关于构建我国粮食安全问责机制的思考——以粮食收储制度改革为视角

李国庆

(1.郑州航空工业管理学院法律系，河南郑州450015;2.河南工业大学粮食政策与法律研究所，河南郑州450001)

2015年4月17日，中央电视台《焦点访谈》节目曝光了，辽宁和吉林等地中储粮委托的承储库和粮商相互勾结，用陈粮顶替新粮、恶意套取差价补贴，致使储备粮发芽、变色或发霉等问题，［1］引发舆论广泛关注。4月22日，国务院总理李克强做出重要批示，强调此事性质恶劣，要求进行彻查、依法问责，并举一反三，抓紧完善监管制度，坚决堵塞漏洞，切实守住管好“天下粮仓”。国家粮食局已派出工作组赶赴两省现场督办核查。

近些年来，我国粮食收储环节大案频发。2013年中储粮河南分公司原总经理受贿1400余万，与下属粮库就地采用“空转粮”方式套取国家巨额补贴;2013年5月，国家审计署对中储粮2011年度财务审计中查出中储粮所属湖南分公司等5家分公司部分直属库违反国家规定，通过先出售给关联企业再回购的方式获利1702万元;中储粮安徽分公司涡阳直属库违规收购劣质小麦“以次充好”，造成收购资金巨额损失……［2］。发生在粮食收储环节的一系列行政违法行为表明，我国现行粮食收储的管理环节存在巨大问题隐患，亟待进行改革。

1 我国粮食收储问题的症结

粮食的收购与存储位于粮食流转体系的中间环节，是衔接粮食生产和粮食加工、消费环节的枢纽，对于粮食安全目标的实现非常重要。从发生在粮食收储过程中的案件来看，所有问题的矛头均指向监管环节。普遍认为，行政监管的失范是导致粮食收储环节违法行为高发的根源。然而，采取“空转粮”、“转圈粮”、“以次充好”等方式套取国家资金的方式，本身并不是什么高科技的违规操作手段，并不难以监管。而且从我国粮食安全的监管来看，基本上已经建立了一套相对完备的监管法律规范。2003年发布实施的《中央储备粮管理条例》明确规定：“承储企业不得虚报、瞒报中央储备粮的数量，不得在中央储备粮中掺杂掺假、以次充好，不得擅自串换中央储备粮的品种、变更中央储备粮的储存地点，不得因延误轮换或者管理不善造成中央储备粮陈化、霉变”;“承储企业不得以低价购进高价入账、高价售出低价入账、以旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段套取差价，骗取中央储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴。”2004年的《粮食流通管理条例》也规定：“粮食储存企业对超过正常储存年限的陈粮，在出库前应当经过粮食质量检验机构进行质量鉴定，凡已陈化变质、不符合食用卫生标准的粮食，严禁流入口粮市场”。在2010年之后，国家粮食局更是在《加强粮食存储的若干问题意见》、《关于严格执行粮食最低收购价和临时存储粮油收购政策有关问题的通知》等一系列规范性文件中强调严厉查处压级压价、抬级抬价、虚报进度、“转圈粮”、套取补贴等违法违规行为。然而，在这些不可谓不严格的相关规定面前，粮食收购与仓储的一道道红线被轻松突破，“转圈粮”等违法行为仍然大行其道，一个个粮仓“硕鼠”仍然能成功“火中取栗”，其中原因不得不令人深思。

其实，从行政管理权的角度来分析，粮食收储环节这种“有法不依”、“执法不严”行为的发生，核心在于没有建立起与义务设定相匹配的行政问责机制。

1.1 问责事由含糊不清

在相关的粮食收储法律规范中，“不符合质量等级和国家标准要求的”、“倒卖陈化粮或者不按照规定使用陈化粮的”、“在中央储备粮中掺杂掺假、以次充好的”等，均使用了较为含糊的法律用语，无法为法律责任勾勒出清晰的假定前提。法律责任的追究是违反法律义务的必然后果，应以清晰的法律义务设定作为前提。缺乏对违法行为的准确描述，必然导致过分依靠执法者的自我判断来进行选择性执法。在我国现行的粮食收储监管体制中，监管者与被监管者之间的利益本身就有趋同性。问责客体的设定不明，形成了追责机制启动的障碍，直接导致的后果就是纸面的法律被经常性束之高阁。问责事由的模糊，还会导致粮食法律威慑性降低，无法达到预防违法行为发生的目的。

1.2 监督检查“轻程序、重实体”

在粮食法律规范中，监督检查是依法执法和依法裁判的基础，是法律义务与法律责任之间沟通的中枢。现行的收储规定，虽然都用专门的篇幅规定了监督检查的内容，但这些规定的内容多集中于对监管部门监督检查的“赋权”，对于检查流程、检查要素、检查人员资质、检查结论等程序性规范均予以回避，直接导致检查成为“走过场”的样板戏，无法为追责机制的启动提供合法依据，也导致了“监而不管”潜规则的泛滥。

1.3 欠缺统一而明确的问责标准

我国针对收储制度这一粮食法的核心内容，主要通过《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》和国家粮食局的一系列法律文件加以规范，包括广东、贵州、宁夏等地方还专门制定了储备粮管理的地方性法规，以强化粮食安全的责任机制。但由于缺乏对粮食安全问责制度的统一规定，对类似管理人员“转圈粮”这样的违法操作行为的追责范围到底有多大，追责强度有多大，违法程度如何区分处理，始终没有一个明确的标准。实践证明，问责标准的不明，已经严重制约了我国粮食收储管理的效能。法律责任的设定“不是为了对人加以制裁，而是以制裁的预先规定而促使、要求人履行义务”［3］。没有了高悬在头上的达摩克利斯之剑，对义务的履行与遵守也就成了一种奢望。

2 我国粮食收储制度的改革与粮食安全监管

2015年国家粮食流通工作会议确定了粮食收储制度改革作为粮食流通的四大重点改革方向之首，并提出了落实省长负责制为核心的改革方向。［4］2014年底国务院发布了《建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》(国发［2014］69号)，第一次在国家层面的文件中明确了粮食安全的省长负责制。通过省长负责制，明确了省级人民政府在粮食安全方面的事权和相应责任，这是贯彻国家粮食安全战略、保障国家粮食安全的一项基本举措。

从粮食安全保障的角度而言，省长负责制是省政府统一领导下的粮食安全市、县长责任制和部门分工负责制。它要求各级人民政府切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任，为本地区的粮食安全负总责，地方行政首长成为粮食安全的第一责任人。从粮食安全的监督管理而言，省长负责制，本质上就是要搭建起一套以行政问责为中心的系统的粮食安全责任体系。在这套体系中，通过责权的明晰，为本地区的粮食安全提供强有力的保障。具体到粮食收储体制而言，省长负责制强化了对粮食收购环节的监管，对“转圈粮”、“压级压价”、“抬级抬价”、“虚假入账”等违规行为会形成有效的遏制;省长负责制对粮食仓储行为的规范也会产生制度内的约束力，对落实粮食储备费用和补贴资金的合法使用、完善仓储库的轮换制度都会起到有效促进的作用。由于目前粮食收储中出现的法律风险几乎均来自于管理环节，因此粮食安全的省长负责制实际上是从监管体制内部对粮食管理制度进行的一种改造。这种改造以层层约束为特点，将粮食安全的管理权限与法律责任实现了有机的统一。各级行政首长不仅成为粮食安全监管权力的享有者和行使者，而且成为被监管的对象，成为粮食安全管理链条中的一个节点。另外，通过依法制订省长负责制的监督考核办法，将粮食安全的负责制纳入政府绩效考评范围，定期组织考核，可以将依法行政和政府绩效的科学性评价和谐地融为一体。

从体制的角度来分析，现有粮食收储环节的违规操作，许多学者和实务界人士认为问题主要出在临时收储制度上，因此建议改革现有收储制度，实施目标价格补贴。［5］所谓的目标价格补贴是以政府预先确定粮食的目标价格，农民按市价随行就市销售。市价低于目标价格时，按差价给予农民补贴;若市价高，则不启动该政策，价格随行就市。应当说，目标价格补贴是一种以市场价格为导向的改革，本身值得肯定，有利于发挥市场在粮食价格调节中的基础性作用。我国对种粮农民的直接补贴仅占其收入的3%，一直处于低位，远低于发达国家直接补贴达30%-50%的比例。［6］从2014年开始，我国已经开始启动了新疆棉花和内蒙古、东北大豆的目标补贴试点。然而，从监管角度而言，以目标价格直接补贴的形式全面替代最低收购价和临时收储制度，并非是解决违规操作行为的“万能良药”。虽然目标价格补贴在“体制外”运行，不发生在粮食收购的流通环节，通过直接补贴给种粮农民，一定程度会降低中央储备粮的存储量，减小通过中间商转手套取国家粮食补贴的风险。但作为中央储备粮的收购与存储依然可能面临“虚假记账”、“压级压价”、“抬级抬价”、“旧粮顶替新粮”、“掺杂掺假”、“以次充好”等问题。以实际查处的案件来看，违规操作行为也多发自中储粮的直属库和中储粮委托的承储库。寄希望依靠粮食目标价格补贴的改革来自行治愈粮食收储制度中的顽症，并不现实。解决粮食收储中行政违法问题的基本出路还是应该立足建构一个符合实际的粮食安全问责机制，强化法律责任的硬性约束，为收储制度的改革提供严格的法治保障。

3 我国粮食安全问责机制的建构

粮食收储仅仅是粮食安全体系链条上的一环，粮食安全涉及粮食的生产、流通、储备、加工、调控、消费等多个方面，迫切需要整合“碎片化”、“分散化”的粮食法律责任，建构起一个全新的粮食安全责任机制。在已报送国务院的《粮食法(送审稿)》中明确规定：“国家实行粮食安全考核问责制度，具体办法由国务院制定”。应当说，考核问责制度的建立是我国粮食法律责任完善的重要举措，是行政体系内部对粮食安全履职部门和履职人员的违法行为的纠错，充分体现了问责制度惩罚与预防的功能。

所谓“问责”，是指问责主体有权要求被问责对象解释和纠正某种行为，后者必须予以回应，并就其失误接受制裁。［7］粮食安全考核问责，从性质上看是一种以行政问责为核心的问责机制，其基本内容应当包括问责主体、问责对象、问责事由、考核内容、问责程序、问责形式等基本要素。在未来统一的粮食安全考核问责法律规范中，应重点厘清粮食安全考核问责的基本要素，搭建一个体系科学、结构合理、责任严明的问责机制。

3.1 问责主体

粮食安全的问责，本质上是一种行政体制内的问责形式，属于同体问责，即行政体系内部对其工作人员的问责。因此，粮食安全问责的主体应为上级政府组织，即县级以上地方政府以及负有粮食安全监管职能的行政主管机关(发展改革委、粮食局)。

3.2 问责对象

在粮食安全的省长负责制下，考核问责的对象主要包括：①各级政府的行政正副领导;②各级粮食安全行政监管机关的正副领导;③粮食安全行政执法人员;④依行政授权或者行政委托实施粮食安全管理行为的组织和个人。

从目前查处的粮食收储环节的违法行为来看，依行政授权或者行政委托实施粮食安全管理行为的组织和个人，由于欠缺有效的制度内约束，是粮食安全监管中的一个“软肋”，应作为重点的规制对象。

3.3 问责事由

区分行政执法人员和领导人员，粮食安全的问责事由应包括：①行政执法人员违反粮食安全的行政职责权限和行为规范的行为;②领导人员违法决策或者对上述行政执法人员的违法行为负有领导责任。

如前所述，问责事由的不明已经成为制约我国粮食安全追责机制发挥功效的短板，因此针对负有不同粮食安全职责的执法人员进行履职义务的明确设定，是保障考核问责落到实处的关键。在具体问责事由的设定中，应比照不同粮食安全管理岗位的职责要求，有针对性地假定违规违法行为，对问责内容进行类型化归纳，统一进行规范。

3.4 考核内容及结果使用

粮食安全的考核问责，是以考核作为问责依据的一种责任追究机制，考核内容应包括被考核对象在粮食安全的执行、决策、效能、廉政和操守等五个方面。本着奖优罚劣的原则，考核结果不仅是行政问责的重要依据，还可以作为评价各部门工作绩效、改进工作、加强管理的重要依据，考核结果还应作为干部考核、选拔任用的重要依据和表彰奖励的重要依据。因此，在问责法律规范中，应体现惩罚与奖励并重，对工作有突出贡献的人员，应采用通报表扬、年度考核优秀、嘉奖、记功等方式予以表彰。对于考核中发现的违法违规行为，应按照程序启动问责机制，追究责任。对于严重违反粮食安全法规、发生严重粮食安全事故的粮食行政主管机关，应在政府绩效考评中采取一票否决措施。

3.5 问责形式

粮食安全的考核问责，性质上主要是要求被问责主体承担一种行政责任，其问责形式应主要包括：公开道歉;责令做出书面检查;通报批评;行政首长约谈;引咎辞职;责令辞职;行政处分(警告、记过、记大过、降级、撤职、开除)等。

应特别强调的是，除传统行政问责的形式之外，粮食安全的考核问责针对一些特殊的问责对象，还有一些资格罚和财产罚的问题类型。例如，对于取得中央储备粮承储资格的仓储经营者的违规行为可以采取罚款、撤销承储资格、限制申领资格等，这些问责的类型已经具有了行政处罚的性质。因此，从法律责任的类型上看，粮食安全考核问责的法律责任融合了行政处分和行政处罚的性质。将考核与问责相挂钩，更体现了粮食安全问责与人事管理相联系的特点。

3.6 问责程序

问责程序的设定是保障粮食安全考核问责制度沿着法治轨道运行的基础，其应包括程序启动、问责、问责救济三个方面。其中，程序启动应包括启动条件、处理期限、处理流程等内容;问责包括问责权限、问责期限、问责决定程序等;问责救济则包括救济途径、救济期限、救济方式等。

应当说，粮食安全考核问责制度，是对粮食管理权力滥用的一种制约，是规范粮食管理权力规范行使的手段，构成了粮食法律责任的一个核心组成部分。但粮食法律责任本身具有综合性法律责任的属性，并不限于行政责任。严重违反国家粮食安全法律法规的违法行为，会触发刑事法律责任;粮食生产、流通、消费环节的违法行为，也会引致民事法律责任。显然，这些法律责任无法完全通过粮食安全考核问责制度加以包容，应在《粮食法》这部我国粮食安全的基本法中予以体现。

粮食法所保护的法益是粮食安全，而粮食安全本身体现的是一种社会利益，公民的生存权是其最基本的法理基础。粮食安全的主旨意味着政府要承担起粮食安全保障的主要责任。只有粮食管理行为在合法规范的轨道上运行，才能真正地实现依法治粮的伟大目标。

［1］汪文品.媒体曝中储粮用陈粮顶替新粮赚取差价 每吨达700元［EB/OL］.新华网http：//news.xinhuanet.com/finance/2015-04/17/c_127702811.htm.

［2］吴万蓉.粮仓事故频发曝出收储三大“黑洞”［EB/OL］.新华每日电讯.http：//www.ah.xinhuanet.com/2013-07/17/c_116575901.htm.

［3］张恒山.法理要论［M］.北京：北京大学出版社，2002.

［4］林远.2015粮食流通四大改革破题深化粮食收储体制改革首当其冲［EB/OL］.经济参考网.http：//dz. jjckb. cn/www/pages/webpage2009/html/2015-03/05/content_2722.htm.

［5］陈岩鹏.中储粮账动粮不动重出江湖：以陈顶新已不是秘密［EB/OL］.中国新闻网，http：//finance.chinanews.com/fortune/2015/04-25/7233430.shtml.

［6］国家粮食局课题组.粮食支持政策与促进国家粮食安全研究［M］.北京：经济管理出版社，2009.

［7］余凌云.对我国行政问责制度之省思［J］.法商研究，2013(3)：92-100.