县级政府治理能力现代化的实践与思考——以石狮市便民服务中心为例

范治荣

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)



县级政府治理能力现代化的实践与思考
——以石狮市便民服务中心为例

范治荣

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

摘要：政府治理能力是推进国家治理现代化的引擎。对于县级政府而言，民本、合作、高效、责任是治理能力现代化的四个内在要求。石狮市便民服务中心搭建“一站式” 的服务平台，在提升服务效能的同时，探索推进政府治理能力现代化的有效途径。

关键词：县级政府；治理能力；现代化

县级政府是国家治理体系的微观组成部分，其治理能力直接关系到国家治理现代化的进程。在当前科技浪潮的冲击下，如何利用技术手段提高政府治理能力现代化成为一个迫切的问题。石狮市作为福建省下辖的县级市，也是海西最具活力的县级市之一，于2013年3月成立了福建省首家县级便民服务中心，积极探索12345便民服务新模式。文章结合石狮市便民服务中心的实践，就如何推进地方政府治理能力现代化加以探讨。

一、政府治理与治理能力现代化的基本要义

何谓“治理”？ 1995年全球治理委员会将其界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[1]4政府治理属于治理的一个分支，是治理理念在政府体制机制上的体现。相比传统意义上的政府管理，政府治理更加强调主体多元、参与互动、方式更新等，政府必须在法定权限的范围内协同市场、社会通过现代工具共同处理公共事务和提供公共服务。

政府治理能力是指政府协同多元治理主体依法处理公共事务的能力。有的学者将政府治理能力划分为市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、制度创新能力等十类[2]。有的学者认为政府治理能力分为财政能力、控制能力、协调能力、危机处理能力和组织动员能力[3]。尽管学者们的分类视角不同，但政府治理能力现代化的旨归是一致的，即体现出“民本、合作、高效、责任”的特征。

(一)民本

民本，即民本主义，是相对于传统科层制下的官本主义而言的。官本主义强调政府至上和权力至上，政府跟公众之间体现出管制与服从的“油水关系”。随着市场经济的不断发展，公众的民主独立意识有所提高。他们爆发出一种强烈的自我表达的欲望，官本主义日益遭到排斥，取而代之的是“民本主义”。民本主义意味着公众至上和权利至上，政府跟公众之间是一种亲密无间的“鱼水关系”。民本主义是推进政府治理能力现代化的前提和基础。只有从理念上树立民本意识，才能正确指导政府治理的方式和手段。

(二)合作

合作具体包含两层含义：一是政府应当协同企业、社会、公民等多元主体的力量有机耦合，摒弃传统科层制下的一元主导的管理模式，因为政府单打独斗的方式已经难以应对社会公共事务的多元性和复杂性。二是强调各司其职、各尽其能。由于“政府失灵”不可避免，所以必须要求政府对其他社会力量进行合理分工。政府主要扮演把握方向的“掌舵”角色，市场和社会则扮演分工执行的“划桨”角色。只有发挥协同与分工的共同作用，才能真正实现合作，才能加快政府治理能力现代化的进程。

(三)效率

效率是衡量政府治理水平的一个重要标准。提高行政效率意味着政府要转变传统僵化呆板的行政管理模式，善于利用信息技术媒介的平台，最大程度地降低包括时间和精力在内的行政成本。提高行政效率的途径在于转变行政职能，优化治理方式，注重制度创新，等等。简而言之，就是要善于利用新型技术媒体对传统行政管理模式进行“流程再造”，从而提升政府的治理能力和水平。

(四)责任

责任是指组织中的个人会因为自己的某个决策或行为而受到谴责或表扬[4]279。一般认为，政府责任主要包含政治责任、法律责任和道德责任。政治责任涉及到公共权力存在的合法性，即政府机关及其工作人员的行政行为要符合广大人民的根本利益。法律责任是指政府机关及其工作人员的行政行为要以宪法和法律为准绳，一旦超出宪法和法律的红线就要受到相应的惩罚。道德责任指的是政府机关及其工作人员在合法性的前提下，在行使公共权力或者从事公共活动时要符合道义上的规则，不得有悖社会道德和公序良俗。政府治理能力现代化离不开政府行政人员克己奉公、恪守职责的操守和品质。

二、石狮市便民服务中心治理能力现代化的实践尝试

石狮市便民服务中心成立两年多以来，秉持“聆听民声、服务民生”的宗旨，致力于打造一个便民、高效的服务平台。截至2015年上半年，石狮市便民服务中心共受理诉求件14 569件，同比上升11%；共办结诉求件14 541件，办结率为99.8%，群众回访满意率94.5%。其中咨询类6 456件，占44.3%；投诉(举报)类3 189件，占21.9%；建言类884件，占6.1%；其他类(生活服务、预约、赞赏等)4 040件，占27.7%。便民服务中心有效发挥了政务咨询百事通、事务投诉监督员、生活救助连心桥和民生建言直通车的作用。“有事找政府，请拨12345”的口号已经深入人心。

(一)创新理念——彰显民本主义

一方面，坚持群众路线。习近平总书记指出，群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。坚持群众路线，就是要坚持群众的主体地位。石狮市便民服务中心依托现代互联网技术整合各级各部门的服务资源，及时分析和处理各类社会信息，高效解决大量琐碎的群众诉求，最大程度打通服务群众的“最后一公里”。另一方面，转变干部作风。执政为民就应该树立民本意识，明确政府的权力来自人民的让渡。石狮市便民服务中心通过线上与线下相结合，将政务全程晒在阳光下，迫使党员干部摒弃传统“坐等办事”的官僚作风，树立起“靠前服务”的亲民作风。

(二)重组职能——加强无缝合作

政府职能部门之间的推诿扯皮现象很大程度上归因于“条块分割”的组织结构。为推翻科层制结构的“柏林墙”，石狮市便民服务中心协同64个联动单位，包括政府各组成部门、垂直单位、各镇(街道)、各群团组织和大型民生企业，通过“一点”“一线”“一平台”线上线下相结合的方式整合所有与公众息息相关的日常事务，加强了部门之间的“无缝”对接。政府充当起群众诉求“百事通”的角色，于2013年3月出台《石狮市便民服务中心12345系统运行管理暂行办法》，初步建立了“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的运行管理机制。群众只要有任何疑难问题，都可以通过便民服务中心提出诉求。

(三)再造流程——提升行政效率

科层制模式下的行政流程以 “串联式”为主要特征，每次审批都要经过逐级盖章或证明等程序。这种审批流程不仅加大了群众的成本，而且给政府本身带来巨大的不便。鉴于此，石狮市政府通过网络技术将政府各组成部门、各镇(街道)、各群团组织的服务资源整合起来，全部集中到便民服务中心，将12345便民服务热线、12345便民服务网站和社会服务大厅三者“并联”起来，实现 “一号通”“一站通”“一条龙”的政务服务。这种将热线、网站、微信和服务大厅线上线下相结合的方式，为群众提供咨询、投诉、求助、建言等服务，大幅减少了冗余的流程，极大提升了行政效率。

(四)完善机制——倒逼责任落实

为了使群众反映的诉求得到全面落实，强化行政人员的责任意识和服务意识，石狮市便民服务中心从五个方面建章立制。一是限时办理机制。石狮市政府出台的《12345便民服务系统运行管理暂行规定》明确了“125”办理时限，规定各联动单位在1个工作日内签收批办，2个工作日内核查情况，5个工作日内办结反馈。二是同步监督机制。系统设置了“签收超时、回复超时、办理超时、退回重派、回访不满意”等五个监测点，并借助黄灯、红灯来及时发现群众诉求件处理过程存在的问题。三是疑难裁定机制。石狮市便民服务中心成立了疑难诉求件承办单位裁定领导小组，解决部分群众诉求件承办单位难以明确的问题。四是监督考评机制。石狮市出台了《12345便民服务系统联动单位督查考评暂行办法》，以群众的满意度作为服务成效的标准，对各联动单位便民服务工作进行月度考评和年度考评，将考评结果纳入年度绩效评估的内容。五是效能倒查机制。石狮市效能办将未落实的或不满意的诉求件纳入效能倒查对象，并检查承办单位及其承办人员是否存在主观不作为问题。

三、推进石狮市便民服务中心治理能力现代化的路径

为进一步完善便民服务中心的服务平台建设，加快政府治理能力现代化的步伐，应当重视做好以下几个方面的工作。

(一)建立责任机制，厘清部门职能边界

职能部门之间的推诿扯皮现象主要是因为缺乏相应的责任机制。因此，通过建立 “首问负责制”，让时间上的先后受理顺序取代空间上的部门受理划分。凡是直接接到群众诉求的部门或个人，必须负有全部责任，确保诉求案件办理完毕。本部门能够自行解决的，应当及时处理并给予回复；本部门不能解决的则给予明确说明并且告知具体办理手续。否则，对处理不好的或者群众不满意的投诉都应当归咎于直接受理的部门或个人。“首问负责制”在某种程度上有效遏制部门之间因职责不清带来的诸多遁词。

(二)优化人才队伍，提高行政服务水平

推进政府治理能力现代化离不开优质的人才队伍。优秀的行政人才不仅需要具备先进的行政技能和手段，还需要具备高尚的政治素养和积极的竞争意识。前者是“硬件”要求，后者是“软件”要求，两者缺一不可。一方面，通过加强培训来提高现行行政人员的专业服务水平。另一方面，通过竞争激励机制来提高行政人员的工作状态和危机意识。“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”[5]25政府只有营造一种优胜劣汰的竞争机制，才能不断吸纳高素质的人才。

(三)协同多元主体，改善公共服务质量

政府一元主导的管制模式已经不适合经济社会发展的要求。只有将权力下放给企业或者社会组织，才能提高公共服务的效率与质量。一方面，可以根据区域实际和群众需求，有序吸纳一批信誉好、服务能力强、运作规范的社会组织参与，进一步拓宽为民服务的途径。另一方面，可以通过群众的日常生活需求来整合市场服务资源，给群众提供医疗保健、家政服务等便民服务，把千家万户的需求与成百上千的市场服务主体无缝对接起来。

(四)拓宽参与渠道，聆听群众心声

向群众提供公共服务是政府义不容辞的职责。然而，公共服务的数量和质量并不是由政府来决定的，因为政府不能主观臆测群众的利益需求。政府如果没有对群众的真正需求进行调查就盲目对公共服务的提供做出决策，必然会造成资源的浪费，甚至还会引起群众的不满。因此，政府要想提高公共服务的质量和水平，必须拓宽群众参与政务的渠道，聆听群众的心声。一方面，实行政务公开，包括政府决策的信息内容、程序、结果对外公开，保证每个群众都有知情权。另一方面，发挥群众参与政务决策的积极性，将其意见和建议纳入政府决策的内容，确保公共服务的有效提供。

参考文献：

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2] 吴家庆，徐容雅.地方政府能力刍议[J].湖南师范大学社会科学学报，2004(2)：39-41.

[3] 李江涛.论政府能力[J].开放时代，2002(3)：108.

[4] 休斯.公共管理导论[M].张成福,等，译.北京：中国人民大学出版社，2007.

[5] 彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

(责任编辑：李翔)

Practice and Reflection on the Modernization of County Governance Capacity

——Taking the Convenient Service Center in Shishi City as a Case

FAN Zhirong

(College of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

Abstract:The government governance capacity is the engine which promotes the modernization of national governance. For county government, the modernization of governance capacity contains four inherent requirements: people-orientation, cooperation, efficiency and responsibility. The Convenient Service Center in Shishi City sets up a “one-stop” service platform to enhance the service efficiency, and explores effective ways to promote the modernization of governance capacity.

Key words:county government; governance capacity; modernization

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2015)06—0065—03

作者简介：范治荣(1988—)，男，海南乐东人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生。

收稿日期：2015-08-17