湖南新型城镇化推进模式及政策选择

楚静，薛姝



湖南新型城镇化推进模式及政策选择

楚静，薛姝

（湖南城市学院新型城镇化研究基地，湖南益阳 413000）

在新型城镇化背景下，湖南结合本省的实际开展新型城镇化多元模式探索，既发挥了长株潭城市群的带动作用，又形成了以地级市为依托的城市组团（洞庭湖、湘南、大湘西）模式，还培育出“资兴模式”为补充的重点小区镇的发展模式。湖南新型城镇化在取得突破的同时，仍然存在区域协同发展的制度障碍等问题。推进湖南新型城镇化健康发展，必须要立足于新的战略布局，并进行政策调整与选择。

湖南；新型城镇化模式；政策取向

21世纪以来，我国城镇化取得了举世瞩目的成绩，但同时也遇到如土地城镇化与人的城镇化分离、公共服务供给二元化、生态环境日趋恶化等深层次的问题。在湖南，先天的区位资源导致的城镇化地区差异较大。“湖南新型城镇化何以持续健康推进”、“湖南新型城镇化以怎样的方式推进”成为湖南省各级政府及学术界关注的话题。

一、我国城镇化发展模式的回顾与反思

（一）东部沿海地区都市群模式

以京、沪、穗为中心的都市群模式。改革开放以来，沿海地区由于其优越的区位及优惠的政策，经济得到快速发展，吸引了大批农村剩余劳动力，逐渐形成了以广州为中心的珠三角都市群、以上海为中心的长三角都市群和以北京、天津为中心的环渤海都市群。

1．珠三角都市群。它是依靠毗邻港澳的地缘条件和中央的开放政策，实现城镇化的一种“自外”和“自上”的模式。并以经济国际化为目标，积极发展内外开放的双向型经济，通过特区城市的成长和城市群的形成，自下而上的农村发展，对外开放政策促使外资尤其是港资的注入，为地区的发展提供了原始动力，促进经济发展，吸引外地农村劳动力异地城镇化。使珠三角地区迅速成长为以广州、珠海、东莞等多中心的城市群。

2．长三角都市群。它以浦东开发为龙头，依靠大上海的经济、技术辐射和扩散，以集体经济和私营经济为主的“苏南模式”和“温州模式”相伴随，形成了都市经济支持的中心城区和开发区，由城镇经济支撑的中小城镇共同构成的城市群，从而带动整个长三角地区经济发展。

3．京津环渤海都市群。它依托京津间的资源互补及便利的交通网络，通过发挥其周边城市的支撑作用，承接来自两核城市的要素转移。以北京、天津的雄厚的技术力量，辐射整个华北地区乃至西北地区，从而带动这一大区域的快速发展。

（二）西部地区城镇化发展模式——大城市带大郊区的发展模式

这种模式最典型的就是成都，它的主要做法是充分发挥地处成都近郊的区位优势，对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。它最大的特点是使城镇化的农民做到“不失地”、“有产业”、“能增收”。

（三）独具地方特色的小城镇发展模式

1．苏南模式。苏南是指太湖周边的苏州、无锡、常州以及南京、镇江等12个县市。苏南模式亦被称为镇企合一的经济发展模式，主要特征是在乡镇政府的直接主导下，受沿江老工业基地辐射，通过承接外来材料加工形成自己的乡镇企业，依托集体所有制形式，实现其收益由集体共享、风险由集体共担的发展模式。

2．温州模式。和苏南模式的集体经济，产品主要为大工业配套服务不同，和广东模式注重利用外资发展也不同，它是以个体私营企业为主体、迅速发展为推动力的区域经济发展模式。政府在经济发展的过程之中，扮演了“无为”者的角色，更多的时候，政府对民间的经济行为采取睁一只眼闭一只眼的态度。

回顾我国城镇化发展模式，可得出如下结论：第一，都市群的发展是新型城镇化发展的重要趋势。东部沿海三大都市群已成为我国工业、金融、科技、信息中心，形成产业规模化、人口高度集聚区和经济增长极，并成为拉动我国经济增长的动力，三大都市群对我国东部经济发展产生了巨大的集聚效果，有力推进了沿海地区社会经济的大发展，并使其领先于全国平均水平。第二，推动新型城镇化的发展没有固定模式。由于不同区域资源禀赋、生态容量和历史文化存在差异，经济发展不平衡。因此，新型城镇化的推进模式必然是多元的，必须根据实际情况合理构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接、与资源环境承载能力相适应的发展模式。第三，选择城镇化发展的动力机制，必须发挥市场与政府两方面积极性，消除城乡二元结构的体制机制障碍，统筹城乡发展，促进城镇化和新农业现代化建设协调推进。

二、湖南新型城镇化多元模式探索

（一）湖南型城镇化发展的新机遇

国家经济转型和战略布局为湖南新型城镇发展提供了新的历史机遇。党中央、国务院审时度势，谋划中国经济新棋局，于2014年9月作出了“依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带”的重大战略决策。2015年4月国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》，明确提出长江中游城市群一体化发展的思路，湖南新型城镇化迎来一次难得的发展机遇。

1．找准与国家发展战略的契合点，以重点突破实现湖南新型城镇化整体推进。随着长江经济带和长江中游城市群建设的推进，给湖南新型城镇化稳步发展带来了历史性机遇，尤其是长江中游城市群区域一体化开放合作正从共识变为行动,“中三角”融合发展稳步推进。一方面，可依托以高铁为代表的陆路交通作为长江中游城市群加速一体化的重要支撑，实现东联西接、南北沟通，构建内陆开放发展新高地，着力打造内陆开放引领区、转型升级创新区、城乡统筹示范区、生态建设先行区。另一方面，以长江中游城市群建设为中心，加快区域中心城市和特色中心镇发展，着力优化全省城镇发展格局，加快新农村建设，加大扶贫开发力度，统筹推进城乡一体化发展。

《湖南省推进新型城镇化实施纲要》（2014-2020年）高度契合国家发展战略，《纲要》提出以改革创新为动力，充分发挥市场的主体作用。加快长株潭城市群转型发展，积极融入长江中游城市集群，加强与武汉城市圈、鄱阳湖生态经济圈的分工协作，充分发挥“一部一带”中的极核作用。岳阳、常德、益阳以洞庭湖生态经济区建设为契机，加强与长江经济带和长株潭城市群的经济协作，建设彰显滨水特色的现代生态城市。衡阳、郴州、永州以湘南承接产业转移示范区建设为契机，着力打造现代宜业宜居城市。怀化、吉首、张家界、邵阳、娄底要以武陵山经济协作区建设和新一轮扶贫开发为契机，着力打造武陵山区的重要交通枢纽、边区贸易中心和生态文化旅游城市。

《纲要》明确了新型城镇化推进模式，提出要以城市群为核心、以地级市为中心形成城市组团、以县城和中心镇为基础，构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。三种模式同步推进，相互协调，将成为湖南新型城镇化的特色。

2．顶层设计引领新型城镇化协同推进

以顶层设计作为新型城镇化推进模式的基本范式。党的十八大报告提出要推动“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”。2014年3月16日《国家新型城镇化规划（2014–2020年）》正式公布，它意味着通过顶层设计，引领中国特色新型城镇化道路朝着跨区域合作、功能互补、协同发展迈进。湖南位于我国中部六省的南部地区，东南与沿海经济发达地区相连，西部连接欠发达的大西部，域内经济发展不均衡，人口密度较之东南沿海各省要小。因此，湖南新型城镇化要站在中部崛起的战略高度，立足国情省情进行区域内制度的顶层设计。一方面，根据湖南的区位环境及地理特征，要着眼于中部崛起以及与东部发达地区的对接，协同好与周边省份的发展关系，避免因行政分割而造成恶性竞争。另一方面，要充分考虑省内各地区间的发展，做好资源整合与区际协调工作，引导人口和产业合理聚集转移。

（二）湖南新型城镇化多元模式探索

我国城镇化从局部突破转向全面推进，湖南已进入推进新型城镇化的关键时期。如何科学构建与经济发展、产业布局、环境承载能力相适应的城镇发展格局，是摆在湖南人面前的紧迫任务。

1．长株潭城市群模式

被誉为“中国第一个自觉进行区域经济一体化实验的案例”的长株潭城市群，最初只含呈“品”字状分布于沿湘江两岸，结构紧凑的长沙、株洲、湘潭三市。随着沿海地区经济快速发展，其产业逐步向内地转移，湖南省及时调整长株潭城市群区域，于2006年提出“3+5”城市群，即以长株潭三市为核心，另外加上周边的岳阳、常德、益阳、娄底及衡阳五市。

长株潭城市群模式不同于沿海城市群模式，它发轫于国家产业结构调整，东部沿海资本输入，从中央到地方逐步批准建立开发区，通过承接沿海一些加工贸易产业，吸引大批外出打工的技术人才回流，以当地人口为主的城镇化发展而成。

长株潭城市群独具特色：其一，它是多中心网络化的生产、生活、生态协调发展的城市群；其二，国家政策引导、产业升级与空间转移是长株潭城市群演化的主要机制；其三，长株潭城市群位于湖南省中东部，以长株潭三市为核心，向高速铁路、高速公路等主要交通线集聚，现已成长为湖南经济发展的核心增长极。

2．以地级市为依托的城市组团式模式

湖南东西南三面环山，中北部地势低落，呈蹄形状，中部大都为丘陵，处在丘陵地区的中小城市大多面山环水、城市建设用地局促；随着东南部经济发达区域产业向内陆转移，作为重要产业承接地的湖南，其中小城市将面临城市用地结构及其空间形态的改变。对此，湖南及时提出“整体集中、局部分散”的发展原则，建立“小而优”的适度组团式发展模式，以满足经济发展需求，从而为湖南丘陵地区中小城市的发展探索空间形态优化模式。最具典型意义的组团式发展模式是湘南城市组团，它包括衡阳、郴州、永州等建设面向珠三角和北部湾地区的承接产业转移基地、绿色农产品供应基地和物流中转基地。

3．资兴模式——以县级市和县城为基础、以重点小城镇为补充的模式

资兴市位于湖南省南部，湘、粤、赣三省交汇处，是集旅游区、矿区、库区、林区于一体的新兴旅游城市和工业城市。近年来，该市立足本地实际，以生态移民为着眼点，通过科学利用本地资源（矿产、森林及水），大力实施“双转移”工程，将移民搬迁与城镇化相结合、顶层设计与自主创新相结合的城镇化模式，并有效建立起农业转移人口成本分担机制及多元化可持续的城镇化投融资机制。该城镇化模式得到国家有关部门认可，该市于2014年被国家发改委等十一部委列入国家新型城镇化综合试点单位。

（三）湖南推进新型城镇化面临的问题

1．存在区域协同发展的制度障碍

从政策环境上看，湖南在推进新型城镇化过程中，即使是“3+5”城市群仍然存在管理体制障碍。受传统行政区划影响，行政区割裂式的发展模式还比较明显，从长株潭、洞庭湖、湘南和大湘西等四大区域板块来看，区域和城市间城镇化水平发展不均衡。即使是“3+5”城市群中的长株潭3市在破除户籍制度障碍方面依然存在差别，其余5个城市就更不用说了，它们均是在各自区域范围内独立动作，彼此之间的一体化更低，地区间资源难以整合，区际之间难以协调。其次，各管理部门受省局垂直领导，单线作战，横向管理与纵向管理存在冲突，未形成管理合力。

2．政府与市场的关系有待进一步厘清

长期以来，政府主导城镇化进程。改革开放以来，尽管市场在城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，但没有从根本上扭转城镇化发展中政府与市场关系失调的态势。具体表现为：

（1）奉行“以物为本”的思维和管理理念。这种物本城镇化直接造成了城镇化发展质量不高，甚至是基本公共服务供给不均衡而导致社会矛盾激化等严重问题。如一些城中村生活设施缺乏，人们生活不便，由此引发失地农民严重不满，甚至与有关政府部门形成对立。

（2）治理体制上政府扮演多重角色。在城镇化进程中政府既是政策的制定者、供给者、执行者，也是政策的评价者，政府成了城镇化发展中无处不在的参与主体。直接影响了民间组织、公民个人的积极性。

（3）重建不重管，政策缺乏连续性。在创“政绩”、树“形象”的口号下，一届领导班子一套思路和政策，导致严重倚重行政手段，盲目追求政绩，缺乏战略规划、制度配套、法治保障等。

三、推进湖南新型城镇化健康发展的对策

十八大报告提出：“促进城镇化健康发展，就要坚持因地制宜的方针，合理确定发展目标。……要根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，合理确定各地城镇化发展的目标，因地制宜地制定城镇化战略及相关政策措施。”新阶段，湖南要立足国情省情，结合实际，探索新型城镇化发展道路。

（一）科学研判省情阶段性变化，谋划和推进新型城镇化健康发展

1．依据区域经济发展，定位“二带”战略

作为中部内陆省份，湖南城镇化发展也受到一些因素的制约。如东西部差异大。受自然环境及传统发展因素制约，东部靠近沿海发达省份，又有较好的工业基础，加上高速铁路、公路将郴州、衡阳、湘潭、株洲、长沙及岳阳六市连成一片，所以东部经济发展较快。西部主要以山地为主，人口稀少，生态环境好及村落文化保存完好。因此，着力打造两大城镇化特色发展带，即东依托东部岳阳至郴州综合运输通道建设东部集聚发展带，充分利用岳阳、长沙、株洲、湘潭、衡阳、郴州6市有利条件，引导和支持沿线中心城市结合产业园区布局，科学规划新城新区，推动全省城镇化人口向东部集聚。西部依托张家界至怀化综合运输通道，以张家界、湘西、怀化3市州及邵阳、娄底等地区为主体，构建绿色宜居、文化传承的新型城镇化特色发展带经济社会集聚发展带和西部生态文化带。

2．顶层设计湖南新型城镇化机制体制改革框架

整体上看，湖南在推进新型城镇化过程中，城镇化动力不足。具体表现为区域间仍存在不同利益诉求，经济差距有拉大之势；其次，城镇化发展水平较低，发展质量不高，城镇综合能力承载能力不强等问题仍然突出。因此，要坚持“区域合作共赢、协同发展”原则，构建科学有效的区域协同发展协调机制。德国鲁尔大都市及长三角的发展，充分证明了协同发展机制是政府发挥作用的重要内容，也是区域合作发展的重要基础。其次，建立“省级指导、城镇协调、社会公众参与”的合作机制。推进湖南新型城镇化建设是一项复杂的系统工程，要强化责任、加强协调，确保各项工作落到实处。“省级指导”即由省制定城镇化的具体行动计划、具体目标，并将其纳入到相关部门的绩效考核中，以稳步推进其贯彻落实。“城镇协调”是指在城镇化推进过程中，核心城市、各大城市及城镇要建立联席会议和工作协调机制，分别由各城、镇的主要领导作为召集人轮流主持商讨会，就重大问题进行集体磋商，现场办公，即时解决。再次，建立“社会参与”机制。一方面，可以提高公众的参与意识，利于工作开展；另一方面，充分听取群众意见，反映社会公众诉求，共同推进湖南城镇化建设。

（二）改革开放是推动新型城镇化可持续的关键

1．确立“市场主导、政府引导”关系新定位

厘清政府与市场的职能与边界，同时协调好两者的作用，对于新型城镇化的健康发展是十分必要的。“正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。”

为此，政府与市场要“各司其职”，有机配合。凡涉及生态环境、社会事业等公共性产品等问题，政府要承担主导责任；凡涉及产业发展、跨区域投资、财税收入等问题，则既要遵循市场规律的客观要求，深化行政审批制度改革，又要着眼于区域利益和整体利益的共赢，加强各级政府的沟通与协调。在区域市场一体化发展等机制改革方面，应强调市场的主导作用，培育公正、公平、公开、有序的市场秩序和充分竞争的市场环境。

2．改革开放仍是新阶段推进城镇化发展的关键

以大开放为视野，推动各项改革创新。现阶段，我国改革发展进入新常态，能否把握新常态、适应新常态、引领新常态，关键在于全面深化改革的力度。首先，可依靠“一带一路”来实现开放合作。湖南虽不沿边，也不靠海，但南接珠三角，东连长三角，西邻西部，可将湖南新型城镇化融入到“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设的大格局中去。其次，可借“长江中游城市群发展规划”战略，与长江沿岸省份构建多层次交通通道和平台，并在沿江各口岸建立监管平台，推动沿江通关协作与内通关一体化接轨。第三，锁定目标精确制导，推动区域内梯次发展。由于本省区域内发展存在多样化、差异性，不可能实现同步发展，一定要有系列政策与制度安排，引导不同区域间互动联合发展与梯度发展。

总之，要通过开放来释放新推力，通过改革来激发新活力，通过创新来重塑新动力。

（三）科技发展大趋势对新型城镇化的影响

1．智慧城市是新型城镇化发展的新时期

信息技术的发展带来了大数据时代。正如麦肯锡公司所称：“数据，已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。人们对于海量数据的挖掘和运用，预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来。”大数据指人们通过新的模式收集并处理海量信息，而具有更强大的决策力、洞察力和多样化的信息资产。大数据时代将对我国新型城镇化建设产生重大影响。

开启智慧城镇化建设。智慧城镇是信息技术和城镇发展战略相融合的一种新型城镇形态。随着智能交通、电子政务、医疗信息化及安防等快速发展，智慧城镇化将有助于摆脱一系列“城市病”。截至目前,我国的智慧城镇试点已接近300个，这标志着智慧城镇在我国已大规模开启。

2．基于大数据的顶层设计，助推新型城镇化可持续发展

用大数据的思维方式来推进新型城镇化。传统的城镇化建设主要致力于农村向城市的转移，政府部门工作重心是以修路、修桥为主的固定资产投资建设，而大数据时代，政府的思维方式应从追求事件本身的简单线性因果关系转向发现丰富联系的相关关系，这种思维注重的是“城”、“乡”、“镇”、“村”的产业功能、规模、保障等方面的数据链基础，因为数据本身反映的不仅是当前状态，更是过去和未来的间接反映。

深耕大数据，建设智慧城乡。首先，只有深耕大数据，才能为生产力的持续发展提供保障，才能促进决策技术的进步，提升资源配置的水平，也有助于密切政府与民众的关系，促进民主与社会进步。智慧城乡每天会产生大量的数据，对这些数据的收集、存储和分析处理及使用对智慧城乡是一个很大的挑战，这不仅是关乎技术的问题，同时也是法律和政策需要关注的问题。其次，要综合考虑新技术发展趋势带给城镇化的变量，提高对未来新型城镇化预判的准确性，进而提高城镇化的质量。第三，面对大数据中的瑕疵，相关政府部门必须加强顶层设计，要协调和解决好其中的各种问题和矛盾，科学规划和统筹布局，如此智慧城乡才能稳步推进，健康发展。总之，我们必须牢牢记住，大数据可能重塑一国经济发展，深度影响生产、生活，因此，我们必须从发展的战略高度予以充分重视。

参考文献：

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[2] 陈诗波, 李伟, 唐文豪. 新型城镇化进程中的政府行为与政策研究中国新型城镇化发展的路径选择与对策探讨[J]. 理论月刊, 2014(4): 174-178.

[3] 钱玉英, 钱振明. 走向空间正义：中国城镇化的价值取向及其实现机制[J]. 自然辩证法, 2012(2): 61-64.

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[8] 宋迎迎. 基于大数据思维的新型城镇化建设研究[J]. 创新科技, 2015(1): 53-55.

[9] 魏后凯, 成艾华. 携手共同打造中国经济发展第四极——长江中游城市群发展战略研究[J]. 江汉论坛, 2012(4): 5-15.

（责任编校：彭 萍）

Advance Mode and Policy Selection of New-type of Urbanization in Hunan Province

CHOU JingXUE Shu

（Base of New-type Urbanization Research, Hunan City University, Yiyang Hunan 413000, China）

Under the background of new urbanization Hunan practised the exploration of the new type urbanization in the light of real situation. It operates both the leading role of the urban agglomeration of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan the three local urban agglomerations of Dongtinghu,Xiangnan and Xiangxi. It also cultivates the small towns advance mode as the leading role of “Zi-xin Model”. However there are still the problems such as system obstacles existed and the local development system etc. In order to push the urbanization advance health it is to make the new strategic plan and policy that is readjusting and selecting position. It must take the new strategic plan, it must be adjustment of policy and making choice.

Hunan; new-type urbanization mode; policy selection

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.014

2096-059X(2015)04–0061–05

2015-03-12

湖南省社科基金课题：推进湖南新型城镇化健康发展：公共政策调适与创新研究（13YBA058）

楚静（1964-），女，湖南湘潭人，教授，主要从事公共行政管理研究。薛姝（1966-），女，湖南益阳人，教授，主要从事经济管理研究。