民办高校办学自主权实现障碍及保障机制研究

侯建峰

(辽宁对外经贸学院，辽宁 大连　116000)

【教学探索】

民办高校办学自主权实现障碍及保障机制研究

侯建峰

(辽宁对外经贸学院，辽宁 大连116000)

摘要：办学自主权是民办高校建立发展的基础，是保障民办高校办学质量和能力的内在要求，反映了教育发展的内在规律。然而目前民办高校多项办学权力受到限制,办学自主权的实现有诸多障碍，无法充分发挥自身的办学特色和竞争优势。应从完善教育立法、继续转变政府职能，破除体制障碍、创新完善民办高校内部治理结构、建立健全教育中介组织，鼓励社会力量参与等方面来保证高校办学的自主权，从而促进民办高校的迅速发展。

关键词：办学自主权；实现障碍；保障措施；民办高校

高校办学自主权的实现是高等教育发展规律的本质要求，是政府实施依法治教的现实需要，也是高等教育体制改革的核心和关键。目前，我国民办高校的发展正处于一个兴盛期，已占高等教育总规模的22%。民办高校由于其产权性质和构成模式的不同，比起公立高校应该拥有更大更多的办学自主权。然而现实中对民办高校的管理，国家仍然按照公办高校的模式，没有赋予更多的办学自主权，这削弱了民办高校根据市场需求主动调整适应的能力，其办学特色和竞争优势不能充分发挥，民办高校得不到迅速发展。怎样去除民办高校的办学自主权障碍，找寻出民办高校的办学自主权实现路径和保障机制成为民办高校发展的重要问题。

一、民办高校办学自主权的内涵

1.民办高校办学自主权的定义

高校办学自主权是我国高等教育发展改革过程中提出的一个特有概念，学术界一般将它与西方的大学自治相对应，以落实高等学校的法人地位和实现高校自主办学为目标，主要反映了高等学校作为一个组织与政府的矛盾关系，主张改革以往政府过度集权的管理模式，变革高校与政府之间长期存在的依附或隶属关系，使高校在办学过程中能够按照教育规律和自身的特点良性运行，让高校真正成为相对独立的办学实体。

民办高校办学自主权，是指民办高校在不受其他组织或个人非法干扰和阻碍的前提下，作为具有独立法人资格的机构，根据相关的教育法规，结合自身办学特色，在教育教学活动中享有独立决策执行、独立管理监督的法人地位和独立自主决定办学事务的权力。

2.民办高校办学自主权的内容

民办高校办学自主权的主要内容包括招生自主权、学籍管理权、专业设置权、学位证书颁发权、学生奖惩权、教育教学活动权、科学研究权、对外交流权、对内人事自主权、财产自主权等。

二、民办高校办学自主权实现障碍及其原因分析

1.民办高校办学自主权调查分析

随着我国教育体制改革的不断深化，高等教育已经从精英化向大众化普及，现存国家公办高等教育规模远远落后于大众化飞速普及的脚步。民办高校作为一种新生的高等教育资源应运产生并且不断发展壮大，尤其在2002年国家颁布实施《民办教育促进法》，赋予了民办教育更多发展空间，从法律层面为民办高校发展提供了保障，极大地推动了民办高校的迅猛发展。但民办高校的法人地位、办学自主权以及由此产生的其他问题在法律上并未得到彻底解决。

(1)招生自主权受到限制。招生自主权是民办高校赖以生存和发展的基础，只有获得独立的招生权，学校才有顺畅的学生来源，才能按照本学校独有的发展特色运行并不断发展壮大，因此，它是办学自主权中最重要的权力。《民办教育促进法实施条例》第27条只是原则性地规定了民办学校拥有的招生权，即招生的范围、标准、方式。虽有法律的明确规定，但现实中民办高校招生仍然按照国家统一的计划招生方式，其招生标准、范围和相关程序必须遵循国家教育法规的统一规定。也就是说，目前民办高校的招生权仍然是国家控制的统招计划，这就严重限制了民办高校的招生权，其生源及办学收入难以保障，削弱了民办高校的自身发展优势。

(2)专业设置、课程设置权受到限制。专业和课程的设置权是学校最基本的权力，然而长期以来，学校的专业设置、课程安排都要由政府的教育部门来进行审批。所有高校各个专业的设置原则上都要在教育部颁布的全国统一的专业目录范围内，若因特殊情况需要对专业设置进行调整的，则必须由教育主管部门审批。另外，对高校申报专业在数量上有严格的控制，且申报程序繁琐复杂，因此专业申报成功的几率并不大。专业和课程自治权的限制极大地削弱了民办高校根据社会经济发展和市场需求主动调整专业设置的能动性，遏制了民办高校敏锐反映市场需求的应变力，打击了民办高校面向社会自主办学的积极性。

(3)学费价格审批制。民办高校从成立到日常运行都是自筹经费，政府财政对此没有任何资金支持，作为市场经济主体，民办高校应当不受政府干预，享有自主的学费定价权。而根据《民办教育促进法》第37条的相关规定，民办高校的收费标准必须依据物价部门制定的标准，其本身不具有对自己服务产品的定价自主权。政府可能考虑到教育的公益性，兼顾到社会效益和公平原则，对民办高校的价格进行管制，但实践中民办高校收费审批制度，是与市场经济规律相违背的，阻碍了民办高校正常收益的获取和实现不断滚动发展壮大的道路。

(4)无独立的学历学位授予权。民办高校在现有的国家学历体制下，没有独立的学历学位授予权，要想获得学历授予权，必须经政府审批合格后方可获得。但是经审批有学历学位授予资格的民办高校必须受到国家相关教育行政政策的约束，无独立发展的社会环境和政策支持。而那些没有得到学位授予权的民办高校也因此面临严峻的招生困境，生存和发展都受到严重的影响。因此国家学位授予的政策抑制了民办高校的办学自主权。

2.影响民办高校办学自主权实现的因素

(1)法律制度不完善。目前，我国在民办高校办学自主权方面的法律研究基础薄弱，相关成果较少，法律条款比较抽象笼统，只具有指引性和导向性的作用，缺乏可操作性。《民办教育促进法》共68条，对民办高校的办学自主权并未作出明确具体的规定，其中只有第五条很笼统地说明了国家保障民办学校的办学自主权，但对民办高校的办学自主权程度和具体范围均未做出明确规定。

同时法律制度的不完善还表现在实施细则条例的概括性抽象性。作为《民办教育促进法》实施细则的《民办教育促进法实施条例》，并没有对办学自主权的具体范围和实现程序做出明确的规定，也只是一个笼统的概括，刚性不足，缺乏明确可行的条文，因此，保障民办高校办学自主权的措施难以落实到位。一部法律法规出台后，为了便于实施，必须及时制定相应的具体条例或实施细则，这些实施细则必须要有非常强的可操作性，能确切指导下一步的具体行为，这样法律才能得到真正实施执行，如果法律都是原则性概括性的规定，很容易形成法律形同虚设、有法难依的局面。因此我国教育法律法规制度的不完善是影响民办高校办学自主权实现的制度障碍。

(2)政府主导行政的体制障碍。截至目前，政府和高校的关系是政府行政命令主导式，政府的教育主管部门对高校是集权式管理，政府不但是民办高校的行政部门，还是其管理部门。这是政府职能转化不到位、管理体制改革不彻底的产物，这样的管理体制使学校的自主办学权名存实亡，严重影响了民办高校的发展壮大。

另外，教育主管部门的行政主导观念尚未扭转，仍然普遍存在“放权”和“分权”观念的混淆，因而角色认知也存在偏差。他们认为高校办学自主权改革只是将政府原有的权力部分分割给高校，而不是高校得回本属于自己的权利，因此在怎样放权、放多少权方面政府职能部门具有绝对的掌控权。教育行政部门根据情况赋予民办高校一些权利，高校只有被动接受。比如前文已述的对招生权、专业与课程设置权、教学管理权等高校内部事务仍紧紧掌握在政府手中。同时政府教育行政部门仍然把自己的角色定位于 “管理者”，民办高校一直是政府被管理的对象，处于从属地位。

(3)高校结构失位的内部障碍。完备的法人治理结构是民办高校自主办学的基础，承担着办学自主权落实的重要职责，然而目前我国民办高校结构失位、法人治理机构不健全，在民主管理、决策机构和监督制度等方面都存在较多问题。目前大多数民办高校实行“家族式”“家长式”管理，即便是按照《民办教育促进法》 设置相应的决策机构，大多也是为形式上应付法律而设立，这影响了决策的科学性。

三、民办高校办学自主权的保障机制

我国高等院校办学自主权改革经过三十年的努力，已经取得一定的进展，国家也制定出台了一系列的法律法规，逐步明确了高校办学自主权的法律依据。从高校到政府均达成共识，一致认同办学自主权问题的必要性和重要性，尤其对于民办高校扩大办学自主权是其生存发展、进一步壮大的关键。国务院总理李克强在2014年教育重点工作时强调，扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，鼓励发展民办学校，进一步扩大民办高校的办学自主权。教育部下发《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出，清理并纠正对民办教育的各类歧视政策，切实保障民办学校办学自主权。

1.完善教育法制，为民办高校办学自主权提供法律保障

(1)加强高等教育法制建设, 深化民办教育领域综合改革。我国民办高校办学自主权方面相关法律制度不健全，一些条款不具体、操作性差是影响自主权实现的重要原因。因此，必须通过加强立法, 使上位法律与下位法规相衔接，使民办高校相关的法律法规的条款具体化，提高其可操作性。学术界也一直在研讨应该根据教育发展的现实情况修改《教育法》《高等教育法》等一系列教育法规。2015年1月7日国务院常务会议已经决定对《民办教育促进法》等一系列教育法规修正案草案进行讨论，提请全国人大常委会审议，各教育法规草案将对民办高校的教育立法做一些修订。

同时，完善的法律不但要赋予民办高校应有的权利, 还要对其权利进行合法的规范和有效的保障。因此法律不应只是规定民办高校享有哪些自主权利, 还应当明确行使这些权利的法定形式、权利行使不当时的制裁方式；如果政府教育行政部门违法干预民办高校办学自主权时可采取的救济措施等。

(2)强化民办高校办学自主权相关法律的执行力度, 保证已有法律的实施。加强执法是所有法制建设的关键环节，通过强化执法着重落实民办高校自主权。对于目前已经颁布实施的民办教育法律法规如《民办教育促进法》及其实施条例的相关规定应尽快全力贯彻落实。各民办高校应在法律规定的前提下大力行使办学自主权，结合自身办学实际情况和市场调研情况，创办自己的特色教育，以优质的办学质量立校，以独特的教育和管理兴校，不断发展强大。随着办学规模的不断扩大，民办高校应努力逐步实行学历认证制度。根据《民办教育促进法》的规定，经国家批准建立的民办高校，其学历证书具有与公立高校同级同类学历证书的同等效力。也就是说当民办高校在依法成立时，它就应该拥有国家规定的学历证书认证资格。

2.政府继续转变职能，破除体制障碍

(1)放松行政管制,优化教育调控。民办高校的产生和蓬勃发展与其教育教学特色有关，它能紧紧跟随市场经济的变化发展，快速反应，具有市场化、职业化和社会化特点。作为市场经济主体，对市场需求的变化比政府更敏感，反应更迅速。因此，政府教育行政部门应放松教育行政管制，优化教育调控机制，使民办高校充分享受办学自主权。

(2)政府积极转变职能，提升民办高校的自主权利。首先，政府应依法行政、依法治教，落实已出台的《民办教育促进法》。该法是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，它的法律效力要比教育行政部门制定的行政法规或规章高，因此教育行政部门在制定相关的行政法规或规章时，不能与该法的精神和发展方向相违背，不能用政府的红头文件来侵犯民办高校的办学自主权。其次，在管理监督过程中要及时转变角色和功能，积极探索创新民办高等教育的行政管理特色。根据已出台的民办高校自主权的法律法规，各省市政府教育部门本着积极发展民办高等教育的目的，出台相关法规细则，依法充分落实，对民办高校的管理方式以宏观调控、间接管理为主；对民办高校的管控要由行政命令转为依靠法律制度、依靠市场评估监督和市场信息反映等。

3.完善民办高校内部治理结构

扩大和落实民办高校办学自主权，不仅要依靠国家的好政策，还要完善其内部管理体制，健全法人治理制度，加强民办高校的自主办学能力，不断发展强大，以实力赢得地位、尊严和广阔的发展空间。

(1)2015年新教育法律修正案中规定，对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校，各民办高校可以根据自己的不同情况采取适合自己的管理方式。不管什么样的管理方式，都要合理协调高校内部的领导与决策机构、行政执行机构和民主监督机构。民办高校作为法人享有对财产独立的管理权和支配权，可以实行董事会领导下的校长负责制，董事会决定着学校的重大决策和长期发展战略，校长全面负责学校的行政、教学等日常工作，两者各司其职。同时建立和完善民主管理制度和民主监督制度，形成良性的内部自我约束机制，逐步完善民办高校内部管理的法治化和制度化。

(2)民办高校要强化法制意识，认真分析研究相关的法律法规，既要根据现有的各项法定，合理合法有效地行使自主权，又要不断提高自己的办学水平，创造条件争取更多的办学自主权。民办高校管理层要提高法制意识，在法律许可的范围内善用办学自主权，做到权、责、利的有机统一，为民办高校的健康发展提供制度保障。

4.尽快发展教育中介组织，建立健全科学的监督和评价机制

教育中介组织是一种非政府组织性质的同业中介机构，它介于大学和政府之间，由教育学专家、管理学专家等组成，不受社会、政府和高校的干扰依法建立，独立行使其职能。政府应尽快倡导发展教育中介组织，如民办高等教育委员会、民办高等院校质量评估委员会等，通过教育中介组织对民办高校资格及教学质量水平进行认证、评估和监督，以确保民办高校提高办学水平和办学质量，一来为广大学生选择不同层次、不同类别的民办高校提供帮助，二来也可为想投资办学的社会各方力量提供科学的参考数据，吸引更多的优质资源投入民办高校。

参考文献：

[1]谢鸿飞.高校办学自主权的现实依据及其落实对策[J].福建教育学院学报,2006(1):81.

[2]李晓康.论我国民办高校办学自主权的落实[J].现代教育管理，2009(6)：101-102.

收稿日期：2015-01-16

作者简介：侯建峰(1975-)，女，吉林伊通人，法律硕士，副教授，主要从事高校管理法制化方面的研究。

中图分类号：G648.7

文献标识码：A

文章编号：1008-469X(2015)02-0067-04

ResearchonBarriersandSecurityMechanismofPrivateCollegesinAchievingSchoolAutonomyandProtection

HOUJianfeng

(LiaoningUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Dalian,Liaoning116000,China)

Abstract:School autonomy is the basis for the establishment and development of private colleges. It is an inherent requirement of private colleges to ensure the quality and capacity of the school, which reflects the inherent law of education development. However, a number of school running rights of private colleges are under control restrictions, the achievement of school autonomy has many obstacles, which cannot give full play to their own school characteristics and competitive advantages. Solutions of changing this status should start with the following aspects: improve the education legislation and continue to transform government functions, remove the institutional barriers, perfect and innovate the internal governance structure of private colleges, establish sound education intermediary organizations and encourage social forces to participate, thus to protect school autonomy and accelerate the healthy development of private colleges.

Key words:school autonomy; obstacle for implementation; ensuring measures; private colleges

课题项目：辽宁省民办教育协会2014年教育科研立项课题《民办高校办学自主权实现的障碍及其保障机制研究》(LMJK201405)