在剑与犁之间——安全环境对中国国有工业的塑造

黄琪轩

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

政治与法律

在剑与犁之间
——安全环境对中国国有工业的塑造

黄琪轩

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

新中国建立以后，国有工业在国民经济中的地位几经变迁。国有工业既可以服务于国防建设的需要，也可以服务于经济效率的需要。在不同的安全环境下，政府需要对二者做出选择。二十世纪五十年代初期，朝鲜战争爆发，严峻的安全环境促使中国政府采取优先发展重化工业的战略。到了六十年代，中苏关系日益恶化，面临更为严峻的安全环境，中国政府加强了“三线建设”。改革开放后，中国的安全环境变得相对宽松，此时服务于国防建设而建立的国有工业面临巨大的转型与挑战，开始逐渐转向追逐经济效率。苏联解体以后，中国面临的安全环境日趋复杂，国有工业也在做相应调整，与国防建设相关的国有工业再度获得发展空间。政治经济史上，安全环境常常影响工业布局与技术轨迹。在不同的安全环境下，政府需要在国防建设与经济效率之间做出选择。因此，要理解中国国有工业的发展与变迁，离不开对中国安全环境的考察。

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1959年，苏联送给了联合国一尊化剑为犁的青铜雕塑。这尊雕塑表达了人们期望消灭战争，把毁灭人类的武器转变为创造财富的工具，以造福全人类的希望。二战结束以后，推动落后地区实现工业化，以经济发展来化解国际冲突逐渐成为世界各国的共识。同时，一个国家推动工业化的进程却受到安全环境的显著影响。在不同的安全环境下，国家需在国防建设与经济效率之间做出权衡，需要在“剑”和“犁”之间做出选择。

本文主要考察建国后中国国有工业的变迁，并试图回答这一问题：在推动工业化的进程中，中国政府在什么情况下比较重视国防建设，又在什么时候侧重于经济效率？国家安全环境的变迁塑造了政府的选择。建国以后，中国国有工业的兴衰就体现了政府在不同的安全环境下做出的选择。

一、安全环境对工业化的塑造

政府需要在权力和财富之间做出权衡。财富是获得权力的重要手段；权力又是获得和保有财富的重要工具。因此，权力和财富二者都是政府力图实现的目标。①JJacob Viner，“Power Versus Plenty as Objectives of Foreign Policy in the Seventeenth and Eighteenth Centuries”，World Politics，Vol.1，No.1，1948.如果说国防建设代表了政府的权力，而经济效率代表了财富，那么，在推动工业化的过程中，政府也需要在国防建设与经济效率二者之间做出选择，也就是需要在“剑”和“犁”之间做出选择。中国国有工业的兴衰沉浮，就显著受到安全环境的影响。在不同的安全环境下，政府需要做出不同的优先排序。在什么时候，国有工业能在国民经济中发挥更为积极的作用？又在什么时候，国有工业则相对消沉？以往的研究给出了不同的回答。

赫希曼指出人们的失望情绪会影响经济发展方向。他认为：由于人们对私人生活与公共生活都会逐渐感到失望，所以当人们对私人生活失望的时候，会转向公共生活，政府对经济的干预会随之增多；当人们对公共生活感到失望的时候，人们会转向私人生活，市场的作用会逐渐取代政府对经济的干预。②AlbertHirschman，Shifting Involvements：Private Interestand Public Action，Princeton：Princeton UniversityPress，1982，PP.9-24.人们对公共生活与私人生活的失望情绪此起彼伏，代表政府卷入经济活动程度的国有工业也会随之兴起或消沉。

经济史学家格申克隆强调：越是后发展国家，越需要政府的强组织力以促进技术变革。因此工业化起步较早的英国可以放手让私人企业来影响技术进步的方向；而起步较晚的德国则需要靠更强有力的银行来推动工业化；起步更晚的俄国则不得不借助强大的国家来推动产业升级。③Alexander Gerschenkron，Economic Backwardness in Historical Perspective：A Book of Essays，Cambridge：Harvard University Press，1962，PP.5-30.作为后发展国家，中国庞大的国有工业是后发展国家的重要特征。不过，格申克隆却需要回答，在改革开放以后，中国的国有工业为何会再度经历沉浮。

古诺维奇强调国家之间的经济关系与军事压力对国家政策制定构成的显著约束，影响了国内的政治行为。④Peter Gourevitch，“The Second Image Reversed”.International Organization，Vol.32，No.4，1978.斯塔布斯的研究展示了二战后的朝鲜战争、越南战争等一系列战争与备战塑造了东亚出口导向型的工业化。⑤Richard Stubbs，“War and Economic Development：Export-Oriented Industrialization in East and Southeast Asia”，Comparative Politics，Vol.31，No.3，1999.朱天飚展示了东北亚国家和地区对持续的、激烈的外部威胁的感知推动了“发展型政府”的形成。⑥Tianbiao Zhu，“Developmental States and Threat Perceptions in Northeast Asia Journal of Conflict”，Security and Development，Vol.2，No.1，2002.基于安全考虑，在强烈发展意愿的驱使下，通过经济导航机构（如日本的通商产业省、韩国的经济企划院），东亚发展型政府实施有选择的产业政策加速了工业化的步伐。

现实主义的政治经济学有三块基石，其一是它以“国家”为分析单位；其二是它认为国家会追求“国家利益”；其三是国际社会处于“无政府状态”。⑦Jonathan Kirshner，“Realist political economy：Traditional Themes and Contemporary Challenges”，In Mark Blyth，Ed.. Routledge Handbook of International Political Economy，New York：Routledge，2009，P.36.作为后发展国家，由于工业化的时间更紧迫，产业进入壁垒更高。同时，在新中国建立之初，由于缺乏强大的民营经济，新中国早期的工业化主要依靠国有工业来实现。“国家”在中国的工业化进程中扮演了重要角色。另外，新中国建立之初，就面临严峻的安全环境，中国追求国家利益，离不开国际环境约束。在严峻的安全环境约束下，中国的“国家利益”既包括国防建设，也包括经济效率。只是在不同的安全环境下，对二者的侧重有所不同，需要在“剑”与“犁”之间做出选择。

当安全环境比较严峻的时候，政府会更加重视与国防建设相关的产业发展，此时安全的逻辑会掩盖经济效率的逻辑。在这一时期，与国防建设相关的国有工业会承担更多的责任。而当安全环境比较缓和的时候，政府会让市场力量对工业布局和技术走向发挥更显著的影响，此时政府会更加关注经济效率。因此，安全环境的改善使得与国防建设高度相关的国有工业逐步让位于更有经济活力的民营经济与外资经济。从建国后中国国有工业的发展轨迹来看，政府对国有工业的强调并非一以贯之。随着安全环境的变迁，政府与企业的关系也随之变迁，国有工业的布局与技术方向也随之转变。

二、朝鲜战争、“一五计划”与中国的国有工业

1949年6月，毛泽东宣布了新中国将实行“一边倒”的外交政策，表明新中国会站在以苏联为首的社会主义阵营一边。这一外交政策体现了中国领导人对外部威胁的评估，尤其认为以美国为首的西方国家威胁了中国的国家安全。①Jian Chen，Mao’s China and the Cold War，Chapel Hill：The University of North Carolina Press，2001，PP.44-45.1950年，朝鲜战争爆发，中国人民志愿军入朝参战。时任美国总统的杜鲁门在记者招待会上提到，他会考虑在朝鲜战场使用原子弹。朝鲜停战协定签署后，中国仍然面临美国的敌视与包围。1955年，美国总统艾森豪威尔向国会提交了一份特别咨文，要求国会授权总统在必要的时候动员美国军队来保障台湾和澎湖列岛安全。1958年中国人民解放军炮轰金门，美国急忙增兵台湾海峡，并派舰队为国民党舰队护航。因此，建国后初期，中国面临较为严峻的安全环境，为了巩固新生的政权，中国政府需要尽快推动中国的工业化。不过，在这样的安全环境下，新中国的工业化却按非常规的路线展开。

新中国成立之初，工业化基础非常薄弱。当时只有东北、以煤矿工业为主的山西以及为抗击日本侵略而建设的四川重庆等三个区域有比较成型的工业体系。②Chris Bramall，Chinese Economic Development，New York：Routledge，2009，P.88.新中国的决策者对工业化的模式也还在摸索中。当时，对在经济发展过程中重工业、轻工业与农业之间的关系，尚未形成一致的看法。两类因素都在影响政策制定者，国防建设和经济效率。在1950年朝鲜战争爆发前，刘少奇在一份手稿中写道：“如果我们联合世界保卫和平的力量在相当长的时期内保障了世界的和平，也就是说，保障了我们进行经济建设的和平环境，那我们进行经济建设的大体步骤应该是怎样的呢？首先，我们必须恢复一切有益于人民的经济事业，并使那些不能独立进行生产的已有工厂尽可能独立地进行生产。其次，要以主要力量来发展农业和轻工业，同时，建立一些必要的国防工业。”③刘少奇：《刘少奇论新中国经济建设》，中央文献出版社1993年版，第172-173页。刘少奇还对工业化的步骤做出了规划，“第一步发展经济的计划，应以发展农业和轻工业为重心。因为只有农业的发展，才能供给工业以足够的原料和粮食，并为工业的发展扩大市场。只有轻工业的发展，才能供给农民需要的大量工业品，交换农民生产的原料和粮食，并积累继续发展工业的资金。同时，在农业和轻工业发展的基础上，也可以把劳动人民迫切需要提高的十分低下的生活水平提高一步，这对于改进人民的健康状况，在政治上进一步团结全体人民，也是非常需要的。而建立一些必要的急需的国防工业，则是为了保障我们和平建设的环境所不可缺少的。只有在这一步有了成效之后，我们才有可能集中最大的资金和力量去建设重工业的一切基础，并发展重工业。”④刘少奇：《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第4页。

因为新中国缺乏资金，而优先发展农业和轻工业投资少，见效快，因此刘少奇的看法在当时有不少支持者。但是刘少奇设想的相对和平的安全环境并没有实现。朝鲜战争的爆发使得原本拟定的经济建设方案开始调整。在1950年11月召开的第二次全国财经会议上，中国政府确定1951年的财经工作方针要强调“战争第一”，把财经工作的重心建立在为抗美援朝服务的基础上。主管经济工作的陈云强调：“战争第一，这是无疑问的。一切服从战争，一切为了战争”。⑤陈云：《陈云文选》（第二卷），人民出版社1995年版，第112页。朝鲜停战协定签署以后，中国领导人对局势的评估仍然没有实质性的改变。1955年3月，毛泽东在中国共产党全国代表会议开幕词中指出：“帝国主义势力还是在包围着我们，我们必须准备应付可能的突然事变。今后帝国主义如果发动战争，很可能像第二次世界大战时期那样，进行突然的袭击。因此，我们在精神上和物质上都要有所准备，当着突然事变发生的时候，才不至于措手不及。”①毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第五册），中央文献出版社1991年版，第62页。

领导人对安全形势的评估反映到了新中国的经济建设中。在酝酿编制第一个五年计划的过程中，中央发出指示：按“边打、边稳、边建”的方针从事国家经济建设；以发展重工业为建设重点，集中有限资金和力量首先保证重工业与国防工业的基本建设，特别是要确保那些对国家起决定性作用的、能迅速增强国家工业基础与国防力量的主要工程的完成。同时强调工业建设的速度，在可能的条件下力求迅速发展中国的工业。一五计划期间，苏联援建的156项重点工程全部是重工业，军事工业占了相当大的比重，共计44项，其中航空工业12项、电子工业10项、兵器工业16项、航天工业2项、船舶工业4项。其他工业建设也主要围绕为军事工业服务展开，如冶金工业、机械加工工业、能源工业等。②董辅礽主编：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第269页。

为了建设现代国防，中央更强调重工业的优先发展而相对忽视轻工业。当时，有意见反对中国优先发展重工业，认为需要更重视发展轻工业以改善民生，施行仁政。毛泽东认为优先发展轻工业，照顾短期利益的做法是“小仁政”。他强调，我们施行仁政的重点应当放在建设重工业上，这是人民的长远利益，这才是“大仁政”。我们不能为了实施“小仁政”，而妨碍了“大仁政”。③薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第291页。发展重化工业，实施“大仁政”，目的是为了保障国家安全和民族自立。而国有工业正是在这样的背景下成长起来的。周恩来在1956年回顾说：“当我们开始制定第一个五年计划的时候，朝鲜战争还在进行，那时候设想，应该加紧发展的不仅是重工业，国防工业也要平行发展。”④周恩来：《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984年版，第236页。一五计划的工业布局和技术规划，一个非常重要的驱动就是安全环境。在当时安全环境约束下，领导人很难选择优先发展符合中国比较优势的轻工业。因此，这一时期，国防建设的考虑压倒了经济效率的考虑，一五计划奠定了新中国工业化的基础，而这个计划是在当时严峻的安全环境下制定出来的。

此时国有工业的发展和布局也显著体现了当时的安全特征。这主要体现在四个方面。其一，国有工业技术进步的“半自主性”。一五计划的顺利实施离不开苏联的帮助。为制定一五计划的方案，1952年周恩来作为中国代表团团长访问莫斯科，其间两次与斯大林会晤。因此才有这样的说法，中国的一五计划，“一半是在莫斯科制定的，一半是在中国制定的。”⑤Barry Naughton，The Chinese Economy：Transitions and Growth，Massachusetts：MIT Press，2007，P.66.苏联不仅援建了156项重点工程，还派遣了苏联专家支持中国的工业化建设，接收中国留学生赴苏联学习。其二，重化工业优先发展。在1952年到1957年间，重工业部门的产出年增长率为24.8%，轻工业为12%，重工业的增长是轻工业的两倍多。⑥Chris Bramall.Chinese Economic Development，P.89.人民消费被极大地压缩，以动员有限的资源支持与国防建设和战略发展相关的国有工业。第三，远离沿海而偏重东北与内地。出于安全考虑，一五计划的工厂选址要远离沿海地区，以避开美军飞机的轰炸范围。⑦David Bachman，“Defense Industrialization in Guangdong”，The China Quarterly，No.166，2001，P.274.中央在审查厂址的时候，“把厂址标在地图上，并用直线标出它与台湾、南朝鲜、日本等美军基地的距离，说明美国什么型号的飞机可以攻击到它。”⑧同③，第299页。因此，此时国有工业的建设主要集中在东北以及内地。东北建设了一大批国有工业，既因为东北有较好的工业基础，也因为东北临近苏联，有利于我们工业建设的展开。

三、中苏关系恶化、“三线建设”与国有工业

在二十世纪五十年代中后期，由于朝鲜停战协定的签署，中国周边的国际环境有所改善，中国领导人开始试图调整国有工业的发展战略。1956年，毛泽东发表了《论十大关系》，其中与国有工业相关的是毛泽东强调要调整重工业与轻工业、农业的关系；沿海工业和内地工业的关系以及经济建设和国防建设的关系。这体现了在国际安全环境相对缓和的情况下，新中国领导人试图平衡国防建设与经济效率的意愿，调整国有工业发展路径。但是这一调整被日益恶化的中苏关系打断。

如果说“一五计划”的制定和实施体现了中国政府在比较严峻的安全环境下侧重国防建设，推动与国防相关的国有工业发展；那么“三五计划”的制定和实施，则更为深刻地受到当时安全环境的影响。在二十世纪五十年代，中国的威胁主要来自以美国为代表的西方世界；到了六十年代，中国则是腹背受敌，安全形势更为严峻。

就对美关系而言，1961-1962年间发生了一系列重大事件，如美国开始大规模派遣特种部队进入越南南部作战；艾森豪威尔实施“放蒋出笼”政策，国民党军队突袭中国沿海地区；美国组织流亡分子袭击社会主义古巴等。周边和世界局势强化了毛泽东及其他中国领导人的危机感。不仅如此，这一时期的中国与苏联的关系也问题重重。五十年代末六十年代初，中苏关系持续恶化。1962年5月，苏联策动了伊犁暴乱，迫使中国边境6万多公民越境到苏联；1962年，中印爆发了边界冲突，中国领导人认为苏联在此次冲突中偏袒印度；1964年4月21日，苏联《真理报》发文称中国为“叛徒”，同年苏联的《真理报》以及苏联外长宣称：中苏同盟条约并不保证在战争期间，苏联会援助中国；从1964年起，苏联在中国北部边境大规模增兵；1965年3月，在莫斯科会议上，中苏两党关系公开破裂；1968年，苏联军队入侵试图摆脱其控制的捷克斯洛伐克，这一事件也给中国领导人极大的刺激；1969年3月发生了“珍宝岛”事件，中苏在边境爆发武装冲突；1969年8月 18日，苏联驻华盛顿领事馆工作人员几乎直言不讳地询问美国政府工作人员，如果苏联打击中国的核设施，美国将持何种态度？随后，苏联秘密通知东欧国家，宣称苏联可能先发制人地打击中国的核设施。①[美]亨利·基辛格：《白宫岁月——基辛格回忆录》，新华出版社1981年版，第201页。毛泽东担心爆发核战争，认为中国领导人都集中在北京太危险。因此，在1969年10月，毛泽东去了武汉，林彪去了苏州，周恩来则转移到了西山可以防御原子弹的战备指挥中心。②杨奎松：《毛泽东与莫斯科的恩恩怨怨》，第451页。当时中国领导人提出对美国和苏联的霸权要“两面开弓”，“两个拳头打人”，这一时期的中国与美苏两个超级大国对抗。中国在二十世纪六十年代面临的安全环境严峻程度比五十年代更甚，这也给中国国有工业的发展带来了更为显著的影响。

日益严峻的安全环境促使中国领导人对战争危险做出了严峻的估计，从最坏的可能出发，立足于早打，大打，立足于几个方面都来打。备战成为影响党的政治战略和经济战略的重要因素。③胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第429页。与三线建设直接相关的是“三五计划”的制定。“三五计划”的最初设想是以农、轻、重为序安排国民经济发展。1962年初，陈云在讲话中指出：“增加农业生产，解决吃穿问题，保障市场供应，在目前是第一位的问题。”④陈云：《陈云文选》（第三卷），人民出版社1995年版，第205页。周恩来插话说，可以写一副对联，上联是“先抓吃穿用”，下联是“实现农轻重”，横批是“综合平衡”。⑤武力主编：《中华人民共和国经济史》（上卷），中国时代经济出版社2010年版，第514页。1963年8月，邓小平在工业决定起草委员会上提出：“我考虑，在一定时期内，我们工作的重点，必须按照以农业为基础的方针，适当解决吃、穿、用的问题。”⑥邓小平：《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第335页。这个意见成为正在酝酿的三五计划的指导思想。但是，随着外部局势日益严峻，加强国防建设被放到了越来越突出的位置，“三五计划”的指导思想也随之改变。1964年，毛泽东对李富春等制定的着重恢复农业生产和人民经济生活的计划方案表示大不赞成，他说：“（甘肃）酒泉和（四川）攀枝花钢铁厂还是要搞，不搞我总是不放心，打起仗来怎么办？”同年，毛泽东在中央工作会议上多次强调备战问题，“只要帝国主义存在，就有战争危险。我们不是帝国主义的参谋长，不晓得它什么时候打仗。但是决定战争最后胜利的不是原子弹，而是常规武器。要搞三线工业基地的建设，一、二线也要搞点军事工业。各省都要有军事工业，要自己造步枪、冲锋枪、轻重机枪、迫击炮、子弹、炸药。有了这些东西，就放心了。攀枝花搞不起来，我睡不着觉。”①杨奎松：《中华人民共和国建国史研究》（第二册），江西人民出版社2009年版，第247页。毛泽东强调帝国主义可能发动侵略战争，而工厂都集中在大城市和沿海地区不利于备战，因此工厂可以一分为二，要抢时间搬到内地去。政府要在人力、物力、财力上保证三线建设，新的项目都要建在三线。②丛进：《曲折发展的岁月》，人民出版社2009年版，第345页。

到了1965年，中共中央将中发（65）第208号文件下发至县团级党委，指示加强备战：“中央认为目前形势，应当加强备战工作。要估计到敌人可能冒险。我们在思想上和工作上应当准备应付最严重的情况。……我们对于小打、中打以至大打，都要有所准备。”③毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第十一册），中央文献出版社1996年版，第359-360页。而加强备战的认识也主导了中国共产党的九大报告。1969年，九大的大会报告指出：美帝国主义和苏修社会帝国主义“妄想重新瓜分世界，既互相勾结，又互相争夺……我们决不可因为胜利而放松自己的革命警惕性，决不可以忽视美帝、苏修发动大规模侵略战争的危险性。我们要作好充分准备，准备他们大打，准备他们早打，准备他们打常规战争，也准备他们打核大战。总而言之，我们要有准备。”

因此，“三五计划”实施的三线建设是在“备战、备荒、为人民”的方针指引下展开的。它实质是一个以国防建设为中心的备战计划，要从准备应付帝国主义早打、大打出发，把国防建设放在第一位，抢时间把三线建成战略大后方的工业化计划。“三五”计划预计投资850亿元，计划施工大中型项目1475个，加上1965年度补充安排项目，共有2000个左右。从1965年到1972年，国家投入建设资金800多亿元，在三线建成或初步建成了一批骨干企业，如攀枝花钢铁厂、酒泉钢铁厂、成都无缝钢管厂、四川德阳第二重型机械厂以及一批大型国有煤矿、发电站等。④同②，第346-347页。为了把这些地处偏远的国有工业连接起来，中国政府投资新建了一批铁路公路网络。1974年，中国政府向联合国赠送的一件大型象牙雕刻（至今仍摆放在联合国大厦内显著位置）就展示了三线建设的重要成就之一——成昆铁路。它于1970年通车，全长1085公里，全线修建桥梁991座，桥梁长度相当于56座武汉长江大桥。

这一时期国有工业的发展有三个主要特征：其一，独立自主的工业建设。此时，中国两面受敌，既需要担心美国的威胁，也需要加强对苏联军事威胁的防范。苏联中断了对华援助，在没有外援的情况下，中国需要依靠自己的力量建设独立自主的工业体系。其二，与国防相关的工业建设占据重要地位。这一时期，国防支出快速增长。在1960年，中国的国防支出占中央政府总支出比重还不到10%；到了1964年，上升到约20%；到了六十年代末期，上升到25%。⑤Chris Bramall，Chinese Economic Development，P.266.由于要为国家安全服务，这一时期的工业建设与国防建设密切相关。其三，工业建设主要集中在西部及偏远地区。“三五计划”与“一五计划”一个显著的不同在于，三线建设主要集中在中国的西部地区，尤其集中在云、贵、川以及甘肃等地。每个省还要建设自己的小三线，在远离中心城市的地方建设工业基地，以防范美国和苏联军事力量对中国工业基地构成的潜在威胁。这样的选址更多地考虑了国防需要，而较少考虑经济效率。

1970年12月底制定的《第四个五年国民经济计划纲要》仍然贯彻了三五计划中战备第一的国有工业发展方针，提出四五计划期间仍然要准备打仗，集中力量建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的战略经济协作区。

我们可以看到，建国后很长一段时期，国有工业的快速发展离不开当时严峻的安全环境。无论是国有工业的行业分布（重化工业，尤其是国防工业优先发展），还是国有工业的区域分布（先在东北，然后在西部边远省份建设三线），都是在国家面临严峻的安全环境下展开的。为了保证稀缺资源的有效配置，中央政府用经济计划的手段，通过价格剪刀差等形式，向国有工业输送资金。此时政府更关注国有工业的国防功能，而忽略经济效益。当时的政商关系明显被严峻的安全环境所限定。事实上，顾准、孙冶方等学者在二十世纪五十年代就提出用价格信号来调节市场。但是，在当时的安全环境下，无论是刘少奇优先发展轻工业和农业的设想，还是顾准等人引入市场经济的理念，都难以对当时国有工业的发展产生实质的影响。安全环境限定了新中国领导人对国家利益的解读，也限定了当时的经济政策选择，因而也限定了当时工业化的路线和方向。

四、安全环境的变迁与改革开放后的国有工业

二十世纪七十年代，中国外交经历了重大变迁。当时苏联在世界政治中处于攻势，而美国则相对处于守势。中美的战略利益推动了中美关系的改善。1972年，美国总统尼克松访华；1978年12月，中美两国发表建交公报，宣布自1979年1月1日起建立外交关系。1979年邓小平访问美国以后，中越两国爆发了战争。关于这场战争，有人指出，邓小平通过对越战争，与苏联划清界限，向美国等西方国家表明，中国不存在与苏联修好的可能。这场战争为改善中国与西方世界的关系，吸引外资和引进西方技术塑造了新的国际环境。由于中美邦交正常化，苏联领导人拿不准如果苏联进攻中国，美国是否会袖手旁观。①[美]傅高义：《邓小平时代》，三联书店2013年版，第510-516页。中国的安全环境逐渐改善。与此同时，中苏关系也朝着更为积极的方向发展。苏联在七十年代末入侵阿富汗，陷入战争泥潭，国力损耗巨大，也开始寻求与中国改善关系。1982年，苏联领导人勃列日涅夫发表讲话，指出苏联完全承认中国对台湾的主权，苏联从未威胁中国的安全，苏联从未对中国有任何领土要求。②[苏]勃列日涅夫：《勃列日涅夫在塔什干授勋大会上的讲话》，《参考消息》，1982-03-25（9-10）.

中国领导人的讲话很大程度上折射出当时中国安全环境的改善。邓小平在不同场合反复说明，我们多年来一直强调战争的危险，而十一届三中全会以后这样的论断应该改变，因为世界上制约战争的力量在发展。邓小平认为在较长时间里，维护世界和平是有希望的。1984年11月，邓小平宣布中国人民解放军裁军一百万，并以此阐述了不可能爆发大战的观点。1985年3月，邓小平在会见日本客人时指出：“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说发展问题。”③邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第105页。同年，中央军委在北京召开扩大会议，邓小平在中央军委扩大会议上指出：“在较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的，维护世界和平是有希望的……我们改变了原来认为战争的危险很迫近的看法。”④同③，第127页。邓小平还指出，通过此次中央军委扩大会议，中国决策层完成了两个重要转变，第一是改变了原来认为战争的危险迫近的看法；第二是放弃反苏统一战线政策，不在“美中苏大三角”的思维框架中制定中国的对外政策。⑤同③，第126-129页。邓小平关于和平与发展是时代主题的论断深刻地影响了中国的内政和外交。此时，中国的领导人把以往“战争与革命”的时代主题予以重新界定，代之以“和平与发展”。

在这样的安全背景下，政府与国有工业的关系以及国有工业的布局与技术方向也面临调整。中国政府对“市场经济”、“改革开放”、“接轨”、“全球化”等经济理念的强调日趋明朗。紧密服务于国防建设的重工业与三线建设受到了严峻挑战。因为从成本核算来考虑，政府维系偏重军事工业与重化工业且经济绩效不佳的国有工业与经济效率不吻合。因此，这一时期的政策是减少对安全相关的国有工业的支持，积极发展更具有经济成长前景的民营与外资经济。

由于国家对国防建设不如前期迫切，计划的作用相应下降，计划内划拨给国有工业的资源也在相应减少。从1979年开始，国务院陆续将一些三线企业下放到各地方管理。1980年5月，国家计委等部门联合发布了《军工企业生产民品暂行管理办法》，对当时包括“三线”企业在内的军工企业“军民结合”的做法予以肯定，也拉开了军转民的序幕。1983年，国务院成立“三线”调整改造规划办公室，开始对大三线地区的工业进行调整，通过“关、停、并、转、迁”等方式改造三线企业。从1979年到1982年，接近一半的地方军工企业要么关门，要么开工率大幅度降低。1978年，与军工相关的国营企业生产的军品占其产值的92%；到了1982年，这一比重下降到66%；到1992年，下降至20%。①Tai Ming Cheung，Fortifying China：The Struggle to Build a Modern Defense Economy，Ithaca：Cornell University Press，2009，P.76.中国政府还启动了“拨改贷”的试点，并在八十年代中期全面铺开。国家财政用于国企新建扩建以及技术改造的拨款，由财政通过银行以贷款的形式贷给国有企业，到期后企业必须偿还贷款，并支付利息。这一政策的实施让大部分服务于国防建设的国有工业面临负担加重、资金不足等问题。从那时候起，国家财政就几乎没有直接向国有工业注入资本金。这一偏重经济效率的政策调整导致了国有工业的高负债率，国有工业企业的负债率从1978年的11%到1994年的79%。②[美]尼古拉斯·拉迪：《中国未完成的经济改革》，中国发展出版社1999年版，第38页。

中国政府开始引入国有工业以外的力量推动经济发展和技术转型。民营经济开始迅速发展，国际投资也大幅度涌入。1979年7月，五届人大二次会议通过了《中华人民共和国中外合资企业法》，从而拉开了中国工业大量引进外资的序幕。这也标志着中国政府对外资的态度有了实质性的转变。跨国公司开始在中国设厂，外资经济日益占据重要份额。国有工业为主的经济格局开始动摇。此外，区域发展的格局也在逐步发生改变。工业发展布局逐渐向沿海倾斜，民营经济与外资经济的发展主要集中在沿海地区，非公有经济的成长让沿海地区有了更多的机会。民营企业与外资企业开始对国有工业构成强有力的竞争，这样的竞争也促使国有工业进行改制与转型。

中国政府把国有经济在国民经济中的主体地位改变为主导地位。政策的调整试图改变国有工业范围过宽、数量过多、比重过大的局面。1980年以后，国有工业增长速度一直低于全国工业增长平均水平，1980年到1990年，国有工业的比重差不多每年下降两个百分点。而1992年以后，国有工业所占的比重更是快速下降。从1993年到1994年一年间，国有工业比重就下降了近十个百分点。到1997年，国有工业占全部工业产值的比重下降到26.5%。③李培林、张冀：《国有企业社会成本分析》，社会科学文献出版社2007年版，第55页。中国的政企关系经历了重大的转型与调整，中国政府从建国初开始日益倚重国有工业，到改革开放以后逐步走向改造国有工业，以减轻国有工业给财政带来的负担。

同时，由于安全环境的变迁，西方对中国的经济封锁减少，中国的技术进口增加。“技术国际主义”的理念逐渐被人们接纳，而以往占主导地位的“技术民族主义”显著退却。外部技术的涌入以及资金的紧缺，让不少国有工业开始依赖合资与技术引进。计划经济条件下建立的大量工业项目被放弃，代之以技术引进，国产大飞机项目就是在那个时期下马的。中国的汽车产业、核电产业等关键工业部门也纷纷开始合资与技术引进，对技术自主性的诉求也相应下降。④关于这一时期国有工业在外资压力下面临的困境和技术路线的变迁，参见路风：《走向自主创新：寻求中国力量的源泉》，广西师范大学出版社2006年版。这是安全环境改善后，中国政府在国防建设与经济效率二者之间做出的调整。相对缓和的安全环境让中国政府侧重经济效率，这样的调整取得了巨大的经济成绩。但是，随着中国日益崛起，中国的安全环境又有所改变，此时中国国有工业再度面临新的机遇。

进入九十年代以后，中国的安全环境出现了变化的端倪，这预示着此后中国的国有工业也会出现相应的调整。1991年“8·19”事件以后，苏联迅速走向解体。1991年，俄罗斯与乌克兰、白俄罗斯签署独联体协议，宣布苏联停止存在。苏联的解体改变了国际安全格局，中国的国际压力增大。中国成为世界政治中唯一有能力对美国构成实质挑战，乃至在未来取代美国领导权的国家。中国的发展日益成为世界各国关注的焦点。邓小平在南巡时强调要继续推进改革开放，防止再回到闭关自守的老路。同时，他还告诫国人要提高警惕。他指出：“一个冷战结束了，另外两个冷战又已经开始。一个是针对整个南方、第三世界的，另一个是针对社会主义的。西方国家正在打一场没有硝烟的第三次世界大战。”①邓小平：《邓小平文选》（第三卷），第344页。如果说在整个九十年代，国际关系结构性的变迁还没有影响到中国的国有企业，进入新千年以后，安全环境的影响变得日益显著。这是由两个偶然事件促发的。

1999年，中国驻南大使馆被炸；2001年，美国侦察机在中国海南岛附近执行侦查任务，一架中国战斗机在对其进行监视和拦截的过程中，中美发生了撞机事件。这两次事件增大了中国政府的安全压力。而在此背后，则是中国迅速崛起带来的结构性压力。随着中国经济的迅速发展，美国民众对中国的好感在显著下降。有项调查用温度计来测量国家间的好感程度，在2002年，美国民众对中国的好感温度是48度，而对俄国的好感温度却是55度。此时，美国民众对中国的好感程度已低于其当年最大的竞争对手俄国。而到了2004年，美国对中国的感情温度已经下跌到了44度，到2008年则进一步下跌到35度。美国对中国的好感呈现稳步下跌的趋势。在2008年的一份问卷中，70%的美国民众表示，他们有一点担心或者非常担心中国会构成对美国的威胁。同样一份问卷展示，有76%的中国民众表示：他们有一点担心，或者非常担心美国会对中国构成军事威胁。②Christopher Whitney,“Soft Power in Asia：Results of a 2008 Multinational Survey of Public Opinion”,The Chicago Council on Global Affairs and East Asia Institute Survey,2008,P.8.概言之，随着中国的迅速崛起，中国面临的安全环境再度变得严峻。

中国资深外交官吴建民在接受香港文汇报专访时谈到，他在访问欧美日的过程中注意到几个新问题：“第一，西方一些精英人士质疑中国是否要放弃邓小平‘韬光养晦，有所作为’的方针，中国是否还会继续走和平发展的道路？对此的质疑是他第一次遇到。第二，美国中期选举期间出现了29个针对中国的电视广告，说明有人有意识地将矛头引向中国，这也是第一次。第三，在中美出现摩擦时，过去美国企业界会站出来为中国讲话，现在美国企业界却保持沉默，这也是他第一次遇到。”③张建华、杨帆、葛冲：《欧美日疑华，三个“第一次”前所未见：中国外交临密集挑战》，《香港文汇报》，2011-01-10（A3）.而这些新出现的问题，表明中国面临的国际环境日趋复杂。在新的安全环境驱使下，国有工业在维护国家安全、积累技术能力等方面所发挥的作用又再度被世人关注。

驻南大使馆被炸事件发生的当年，中国政府在人民大会堂举行表彰大会，表彰为研制“两弹一星”做出突出贡献的科技专家。中国政府在多年后对研制两弹一星的科学家进行表彰，传递了这样的信息：在引进外资与国外技术多年以后，中国政府对技术自主性的诉求再度提升，中国政府尤其重视国防技术的自主性。2006年2月，中国政府制定了国家中长期科学和技术发展规划纲要，该纲要共安排了十六个重大科技专项。这些重大专项覆盖面相当广泛，涉及信息、能源、航天等战略产业。很多项目的设计与制造是由大型国有工业来承担，中央政府也加大了对大型国有工业的扶持力度，加大了与国家安全相关的国有工业的集中度。在此背景下，以往对经济发展过程中遵循“比较优势”的强调逐步转向强调积累技术能力、引领技术创新、打破跨国公司定价权、抵御国际经济危机与风险，以便让中国更好应对复杂多变的国际环境。

与此相关的是与国防相关的国有工业再度发挥更为积极的作用，比较有代表性的是中国的大飞机项目。中国政府在放弃大飞机项目二十多年后，又重新斥巨资建造大飞机。在论及这一项目时，有学者指出：“大飞机项目的成功会使中国的空中力量发生质的飞跃，使中国在军事上更为安全。因此，由大飞机项目所推动的航空工业技术能力的跃升，将不仅足以使中国在世界经济中的地位发生结构性变化，而且将为保证中国的政治独立和国家主权提供强大的手段。这是一个强国之项目。”①路风：《走向自主创新：寻求中国力量的源泉》，第330页。在强国项目的后面，是国家对经济自主性的强调、对产业安全的关注以及对引领技术创新潮流的重视。在新的安全环境下，中国陆续开发了北斗卫星导航系统、蛟龙号载人潜水器等技术项目，设计制造这些项目的技术平台主要依靠建国后为国家安全而建立的国有工业完成，国有工业面临再度发展的机会。

2007年，《财富》全球500强企业中，中国内地的企业有22家，这些企业全部为国有控股企业；在2011年，世界500强企业中有38家为中国的央企；2012年，世界500强企业中，有54家国有企业上榜。2013年进入世界500强的中国国企上升至95家，在内地85家企业里，国有企业所占比重达到90%。因此，当中国面临日益复杂的安全环境时，政府日益重视国有工业在国防建设和经济安全等领域发挥的作用。越来越多的国有工业、国有银行跻身世界大企业的行列。新的安全环境在重塑政府与国有工业的关系，也将影响其技术路线。

五、结论

和西方大国相比，中国的工业化启动较晚。后发展国家的工业化往往伴随政府的紧密介入。在中国，则体现为国有工业在国民经济中占据了重要位置。由于后发展国家面临更严峻的安全压力和赶超压力，在不同的安全环境下，政府对国家利益的解读有所不同。因此在推动工业化的过程中，政府会在国防安全和经济效率二者之间进行权衡取舍，即在“剑”与“犁”之间选择。本文通过对建国后国有工业在不同安全环境下的几度变迁，试图得出以下认识。

首先，工业发展模式往往不是由人自主选择的，而是在一定的结构约束下做出的，而安全环境构成了重要的结构约束。建国初期，中国领导人曾对发展模式有所摇摆。刘少奇等领导人考虑优先发展农业与轻工业；毛泽东也曾在1956年的《论十大关系》一文中阐述了平衡国防建设与经济效率二者的关系；陈云、邓小平等领导人在“三五计划”制定时考虑重点发展与民生相关的产业，以满足老百姓改善生活的需求。但是，当这样的计划面临朝鲜战争、中苏关系恶化等安全压力时，不得不改弦更张。因此，安全结构对国有工业的发展方向施加了较强的约束，使得当时的中国政府选择了重化工业优先发展的战略。

其次，在不同的安全环境下，政策制定者对“国家利益”的解读与侧重会有所不同。在朝鲜战争、中苏关系恶化等严峻的安全环境下，中国领导人更看重“国防建设”，保障国家安全成为压倒性的国家利益；在中美关系、中苏关系得以改善的情况下，中国领导人则更看重“经济效率”，经济建设凸显为更为重要的国家利益。政策制定者在“剑”与“犁”之间取舍与摇摆，展示了在不同的安全环境下，领导人对“国家利益”有着不同的界定。

再次，国内的政企关系也往往受到当时安全环境制约。在中国安全环境比较严峻的时候，政府对安全的诉求塑造了当时政府与国有工业的关系，政府通过价格剪刀差、财政拨款、直接建设等形式，支持发展与国防建设相关的工业，而对经济效率的考虑则放在相对次要的位置。而当安全环境得以改善，政府直接卷入企业的程度降低，开始实施“拨改贷”等政策，在给予企业更多自主权的同时，对企业的盈利要求逐渐提升。因此，中国的政企关系深受安全环境的制约。事实上，二战后美国对军工企业的大幅度投入就离不开美苏竞争的背景，由此推动了美国强大的“军工复合体”的出现。在安全环境比较严峻的时候，政府会比较直接地对企业施加影响，形成更为紧密的政商关系；而在安全环境比较缓和的时候，政府会留给企业更多的空间，市场力量会发挥更显著的作用。

又次，工业布局和对技术自主性的强调也深受安全环境影响。改革开放以前，严峻的安全环境促成了中国国有工业的快速发展。在一五计划期间，中国的国有工业建设主要集中在东北，三线建设则重点发展了中国云、贵、川等西部省市。这样的工业化选址很大程度上是为了防范可能遭受的外来侵略。而改革开放以后，安全环境的改善让原有的国有工业布局显得偏远与低效，面临巨大的挑战与转型。因此，改革开放后，政府更加侧重沿海城市的工业建设。

建国初期，由于西方大国的封锁和苏联的援助，“一五计划”期间，国有工业的技术发展具有明显的“半自主性”。中国政府在引进苏联技术的同时又强调独立自主。而当中苏关系恶化，苏联援助中断以后，中国政府在制定“三五计划”时，更加强调技术自主性，试图建立独立完整的工业体系以保障国家安全。改革开放以后，由于安全环境得到改善，对技术自主性的诉求也相应降低，吸引外国企业投资以及引进外国技术成为一时风潮。进入新千年以后，安全环境的变化又使得技术自主性等主张得到强调，中国政府日益重视自主创新，国有工业承担了新的使命，也面临新的发展契机。

最后，还值得我们注意的是：经济发展模式并非一成不变，工业的调整也并非不可逆。有研究称中国发展了“维护市场型的联邦主义”（marketpreserving federalism），这样的发展模式既有市场导向，又有地方分权，并指出这个发展方向很难逆转。①Gabriella Montinola，Yingyi Qian and Barry Weingast，“Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China”，World Politics，Vol.48，No.1，1995.2012年，时任世界银行行长的佐利克在北京发布世界银行报告，其中一项政策建议就是将中国的国有企业私有化。但是，由于安全环境的变化，政府对工业化、技术发展的重点也会随之变化。在当前的安全环境下，佐利克的建议自然会受到较大的抵触。无论是什么样的工业发展模式，都很难一以贯之。国际政治具有周期性，伴随新兴大国的崛起，安全环境也会相应变迁，从而影响经济发展模式、政企关系以及工业化的变迁。中国国有工业的发展会跟随国际政治的周期进行调整。如果国家安全环境更为严峻，领导人就会更加注重与国防安全息息相关的国有工业的发展与国有经济的成长。因此，要理解中国国有工业的变迁，离不开对安全形势的把握。随着国际政治的周期性波动，政府在“剑”与“犁”之间的选择与平衡也会不断地调适变动。

（责任编辑：肖舟）

Between Swords and Plowshares:How Security Environments Shaped China’s State-owned Industry

HUANG Qixuan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

In the early 1950s，the outbreak of Korean War worsened the security environment，which made the Chinese government adopt the strategy of heavy industry development.By 1960s，as the

Sino-Soviet relations increasingly deteriorated，the Chinese government took further actions and strengthened the“Third Front Construction”.The reform and opening up was a turning point of China’s security environment.The improved environment promoted the transition of the role of state-owned industry to serve the goal of economic efficiency.However，after the collapse of the Soviet Union，the security situation became complex and uncertain.China’s state-owned industry experienced further adjustment accordingly.In political economic history，security environment often influenced industry layout and technology trajectory. Therefore，it is necessary to investigate the security environment in order to understand the development and changes of China's state-owned industry.

security environment；state-owned industry；economic efficiency；China

F403

A

1008-7672（2015）03-0078-12

本文的写作受康奈尔大学雷曼研究基金资助，感谢彼特·卡赞斯坦（Peter Katzenstein）、乔纳森·科什纳（Jonathan Kirshner）、朱天飚、李巍、叶静等老师提供的意见和帮助。[作者简介]黄琪轩（1981-），博士，上海交通大学国际与公共事务学院副教授，研究领域为国际政治经济学与比较政治经济学。