终身教育法治化的探索与思考——以《河北省终身教育促进条例》为例

郑新建

(河北广播电视大学，河北 石家庄　050071)

终身教育法治化的探索与思考——以《河北省终身教育促进条例》为例

郑新建

(河北广播电视大学，河北 石家庄050071)

摘要：终身教育法治化是终身教育理念、教育关系、教育行为等方面在终身教育法律规范的作用下协调互动、相互促进的过程。建设学习型社会必须加快终身教育法治化进程，健全终身教育体系，改革优化教育管理体制，实现终身教育法治与教育改革的协同发展与创新。基于学习者权利本位，理顺终身教育法律关系，促进人的全面发展。

关键词：终身教育；法治化；教育法; 教育改革

中共十八大继十六大、十七大后重申，要积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。终身教育法治化是我国《宪法》确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略在教育领域的具体化。

一、终身教育法治化的基本内涵

现代社会中，教育行为的社会背景发生了巨大的变化，终身教育、全民学习已经成为时代潮流。终身教育法治化是终身教育理念、教育关系、教育行为和教育发展等方面在终身教育法律规范的作用下协调互动、相互促进的长期过程。[1]

1.终身教育理念的法治化

终身教育的法治化首先是终身教育理念的倡导和贯彻，其核心是将终身教育贯穿到教育行为、教育活动和教育评价中。联合国教科文组织21世纪教育委员会的报告指出，除了人的工作和职业需要之外，终身教育还应该重视铸造人格、发展个性，使个人潜在的才干和能力得到充分的发展。[2]我国《教育法》关于“建立和完善终身教育体系”的规定以法律形式贯彻终身教育理念，反映了终身教育发展的时代要求。我国各地相继出台的终身教育地方法规也积极倡导和践行终身教育理念。《河北省终身教育促进条例》第6条明确规定：“鼓励公民积极参与终身教育活动，树立终身学习理念，提高终身学习能力，养成终身学习习惯。”

2.终身教育关系法治化

教育关系是人们在教育活动中结成的以教育者和受教育者为主体的、具有广泛社会参与性的一种普遍而又特殊的社会关系。[3]教育关系等社会关系经过法律规范调整称之为法律关系。终身教育法律关系是指法律规范在调整终身教育社会关系中所形成的人们之间的权利与义务关系。终身教育关系法治化的目的在于调整终身教育社会关系中不同主体之间的相互关系，明确其相互权利义务，正确界定政府、教育机构、受教育者等终身教育法律关系参加者的行为的正当性与合法性。

3.终身教育行为法治化

教育行为是基于教育关系而出现的、围绕着教育权力的获得和运用以及教育权利的获得和实现而展开的社会活动。[4]终身教育行为作为终身教育关系的直接动态体现，主要表现为教育行政、终身教育机构管理、终身教育实施和终身教育参与等多种形式。终身教育行为法治化关键在于将教育行政、终身教育机构管理、终身教育实施及终身教育参与行为纳入法治化轨道，规范教育权利及其运用，保障教育权利的实现，调动终身教育机构开展终身教育的主动性、社会参与者的积极性以及受教育者学习的自觉性。

4.终身教育体制机制的法治化

终身教育法治化为终身教育发展确立稳定的制度基础。终身教育体制机制的法治化要求改革不适应终身教育发展的体制机制，将终身教育管理体制、运行机制、保障机制、政府及其部门职责纳入法治化运行轨道，优化和完善终身教育体制机制，使终身教育活动在法律规范的作用下有条不紊地进行。

二、终身教育法治化的实践探索

1.终身教育政策与法律互动

1993年2月国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》指出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”1995年全国人大通过并实施的《教育法》以基本法律的形式确立了终身教育体系的法律地位。此后党和国家层面的终身教育政策频频出台，中共十六大、十七大、十八大多次重申，要积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》也明确提出，到2020年，要构建终身教育体系，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。十一届全国人大教育科学文化卫生委员会曾表示，国家教育规划纲要已将终身学习法列为立法项目，将积极推动终身学习立法进程。终身教育政策与法律的互动，一方面体现了党和国家对终身教育的重视，另一方面也反映了终身教育法治化的曲折化进程。与国家立法层面情况不同，地方终身教育立法如火如荼。自2005年《福建省终身教育促进条例》率先出台后，上海、太原、河北、宁波相继颁布实施本地终身教育促进条例，其他一些省市或启动立法程序或进入调研阶段。地方终身教育立法，可以使地方各级政府和社会各界明确自身在终身教育实施过程中的地位、作用和责权利关系，符合《教育法》规定的“建立和完善终身教育体系”的总目标。中共十八届四中全会指出，要全面推进依法治国。终身教育发展不能仅仅靠政策推动，而应纳入法治化运行的轨道，用法治思维和法治方式推进终身教育，办人民真正满意的教育。

2.强调对终身教育关系的法律调整

各地颁行的终身教育促进条例，通过法律制度建设，规范终身教育法律关系相关主体的责任、权利和义务。终身教育工作涉及的责任主体众多，包括各级政府、职能部门、学校以及各种社会组织机构。用法律的形式明确终身教育法律关系相关主体的责任、权利和义务，可以最大限度地减少终身教育体系构建的随意性和盲目性，更好地对各个部门进行统筹协调，形成良好的运行机制，促进终身教育事业的发展。《河北省终身教育促进条例》明确了政府及有关部门、社会团体在终身教育工作中的职责及各社会群体的受教育权利，对残疾人、老年人等特殊群体的学习权利重点予以保障。

3.规范终身教育行为

各地颁行的终身教育促进条例通过规定不同类别教育培训活动应采取的措施，来规范终身教育行为；对违反终身教育法规的行为，明确了应承担的法律责任。《河北省终身教育促进条例》要求终身教育管理部门加强监督，多措并举，及时有效地纠正违法行为，具有相当的刚性和操作性。

4.探索终身教育体制机制

一是各地颁行的终身教育促进条例以终身教育为目标，确立终身教育管理体制、运行机制、保障机制，明确各级政府及其部门终身教育管理职能、终身教育经费来源和使用途径，等等。福建、上海、太原还依法成立了终身教育协调机构——终身教育促进委员会来统筹协调，促进与保障终身教育的实施。二是整合社会各类终身教育资源，通过法律手段建立机动灵活、运转高效的各类终身教育资源整合机制。三是建立终身教育学分积累、转换与认证制度。建立终身教育“立交桥”，实现不同类型学习成果的互认和衔接。四是搭建终身教育公共服务平台，为广大群众终身学习提供服务。五是构建终身教育体系，完善社区教育。上海、河北明确本地开放大学作为发展终身教育的重要载体和支撑平台，为终身教育服务。

三、终身教育法治化：目标与现实的思考

1.终身教育法治化顶层设计——法治架构与现行教育法律的修订

《教育法》规定的“建立和完善终身教育体系”不仅仅是一种教育理想和目标，也应作为教育制度统摄各级各类教育，进而形成完善的终身教育体系，这正是现代教育制度建设的核心内容。《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》在《教育法》总则中重申了健全终身教育体系，增加规定继续教育制度以及不同类型学习成果互认和衔接的终身教育“立交桥”制度，基本确立了终身教育法治框架。遗憾的是，《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》未在《教育法》分则章节中增加规定继续教育制度等终身教育相关内容，并且也未对《教育法》中不符合终身教育理念的条文做出相应修订。在某种程度上，这也为国家层面终身学习立法留出了空间。

2.终身教育法治化与现行教育管理体制

在我国现有教育体制下，终身教育事业的发展进程在很大程度上取决于政府支持和保障力度，政府在规划设计、政策引导、机制调控、服务保障、物质支持等方面居主导地位。终身教育体系构建过程仍然面临宏观体制、运行机制、战略规划等方方面面的问题，特别是现行教育管理体制与构建终身教育体系的目标还不适应，构建终身教育体系在实际工作中还难以落实。建设学习型社会过程中亟需打破传统教育管理模式，改革优化教育管理体制，推进终身教育法治化进程。

3.终身教育法治化应基于学习者权利本位，促进人的全面发展

沈光辉教授认为，福建与上海、太原、河北立法不足之一即对立法的核心问题——公民受教育权的保障问题未作明确规定。把立足点放在鼓励与促进公民终身学习上，而没有放在保障公民受教育权与学习权上。未来国家与地方立法应当突出依据宪法与教育法规定，贯彻以人为本的基本原则，把立足点放在保障公民受教育权与终身学习权上。[5]笔者也认为，终身教育法治化应基于学习者权利本位。无论是国家层面的终身学习立法还是地方终身教育立法，在立法宗旨、制度运用、条文设计、促进学习、救济手段等方面均应注重体现学习者权利保护这一核心价值。规范终身教育法律关系和终身教育行为，其根本目的在于保障终身教育的受教育者其受教育的权利得以实现，从而促进全社会人的全面发展。也就是说终身教育法治的运用和实现，必须基于权利本位，侧重于受教育者权利和有学习意愿的学习者其学习机会的保护，警惕和禁止行政权力滥用。惟其如此，才符合终身教育理念。如果受教育者的权利和有学习意愿的学习者其学习机会得不到有效保障，人的全面发展就会成为一句空话，终身教育将失去意义。构建终身教育体系，实现终身教育法治化，其不同于现有国民教育体系的重要区别在于，前者通过法治来保障每一个社会成员受教育的权利，而不是只保障部分社会成员的受教育权利，真正实现教育民主化、平等化、公平化。这也正是终身教育法治化的价值意义所在。

4.终身教育法治与教育改革的协同发展与创新

建立现代教育制度，要通过深化教育改革来实现。终身教育法治化是教育现代化的重要内容，也是教育现代化的根本保障。新的历史条件下，法治与改革的关系有了新的特点，就是法治要发挥引领和推动作用，改革要遵守法律。立法要为改革服务，实现立法与改革决策相衔接。教育法律一揽子修订工作为教育改革提供了空间。构建终身教育体系，实现终身教育法治化，适应了改革和经济社会发展需要，同时对教育改革提出了要求，为教育改革提供了法治思维和改革路径——实现从义务本位到权利本位，从权利本位到责任本位的转型。在这个过程中，实现终身教育法治与教育改革的协同发展与创新。

终身教育关系千家万户、关乎千秋万代，既是国计又是民生。终身教育法治化，是教育发展规律的体现，也是发达国家发展终身教育事业的成功经验。终身教育法治化的探索在为改革和发展教育提供全新的法治思维的同时，也将有助于从整体上认识、反思和解决终身教育发展存在的问题。

参考文献：

[1]张国霖.教育法治化的内涵要素[J].教育评论,2001(3)：15-17.

[2]联合国教科文组织21世纪教育委员会.教育——财富蕴藏其中[M].北京：教育科学出版社，1996:92.

[3][4]杨凤英，王劲松.关于教育法治化的若干思考[J].中国社会科学院研究生院学报,2005(3)：136-140.

[5]沈光辉.我国终身教育立法的主要问题与对策建议[J].中国远程教育,2014(12)：72-77.

收稿日期：2015-01-19

作者简介：郑新建(1966-)，男，河北武邑人，教授，主要从事法学与终身教育研究。

中图分类号：D922.16

文献标识码：A

文章编号：1008-469X(2015)02-0026-03

Analysis and Reflections of Legalization of Lifelong Education ——The Case ofPromotionRegulationsofLifelongEducationinHebeiProvince

ZHENGXinjian

(HebeiRadio&TVUniversity,Shijiazhuang,Hebei050071,China)

Abstract:The legalization of lifelong education is regarded as an interacting and mutually promoting process of lifelong education idea, lifelong education relations and lifelong education conducts under the demonstration effect of lifelong education law. Constructing the learning society requires accelerating the legalization of lifelong education, building perfect system of lifelong education, reforming and optimizing its management system, achieving cooperative development and innovation of lifelong education legalization and its reform. Based on the rights of learners, the legal relationship of lifelong education needs to be streamlined in order to promote the all-around development of people.

Key words:lifelong education; legalization; educational law; reform of education