织人民、领导人民、帮助人民发展生产”，而仅仅只是把生产的事推给市场看不见的手，不去解决蔬菜烂在地里卖不出去、下岗失业做小贩却为城管所不容、干活拿不到钱只能冒死讨薪等十分具体的问题，那么又怎么能在做向人民要东西的工作时取得人民的拥护呢？

四、旧分类之一：购买性支出和转移性支出

购买性支出和转移性支出是西方公共经济学已有的分类，这里对其做进一步的补充和评析。

在西方公共经济学中，财政支出通常被划分为购买性支出和转移性支出两部分。购买性支出又称为消耗性支出，指政府以购买商品、公共工程和劳务的方式占用和消耗的社会资源，包括政府各部门的各种消费性支出和投资性支出；转移性支出指政府自身并不消耗社会资源，而是将社会资源在社会成员之间进行转移再分配。在西方公共经济学家看来，购买性支出产生资源配置的作用，转移性支出产生收入分配的作用。一些与公共购买性支出相关的社会集团的可支配收入增加，在某种程度上体现了收入分配的公平性，比如中小学义务教育的支出、对某阶层所在行业和地区的政府优惠政策。由于以再分配为目标的转移性支出往往需要累进税来支持，而累进税往往扭曲人们在工作和闲暇之间的选择，并带来效率损失，这样转移性支出也可能影响到资源配置。[2]127-128

其实，资源配置是指资源在不同人群间的配置，而不是单指资源在政府和社会之间的配置，因此，既然转移性支出使社会资源在社会成员之间进行转移再分配，那么它就是直接进行了或干预了资源配置，不需要拐弯抹角地通过什么累进税来影响资源配置。事实上，西方古典学派经济学家就认为，花费在医疗保健和社会福利上的公共支出增加，会使资源由对工厂、机器方面的私人投资转向公共部门。[7]而公共部门本身并没有消耗这些资源，而是将它们通过医疗保健和社会福利转移到享受这些公共服务的人身上。

其实，西方公共经济学对这两类公共支出做上述分析，是为了反对转移性支出，反对对富人实行累进税。而美国却是实行累退税的国家。据报道，美国奥巴马总统夫妇2011年的报税单显示，美国“第一家庭”2011年的总收入是78.9674万美元，两人支付了16.2074万美元的所得税。根据测算，奥巴马夫妇2011年所缴纳的联邦所得税税率是20.5%。这一税率低于许多比他收入低的美国人，例如，副总统拜登夫妇的报税单显示，他们2011年的总收入约为38万美元，支付所得税约为9万美元，税率是23%。[8]难道累退税就不会扭曲人们在工作和闲暇之间的选择？为何要采用这种税制呢？其实，这种累退税制只不过表明，资产阶级知道如何把公共支出的绝大部分“从自己的肩上转嫁到工人阶级和中等阶级下层的肩上。”[9]事实上，政府的阶级性决定了它的公平性与非公平性。在存在剥削阶级的社会里，无论是政府的购买性支出，还是转移性支出，都不可能去实现公平性。只不过，政府的购买性支出能够消化资本家卖不掉的商品，能够更好地向资本家输送利益，因此，在西方经济学的理论中，才显得比转移性支出“公平”。

但是，在转移性支出中，有一种转移性支出，是西方经济学不会反对的。那就是国有经济部门对资本家的转移性支出。这种转移性支出发生在国有企业向公共财政上缴利润之时。这是因为，公共财政支出应当来源于税收，国企与私企、外企同样纳了税，而且纳得更多（这是因为国企不像私企和外企在招商引资时享受税收优惠，也没有动力逃避税收），如果国企再额外上缴一部分利润用于公共财政支出，而私企、外企不需要上缴利润，这就直接减轻了私企和外企的纳税负担，从而直接形成了对于私企和外企的补贴。[10]

五、旧分类之二：经常性支出和资本性支出

西方公共经济学关于公共支出的另一个比较重要的分类，是将公共支出分为经常性支出和资本性支出。经常性支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出，直接构成本期公共产品的成本。资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，如用于道路、办公楼建设的支出，用于购买汽车、复印机等办公设备的支出。资本性支出的一部分应在本期得到补偿，而大部分应分摊到未来各个时期之中。这就是说，资本性支出的补偿方式有两种，一是税收，意味着本期享用的公共产品，本期付出代价；二是公债，意味着未来享用的公共产品，未来时期付出代价。[3]148-149

由此看来，西方经济学进行这一分类，是为了给政府负债找理由。但是，负债是要承担利息的。这个利息负担，由哪一期来承担呢？由本期承担吗？本期是用税收付出代价的。由未来时期承担吗？未来的人们会说，可以拖到未来时期再购买或生产这些东西，没有必要现在就购买或生产；如果本期的人们要提前享用，就应当承担利息负担。因此，这种负债只是为了向金融资本家输送利益而已。不过，这一分类也有它的合理性，那就在于提醒人们，政府的负债一定要形成相当的资产，到时可以用资产来抵债，就多少可以避免主权债务危机了。只不过，汽车和复印机这样的耐久品，只是耐用消费品，并不是真正意义上的资产，如果真要谈资本性支出的话，应当是像发电厂和收费高速公路那样的支出。

还有一类资本性公共支出，即主权财富基金或社会保障基金等对有价证券的投资。这种资本性公共支出会衍生出一种支出，那就是由于投机失败而导致的亏损。例如，2008年全国社会保障基金投资股票市场失败，投资收益率为-6.79%。[11]这些亏损部分也形成公共支出，只是这种支出不参与提供任何公共产品，也没有任何效益。

六、旧分类之三：生产性支出与非生产性支出

对于公共支出来说，一个重要的分类是生产性支出与非生产性支出的分类。其中，最有意义的是，公有制经济的生产性支出，尤其是其积累型的投资支出。

英国《经济学家》周刊认为，每一个崛起的大国都曾依赖国家政府来推动增长或至少保护脆弱的行业，就连英国这个自由贸易思想的熔炉都曾成立庞大的国企——东印度公司。“新兴国家一直在利用国家的权力来推动增长：想想20世纪50年代的日本和韩国，19世纪70年代的德国，甚或独立战争后的美国”，“在二战之后干涉不仅成为常识而且成为文明的标志。欧洲人建立了工业强国和福利国家。亚洲人将大量的资源投向大型国企”。由西方发达国家构成的经济合作与发展组织中，国有企业总值近2万亿美元，员工有600万人。[12]

与这些资本主义国家的国有企业相比，社会主义公有制经济的生产性支出，不仅支撑了国家的崛起，而且还是公有制经济壮大的主要途径，是把劳动人民尽可能多地从雇佣奴隶的状态下解放出来的主要力量，是实现中华民族伟大复兴的中国梦所不可或缺的物质基础，是走向社会主义中高级阶段和共产主义社会的必由之路。

但是，在生产性的公共支出上，也不能光靠公有制经济自身，在人民群众当家作主的国家，政府财政必然要对公有制经济有所支持。例如，斯大林就曾经提到，要由国家来承担苏联集体农庄负担不了的由于旧机器作废和换用新机器所受到的损失。[13]然而，近些年来，我国国有企业的发展很少依靠国家财政出资，而是自筹资金发展。从1981年起，国务院决定凡具有还款能力的企业都实行拨改贷，后又决定，从1985年起所有预算内基建投资全部实行拨改贷。从而使国有企业（当时称国营企业）从它立项开始就是负债建设、负债施工，建成后负债生产和经营。加上流动资金拨改贷、技术改造拨改贷，所有者既不垫付投资基金，也不支付流动资金和拨改资金，因此这样办起的国有企业是银行贷款扶持起来的企业。拨改贷改革措施，从实践效果来看，成为国有企业负债率高达80%以上的原因。[14]

在社会生产力尚不够发达的社会主义初级阶段，相比发达国家中国有企业的发展，我们更应当用政府财政来支持公有制经济，包括国有企业和集体所有制经济的发展。事实上，在招商引资的过程中，各级政府财政都以生产性支出的形式，直接和间接地给私人企业，尤其是外资企业，以相当大的支持。相比之下，对公有制企业以支持就更是应当的了，这也是依宪治国的必然要求。对此，可以考虑在财政支出中设立专项基金，用于创办公有制企业或向公有制企业发放低息贷款。

而在非生产性支出中，有一项非常重大的支出，是公共经济决策不当所造成的流失性支出，如国有资产流失所导致的支出、政策性亏损所导致的支出、政府官员贪污所得造成的支出以及前面提到的在金融投机上的亏损等。还有一项流失性支出也值得关注，那就是为处理不当的公共活动的后果而增加的后续支出。例如，“新华视点”记者探访多地著名“政绩工程”发现，处置这些“政绩工程”继续消耗大量公共财政，同时，当地政府还在为其不良社会影响付出后续代价。例如，在云南，河口县斥资2.7亿元建设的“文化长廊”在建成3年后，又花费3亿元拆除。[15]这些拆除费用的支出是否适当，是完全毁掉以前的痕迹，从而全部建与拆的费用打水漂，还是做些调整，减少浪费和后续开支，是值得深入思考的。