我国县域教育经费管理体制与机制改革研究*

2015-03-16廖其发

西南大学学报（社会科学版） 2015年5期

关键词：财政性教育经费县域

廖其发

(西南大学教育学部,重庆400715)

我国县域教育经费管理体制与机制改革研究*

廖其发

(西南大学教育学部,重庆400715)

我国县域教育经费管理方面存在体制不顺、运行机制有缺陷、管理条件和手段有待改善等问题,需要进一步研究解决.要解决这些问题,需要遵循我国教育改革与发展的基本价值准则和财经管理的基本原则,进一步理顺与县域教育经费管理相关的体制特别是各方面的责任主体之间的责、权关系.在此基础上,县域教育经费的管理机制实行收支分开、严密规范、透明灵活的改革思路.在教育经费投入或收入方面的管理,实行总额控制、切块包干、分级负责、区别投入的机制.在经费使用或支出方面的管理,实行项目审批、精细预算、过程规范、全程监督、留有余地、随机调控的机制.在保障条件方面,实行法规明晰、机构专责、人员精干、手段现代的机制.

县域;教育经费;管理体制;管理机制;改革

根据笔者在全国的调查与对相关材料的分析,发现我国县(区、市、旗)域教育经费的管理方面还存在许多问题需要解决.学术界和有关部门对相关问题作了一些研究与探索,取得了一些研究成果和有价值的经验.但是,究竟如何全面认识相关问题、如何有效解决相关问题,还需要做进一步的研究.因此,本文重点研究如何改革和完善我国县域教育经费管理体制与机制的相关问题.

一、问题的源起

这里所说的县域主要是指有农、林、牧、副、渔业和从事这些产业的人口的县(区、市、旗)所辖的区域,但所提出的一些基本观点也适用于纯粹的城市之中的区级行政单位所管辖的区域.

这里所说的县域教育经费管理体制是指与县域教育经费收支有关的预算、划拨、使用、决算、监管、指导、调控有关的根本制度,其中最核心的是相关责任主体之间的责、权关系的划分.

这里所说的县域教育经费管理机制是指与县域教育经费预算、划拨、使用、监管、指导、调控有关的具体运作制度,如相关的运作原则与方法等.

我国一直比较重视教育经费管理的改革,特别是在2013年4月15日,教育部下发了《教育部关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知》(教财[2013]3号)[1],进一步加大了教育经费的监管力度.尽管如此,我国在县域教育经费收支的管理方面仍旧存在许多问题需要进一步研究解决.

(一)县域教育经费管理体制不顺畅

我国现行的财政体制在许多方面还存在“严重问题”.如“财政分权在不对称中进行.集中表现为收入分权与支出分权不对称,财政分权与行政分权不对称”、“市县级政府没有得到相应的财权”、“五级政府形式增加了层层分权制度建设与实施的难度”;“事权与财权不尽匹配”等[2].与此相应,县域教育经费管理体制也不顺畅,其中最主要的问题是相关责任主体在教育经费管理方面的责、权关系没有理顺.中央政府、省级政府、县级政府之间在县域教育经费筹措与投入方面的责权不明,缺少刚性的而又合理的、明确的制度.在县域之内的教育经费使用方面的管理权究竟以谁为主,其制度也比较混乱.有的地方教育经费使用方面的大小事务由县主要领导如县长或书记全权负责审批,绝大多数地方实行重大事务由主要领导负责,具体事务由县财政部门负责的体制,少数地方的具体事务由县财政部门和教育行政部门共同负责的体制.在部分地方,乡村学校、幼儿园的经费由乡政府管理.在绝大多数地方,学校根本没有教育经费的管理权,故很难按照发展教育的需要来使用经费.甚至学校、幼儿园等教育机构自己创收的经费,也多收到县有关部门如财政部门统一管理,学校的笔墨纸张等办公用品及其它小件物品都由县相关部门统一采购.学校不仅在使用经费和报账等方面存在很多问题,而且有些地方由县有关部门统一采购的相关物品多价高质劣,学校花了钱,但买不到自己满意的产品.在很多地方,不仅学校没有经费自主权,而且县教育行政部门也没有相关权力.这种事权与财权严重分离的状况,很难按照教育发展的实际需要来使用教育经费.因此,县域究竟应当实行什么样的教育经费管理体制是一个还需要研究解决的问题.

(二)县域教育经费的运作机制有缺陷

可以说,在县域教育经费的预算、划拨、使用、监管、指导、调控等方面的具体制度和办法都不同程度地存在一些问题.在经费预算、划拨方面,缺少常规性的或稳定的机制.如县域教育经费的重要来源之一是上级政府的转移支付,但我国的转移支付体系本身“较为零乱”,存在“一般性转移支付比重仍旧较小”、“专项转移支付项目繁杂”等问题[3].因此,各县乃至县下教育单位多以项目申请的方式获得相关经费.各县及各个教育单位申请到了相关项目,就可获得相关经费,未申请到相关项目,就不能获得相关经费.在教育经费项目的审批方面,审批者的主观意志决定了给不给经费、给多少经费、相关经费给谁等问题.因此,不少县要花大力气到省里、甚至到中央跑项目,于是拉关系、走后门等现象层出不穷.在教育经费的使用方面,往往实行上年经费如果有剩余,下年拨款时就扣除这一部分或少拨这一部分款项,逼迫有关单位突击花钱、报假账.与此同时,经费预算时的使用细目、物价水平等方面的情况与决算时的情况有变化,但现在的相关制度比较固化或不切合实际,导致很多问题的出现.甚至有的地方借钱做完了相关项目,却迟迟拿不到经费.有些项目的报账要跑到省里,但多方面的原因,县里的相关人士往返无数次也难以报销账目.在监管方面,缺乏有效的运作机制和长效机制,多数时候无人监管,少数时候的临时检查也多是走过场,经费的收支缺乏公开性或透明度,以致于有些地方吃空饷、贪污、挪用等腐败现象长期得不到有效遏制.在调控方面,缺少相关的机制,使得教育经费的投入、分配和使用难以灵敏地反映需求的变化.

(三)县域教育经费管理条件与手段有待改善

其一,缺少专门的日常管理机构,多由县、乡财政部门统一代管.这些部门对教育不熟悉、对教育经费的管理缺少深刻的认识,因而管理中会出现一些问题.其二,缺少熟悉业务的管理队伍、也缺乏规范的用人机制.其三,管理手段比较落后.虽然我国已经开始实施“金财工程”等财政管理信息系统工程,有部分地方已经在实行网络化的经费管理,但网络化或信息化管理远未普及,而且相关技术也还需要完善.因此在不少地方,教育经费管理难以做到公开、透明、规范.

学术界对教育经费管理方面的相关问题做了不少研究,到2014年11月7日止,在中国知网数据库,我们可以查到题名中有“教育经费”、“管理”二词的各类文献共337篇,其中有少部分文献与县域教育经费管理有一定关系.学术界还发表了一些题名中有“教育”、“财政”二词的文献,其中的部分文献与县域教育经费管理也有一定联系.在中国国家图书馆,还收藏了一些与教育经费管理有关的著作和资料集.可以说,我国学术界对教育经费管理做了多方面的思考与实践探索,提出了不少具有参考价值的思想观点与具体方法,这是我们研究相关问题的重要基础.国外虽然有关于中国包括中国农村教育经费问题的研究,但关注的是经费投入的数量问题和均衡问题,还没有发现专门研究中国教育经费管理问题的文献.尽管学术界和相关部门对我国教育经费管理的相关问题做了一些有价值的研究与探索,但是,对我国县域教育经费管理体制与机制改革方面的研究相对薄弱,还需要做更深入、更具针对性的研究.

二、我国县域教育经费管理体制与机制改革的基本原则

我国县域教育经费管理体制与机制的改革需要遵循我国教育改革与发展的基本价值准则[4]和财经管理的基本原则,其中最重要的准则或原则如下:

(一)有助于全体受教育者身心的健康发展

教育的根本在于育人或立德树人.也就是说,国家或社会需要提供必要条件或基本条件,尽可能充分地挖掘和发挥我国所有受教育者特别是青少年儿童的身心发展潜力,使他们的德、智、体、美等方面的素养都得到比较充分的发展,从而为他们的生存与发展和有效率地参与社会的生活、建设奠定良好的基础.在社会所能提供的各种条件之中,教育经费是基础性的条件.教育经费管理体制与机制对教育经费的投入数量、投入方向、使用效率等问题具有极大的影响,从而从根本上影响到教育的条件、影响到受教育者身心发展的水平或质量.因此,教育经费管理体制与机制改革的一个非常重要的价值准则或基本原则就是要围绕有利于育人或立德树人这一根本来进行,要使相关的体制与机制的运行最大限度地有助于全体受教育者身心发展潜能的充分发挥、其德、智、体、美等方面的素养全面发展.

(二)有助于教育事业的健康发展和均衡发展

所谓兵马未动,粮草先行.教育事业要健康发展和均衡发展,离不开基本的物质条件特别是经费条件.而经费条件的保障水平或质量如何,其分配的公平性如何,对教育事业的健康发展和均衡发展具有重大的制约作用.因此,教育经费管理体制与机制的改革需要遵循的一个重要的价值准则或基本原则是要有助于我国各级各类教育的健康发展和均衡发展.

(三)有助于增进全体中国人民的根本利益、长远利益

我国教育事业的发展,既直接关系到所有的受教育者、受教育者家庭的利益,也关系到全体中国人的利益,教育经费的投入方向如何、使用效率如何等教育经费管理问题,既直接关系到教育经费方面的利益分配,同时也关系到全体中国人从教育中所获利益的份额与质量,故不能不慎之又慎.因此,教育经费管理体制与机制改革的一个重要的价值准则或应当遵守的基本原则是有助于增进全体中国人民的根本利益、长远利益.

(四)有助于促进我国的现代化建设

我国未来发展的长期任务是努力提高我国社会主义政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个领域建设的速度与水平,使之实现国家的富强与文明、全体人民的共同幸福与康乐.而要有效地完成这些任务,一个非常重要的基础就是大力发展我国的教育事业,充分开发我国丰富的人力资源,把我国由一个人力资源大国变成一个人力资源强国,把我国由一个教育大国变成一个教育强国.实现这一前景的重要基础,在于教育经费条件的有效保障.而教育经费管理体制与机制如何,直接关系经费保障条件的水平,进而关系到教育强国、人力资源大国是否能够实现,影响到国家富强的程度.因此,教育经费管理体制与机制改革一个必须选择的价值准则或需要遵守的基本原则就是有助于促进我国的现代化建设.

(五)有助于教育公平的实现

实现社会的公平是人类社会长期追求的理想目标,更是社会主义所追求的最核心的价值观或价值准则.实现社会公平的重要基础是实现教育公平.其中最重要的是要使我国的全体受教育者特别是全体青少年儿童都能够公平获得受教育机会和基本的受教育的条件,使之都能够受到比较良好的教育、其身心在其潜能许可的范围内能够获得比较充分的发展,从而为其未来比较公平地参与社会的竞争、得到自己应该而且可能得到的生存与发展条件奠定坚实的基础.因此,教育公平应该是我国教育的一个非常重要的价值追求.而要实现教育公平,经费及以经费为基础的相关条件的保障是关键.因此,有助于实现教育公平是我国教育经费管理体制与机制改革应当追求或遵循的价值准则.

(六)有助于提高教育经费的使用效率

在任何时候,教育经费的增长都比不上人们对于教育经费需求的增长.因此,如何使有限的教育经费最大限度地发挥其效益,或者说如何避免教育经费的浪费、如何避免贪污腐败者对有限的教育经费的侵占,如何尽可能使每一分钱都用到最该用的地方,都发挥出其可能发挥的效用,始终是教育经费管理体制与机制改革必须关注的一个主要问题.因此,教育经费管理体制与机制改革必须有助于提高教育经费的使用效率.

(七)有助于高素质教师队伍的建设

教育事业运行的基础力量是教师,只有保障教师的基本地位和基本的工作条件、基本的生活条件,才有可能吸引有志之士加入到教师队伍,也才有可能促进其素质不断提高和其教书育人作用的充分发挥.而教师队伍建设的各种条件的核心是经费方面的条件.因此教育经费管理体制与机制改革要重视教师队伍建设这个基础,或者说需要遵循有助于高素质的教师队伍的建设这一价值准则.

(八)有助于国家基本而又合理的经费政策的落实

国家与相关部门制定了不少教育经费或财务管理方面的政策,如教育部下发的《教育部关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知》(教财[2013]3号)提出:“经费安排要向农村、边远、贫困和民族地区倾斜,向农村义务教育、职业教育和学前教育倾斜,向资助家庭经济困难学生倾斜,向建设高素质教师队伍倾斜.”“经费使用要统筹近期任务和长远目标,统筹城乡、区域间教育协调发展,统筹各级各类教育协调发展,统筹安排日常经费和专项经费,统筹硬件建设和软件建设.”[1]这些基本政策,反映了我国教育事业健康发展的需要,需要认真地贯彻落实.

(九)有助于比较灵敏地反映教育经费管理需求的变化

教育事业永远是发展变化的,对教育经费的需求与教育经费管理所面对的形势也是在不断地发展变化的,同时全国各地的情况也千差万别,如果教育经费管理体制与机制过分僵化,就难以比较及时地反映情况的变化,难以恰当地处理各地的不同情况.因此,教育经费的管理体制与机制也应当富有适应性,能够比较灵敏地反映教育经费管理需求的变化或教育经费管理实施过程中的情况变化.

(十)有助于全面贯彻财务管理原则

经费管理或财经管理需要遵循一些基本原则或基本规范,如“依法理财原则”、“勤俭节约原则”、“量入为出原则”、“正确处理国家、单位和个人三者的利益关系原则”等[5].教育经费管理体制与机制的改革,应当有助于这些财务管理原则的贯彻.

三、我国县域教育经费管理体制改革的基本思路

县域教育经费的管理涉及到方方面面的管理主体,其管理体制改革特别是责权关系划分方面的改革应按照合理分权、减少层级、承担教育事务的责任与管理教育经费的权利基本统一的思路来进行:

(一)中央负责县域教育经费管理基本政策的制定和宏观管理

与县域教育经费管理相关的基本政策应该由中央制定.如在何种情况下由中央、省、地级市向县域投入教育经费,投入的教育经费的种类、数量、用途,中央、省、地级市、县各级政府对县域教育经费投入的比例,对教育经费的分配原则、使用原则、监管办法等,都由中央制定基本的标准,以便全国遵循.在此基础上,履行中央应负的教育经费筹措、分配方面的管理职责,并对各省、自治区、直辖市相关部门对中央制定的规则在各地的贯彻落实情况进行监管.一般由中央相关部门组织各方面的相关人士共同会商,提出与教育经费管理相关的教育体制改革的基本思想和基本准则,全国人大在此基础上制定出基本的法规,国务院及相关部门在此基础上进一步制定具体的实施细则并具体负责中央支付到县的教育经费的筹措、分配、监管等管理职责,中共中央和全国人大有关部门对国务院及地方政府的相关工作依法规进行督察.

(二)省、自治区、直辖市对县域教育经费进行调节和中观监管

各省、自治区、直辖市的相关部门应根据中央的相关政策与法规,制定出本辖区县域教育经费筹措、分配,使用、监管等方面的具体实施办法.然后依据这些办法,积极筹措投向县域的教育经费,按中央的规定和本省域的实际向各县域分配中央政府投入的教育经费,再依据各县域的实际,分为不同情况,本级财政再对各县域投入不同比例的经费,同时规范地级政府对县域教育经费的支持.在此基础上,组织力量对县域教育经费的分配、使用等实施监管.其责权的具体分工仿中央的体制.

(三)地级政府及同级组织不直接参与县域教育经费的管理

为减少管理层级和使省级政府能够更加有效地对县域教育经费实施必要的管理,地级政府及其他地级组织除根据上级党委、人大、政府的相关规定对县域进行力所能及的经费支持以外,不直接参与县域教育经费的管理.

(四)县(区、市、旗)政府对本县域教育经费的筹措和管理负主要职责,县党委、人大等负督导职责

也就是说,在县党委指导下,县人大负责本县域内与教育经费相关的法规的制定和经费的总体预算、决算等重大教育经费管理事务的审定,以保障县域教育经费能够较好地筹措和使用.而县政府在县党委的指导下,在县人大的督导下,负责本县教育经费的筹措.如努力发展生产,增加税源,增强本县财力,在此基础上,尽可能按本县域教育改革与发展的需要,足额投入教育经费.同时根据本县的实际情况,积极向中央、省、地市级政府争取教育经费的支持.与此同时,县政府根据本县域实际,制定教育经费分配、使用、监管的具体准则,确定宏观的分配方案,监督教育经费的使用.

(五)在政府保证了一个县(区、市、镇)教育经费拨款总额的情况下,县域内教育经费使用方面的分配权、管理权主要归县教育行政部门

近几年,我们在全国东中西部四十余个县进行了县域教育情况的调查.其中,对东中部898人、西部2 014人共2 912人进行了有效的问卷调查.在数十个问卷调查问题中,为了解人们对县域内教育经费的分配和管理权的归属,我们询问了一个关于县域内教育经费使用方面的分配权和管理权的归属问题:“您认为政府在保证了一个县(区、市、镇)教育经费拨款总额的情况下,其教育经费具体使用方面的分配权与管理权应该以哪一级政府部门、组织或负责人为主?”全国各地被调查者的基本意见的主要统计数据如下:

表1 被调查者关于县域教育经费使用方面的分配权、管理权归属的问卷调查基本数据表(%)

如表1所示,在全国的被调查者中,有51.0%认为应将教育经费使用方面的分配权、管理权归于教育行政部门,选择县(区、市、镇)政府常务会议,县(区、市、镇)级人民代表大会的人数比例分别为10.9%、10.2%,分别居第二、三位,其人数比例远远低于选择县级教育行政部门的人数比例,但又明显地比其它选项高.在东中部、西部及西部内部各类人群中,选择教育行政部门的人数比例都远远高于其它选项.其中选择此项的人数比例最高的是西部干部,高达63.9%;选择此项人数比例最低的是西部其他人员和乡(镇)村的被调查者,其比例分别为42.6%,46.5%,但仍旧远远高于其它选项.

根据上述问卷调查结果和发展县域教育的需要,我们对县域教育经费使用方面的分配权和管理权提出以下设想:

1.县(区、市、旗)人大作为全县的最高立法机构,负责县域教育经费使用方面的分配管理规则的制定和对这些规则落实情况的监督.

2.以县长为首的县政府会议特别是其常务会议是本县最高权力执行机构,具体负责教育经费使用方面的分配、管理细则的制定,并对相关细则的落实情况进行督察.

3.县域内的党委主要参与对教育经费方面的管理事务的指导和监督,不参与具体的管理事务.

4.县域内教育经费使用方面的分配与管理由县教育行政部门具体负责.县教育行政部门是全县域内教育事务的专职管理机构,对本县域内教育经费的需求状况、各级各类教育机构的实际情况和未来本县域教育发展的趋势有比较全面的掌握,“对教育经费的分配和使用理应具有更大的权威.”[6]因此,由其主持县域教育经费使用过程中的分配与管理最为合适.县教育行政部门在行使这些权力的过程中,要组成一个专门的教育经费管理委员会,其成员包括县域党委的代表、县人大代表、县政府及财政等相关部门的代表,县教育行政部门正副负责人,各相关科室负责人,各片区学校校长代表,教职工代表,具体召集人为县级教育行政部门负责人.在各个教育经费使用单位提出详细的经费项目申请的基础上,通过广泛的调研,县教育行政部门根据县人大和县政府制定的规则和本县各级各类教育和各个教育机构发展的实际需要,提出教育分配方案,通过教育经费管理委员会讨论、修正、表决通过后实施.在教育经费的具体使用过程中,县级教育行政部门进行全程监督.为便于县教育行政部门行使其职权,应当为县教育行政部门建立专职的财务机构、建立专门的账户,由专职的财务、会计负责日常流水账的管理.必要时,在县域内的各片区设立报账点,负责各片区流水账的管理.县教育行政部门在行使本县域教育经费使用方面的管理权的过程中,接受本县域党委、人大、县政府及财政、监察等具体部门的监管.

(六)乡(镇)村的权力机关和权力执行机关参与本辖区教育经费使用的监督

在一般情况下,各乡(镇)政府、街道办事处和村级组织需要根据县政府的安排和本辖区实际,努力完成本辖区应当承担的教育经费筹措任务,行使参与本辖区教育经费使用方面的监督权,而不直接干预教育经费其他方面的管理.但在特殊情况下,如本乡(镇)村经济十分发达,其教育经费完全由本乡(镇)村筹措,则可根据县有关组织和机构的授权,依循相关法规行使自己所筹的教育经费使用过程中的分配等方面的管理权.在这一过程中,接受县教育行政部门等机构的督察.

(七)学校内部的经费由学校自主管理

这里所说的学校内部的经费主要是指学校的公用经费、自筹经费及上级拨给的奖酬金,不含上级用之于学校的基建费、大型仪器设备购置费等专款专用的经费.

学校要充分发挥其办学活力,就必须根据本校实际情况,灵活使用本校拥有的经费.一方面可以进行一些最为需要的建设,另一方面也可对教职工实施最合理的报酬和奖励,从而有效地改善学校的办学条件,充分地调动教职工的积极性.与此同时,还能节省往返县城审批、报账的人力.因此,应当给学校在公用经费、培训经费、自筹经费中归本校支配或使用的部分、奖酬金等学校日常运转经费的使用权或使用方面的分配权、管理权.

应该给每所中学、中心小学、职业学校、成人学校设立专门账户,村小或其它教学点的经费挂在中心小学或中心学校账户上,由学校校长负责审批本校经费的分配、报销等事.

学校教职工有权参与学校经费使用过程中的管理.如由校教职工代表会议或全体会议制定本校经费使用、监督等方面的规则,校长定期向全校教职工特别是教职工代表会议报告经费使用情况,接受教职工的监督.

此外,县教育行政部门和县乡政府等相关部门对学校教育经费使用情况具有监察责任与权力,发现有不良情况,有权立即加以处置、纠正或报告相关部门.

四、县域教育经费管理机制改革的基本设想

总体来说,县域教育经费的管理机制实行收支分开、严密规范、透明灵活的思路.在教育经费投入或收入方面的管理,实行总额控制、切块包干、分级负责、区别投入的机制.在经费使用或支出方面的管理,实行项目审批、精细预算、过程规范、全程监督、留有余地、随机调控、统筹协调的机制.在保障条件方面,实行法规明晰、机构专责、人员精干、手段现代的机制.

(一)完善我国教育经费特别是国家财政性教育经费的筹措法规

我国的教育经费筹措政策特别是财政性教育经费占GDP的比重、各级财政支出之中教育经费所占的比重还没有合理的和硬性的规定,或即使有所规定,但也形同虚设,更没有建立起长效的增长机制.因此,历届政府在财政性教育经费的投入方面具有较大的随意性,波动幅度较大.有很长一段时间国家财政性教育经费占GDP的比重在3%以下,甚至较长时间徘徊在2.5%左右,使得当时教育事业的发展处于十分困难的境地.国家财政性教育经费占GDP的比重在2011年达到了3.93%,首次接近20年前提出的4%的目标,2012年达到了4.28%,首次超过4%.但会不会出现过去经常出现的人存政存、人亡政息的情况,难以预料.因此,要改变过去那种以项目定教育经费投入总量的办法,直接以财政性教育经费占GDP的比重、占各级财政支出的比重确定财政性教育经费投入总量的办法,以保障财政性教育经费有比较稳定的可以预期的来源.因此,必须通过教育经费方面的立法,明确规定全国和各省(自治区、直辖市)、地级市(地区、自治州、盟)、县(区、市、旗)教育经费占GDP的最低比重与增长机制、教育经费占本级财政支出的最低比重与增长机制.根据世界各国财政性教育经费投入占GDP比重的一般情况、我国教育经费投入的现状和潜力,我国在2016年财政性教育经费投入占GDP的比重应该达到4.5%左右,此后随GDP的增长,在此基数上按照同比例而增长.特别是我国基础设施建设已经具备相当基础的情况下,国家财政应当适度放缓基础设施建设费的增长,而适当加快教育经费支出的增长.

在政府财政拨款逐步增长的情况下,需要适当延长义务教育的年限,逐步降低非义务教育阶段教育的学杂费标准,切实地、逐步地减轻学生家庭的教育费负担,从而使广大民众从中受益.与此同时,有关部门要进一步规范教育部门的各种收费制度.界定教育乱收费和捐资助学的界限,制定合理的激励政策,鼓励社会各方面的力量积极地捐资助学或出资办学.

为了保障教育经费有稳定的来源,国家在大力发展经济,使经济一直保持较高速度增长的情况下,需要进一步完善税收制度和税收监管制度,努力地但又是比较合理地开辟财源,以保证财政性教育经费等财政支出有稳定的财源做保障.

(二)规范县域财政性教育总经费的投入制度

现在县域内财政性教育经费的来源一般是本级财政性经费、省级财政和中央财政的专项补助或转移支付,而这几方面来源的核算机制一般是项目审批制.除了教师工资、义务教育公用经费等基本项目外,其它项目多是临时性的而不是稳定性的,因此所获得的财政性教育经费投入也不稳定.各县即使基本情况相同,但因为获得的经费项目不同,其财政性教育经费状况也有较大差异.即使是教师工资部分,有的县因为财政困难,往往尽量压缩教师编制,压低教师工资标准来减少经费支出,以致于有些学校因为教师缺编不得不聘用代课教师,但没有代课教师工资的支出项目,不得不违规地从本来就不宽裕的公用经费中发给代课教师少得可怜的代课费.这些情况的存在,使得县域教育经费的投入极不均衡,学校办学存在诸多经费方面的困难.因此,县域财政性教育经费的投入制度需要改良.其办法如下:

1.按经济社会发展水平和人口总量、人口密度、偏远程度等相关因素分类核定各县(区、市、旗)域财政性教育经费的最低投入总量

大略地说,经济社会发展水平高的地区,物价水平和各行业收入水平必然偏高,故同项目的教育经费支出水平也随之而偏高,与此相应,人均教育经费投入也应该略高.经济社会发展水平偏低的地区,相关指数相对略低,人均教育经费投入也应该略低.而人口密度低,学校规模必然小,生均相关支出就相对较大,反之学校规模大,相关支出如人员成本、管理成本方面的支出就要小一些.距离中心城市越远,交通费、教师补助等项支出也越大.学生的流出或流入也可导致经费支出的减少或增加.因此,各县域财政性教育经费投入的水平或数量,应该综合这几个方面的要素来加以考虑.

人均GDP和高等以下教育的财政性教育经费占全国财政性教育经费的比重,可以作为计算一个县财政性教育经费投入的基本参数之一.具体地说,对于人均GDP高于全国水平的发达县和中等以上发达县来说,最低的人均财政性教育经费投入水平占本县人均GDP的比重,不能低于全国财政性教育经费占全国GDP的比重再乘以我国高等以下教育的财政性教育经费占全国财政性教育经费的比重.而经济社会发展水平中等及中等以下的县,考虑到教育均衡发展的要求和实际情况,人均财政性教育经费投入水平应该达到全国财政性教育经费占全国GDP的比重再乘以我国高等以下教育的财政性教育经费占全国财政性教育经费的比重.各县总人口乘以本县人均财政性教育经费投入数,就是该县财政性教育经费投入的基数.

在此基础上,通过比较精确的测算,根据人口密度、距离中心城市的距离,对人口基数与密度偏低、距离中心城市的距离偏远的县适当按人均给予不尽相同的补助标准,再追加若干财政性教育经费的投入.这一补助标准亦可按照全国中等以下县人均年财政性教育经费乘以不同系数再乘以本县总人口来计算.与此同时,县域学生流出与流入再按一定标准扣除或增加一定经费.

上述三方面测算数的总和,为一个县财政性教育经费投入的总数.这一总数在年初按上一年的GDP水平及其它相关因素做预算,年终再按当年的水平决算.前一年没有用完的经费,不计入当年应当划拨的财政性教育经费之内.而超支的教育经费,则从当年财政性教育经费之中扣除.

2.精确测算县和县以上各级财政对县域财政性教育经费的负担数额

按上述方法测算的各个县域财政性教育经费总额原则上由县级及县级以上财政分别负担.但各级财政负担的比例,则根据各级政府财政状况的不同而有所不同.一般来说,各县级财政在本县的财政收入(中央、省、地的财政补助不计算在内)或财政支出中,必须按不低于中央规定的最低比重从财政收入总额中划出一部分作为本县级财政的教育经费,相对于测算的本县域财政性教育经费总额的不足部分,则由上级财政按比例负担.其中,中央财政和各省级财政各自负担多大比重,则由中央有关部门根据各个省、自治区、直辖市的财政能力,分别确定不同的比重.省域之内,再由省有关部门根据各地、市、州的财政能力,分别确定省级财政和地市级财政的负担比重.这一负担关系一经确定,则固定5年,确有重大变故,再行调整.

每年年初,按照上年的情况预算县域财政性教育经费的总量及县、地、省、中央等各级财政负担的数额并分批到位.到年终再按当年的情况进行决算.

各级财政特别是县级财政对相关县域的财政性教育经费投入,不得低于上述标准,而只能高于上述标准.

(三)规范县域内教育经费的分配制度

各县(区、市、旗)在核定的县域财政性教育经费总额的范围内,按照国家及相关部门的规定,对教育经费实行科学的分配.

1.根据教育经费的分配原则,确定教育经费分配项目的优先顺序.比如优先安排教师的工资、学校的公用经费、义务教育两免一补费用、非义务教育阶段困难学生的补助,然后再根据剩余的财力情况,安排大型修缮费、设备购置费、基建费等.

2.确定经费支出项目及标准.根据县域教育改革与发展的实际需要,尽可能将教育经费分为不同的具体的项目,这些项目应该能够涵盖所有的教育经费支出,必要时预留一定比例的应急经费,以支付一些意外的开支.每一个项目都尽可能按照实际情况,确定各项经费开支的具体标准.具体安排哪些项目,最好由县教育行政部门主持进行具体的论证,做好具体的预算,再报县政府与人大备案,接受其审查.

3.按单位申请、县域教育经费管理委员会审批的程序向各教育单位划拨经费.其中一些常规性的项目如教师工资、公用经费等按国家规定的程序和办法进行审批和调整.而其它非常规性项目则由学校等教育单位根据需要在年终做下一年的预算之前向县教育经费管理部门提出申请和测算,相关部门根据相关规定进行审批.审批通过,列入下一年的预算.在各单位申请的基础上,县域教育经费管理委员会或县教育行政部门再根据需要和经费状况,适当安排一些项目.

(四)规范县域内教育经费的使用制度

在教育经费使用过程中,必须严格按照有关部门确定的使用范围和使用标准进行使用.其经费往来的账目必须清楚、明白、规范.

各级各类学校或教育单位单独设立账号,每个学校的各个经费项目再设立分账号,以便于分单位进行分类使用和管理.

(五)规范县域内教育经费的监管制度

需要建立县域内教育经费分配、使用方面的经常性的监管制度.一是财政部门、审计部门、监察部门、反贪部门等相关机构与组织需要组织专门力量,定期对本县域内各教育单位教育经费的分配、使用情况进行监督.二是实行账目公开,接受群众监督.这样,尽可能避免教育经费被贪污、挪用、滥用的情况出现.三是实行责任追究制度.凡在教育经费使用过程中出现违规违法行为,有关部门均应及时地根据情节的轻重依照相关法规进行处置.

(六)规范县域内教育经费的调节制度

教育经费的需求情况在不断变化,如人员经费的支出标准、需要支出的数量、各类物价的水平都在不断变化.因此,在确定教育经费预算项目与标准时,需要留有余地,同时也需要定期修正相关的标准,从而保持县域内的教育经费制度具有较强的适应性.

(七)加强县域教育经费管理机构建设、队伍建设与能力建设

教育经费的管理需要强有力的组织、队伍与相关的手段.因此,要做好县域内教育经费管理,需要做好以下几方面的建设.

1.建立专门的县域教育经费管理机构

如在县域教育经费管理委员会或县教育行政部门之下,建立县教育经费或教育财务中心,负责全县日常教育经费入账、划拨、报账等方面的财务事务.县级教育财务中心再向各片区派驻财务小组,具体负责各片区的财务工作.大的学校可单独建立财务室,具体负责本校的日常财务工作.

2.提高财务队伍的业务素质

尽可能聘用训练有素的财会人员担任财务工作,如果是非专业人士担任财务工作,则需要先培训后上岗.在上岗过程中,定期对财务人员进行业务培训和考查,经过培训和试用,业务仍旧不熟者,或有贪污挪用行为者,则不能再担任财务人员.

3.加强教育财经设施建设

尽可能根据教育经费管理的需要,为相关的部门和人员配备各种必要的设施或设备.特别重要的是,“建立具有超前性、全面系统、程序严格、能够控制和提供全面信息服务的财政管理框架体系,是财政管理走向科学、规范的必然要求.”[7]因此,需要积极开发相关软件和硬件,进一步完善和普及“金财系统”,尽可能建立和完善县域财务管理信息系统或网络化系统,不仅全县域各相关单位完全联网,而且尽可能逐步实现全省域乃至全国联网.相关的财务主管部门、审计部门、监察部门、反贪部门根据需要随时都可以审查需要审查的单位与个人的财务往来情况.

总之,对于县域内教育经费的管理,要根据教育事业改革与发展的需要,使教育经费的筹措与使用方面的管理相分离.县域教育经费筹措方面的管理,主要由各级政府及财政部门负责,县域教育经费使用方面的分配权和管理权主要由教育行政部门和学校分别行使,其它权力机关、权力执行机关负责制定规则、监督规则的执行,其它相关力量参与教育经费使用中的分配、管理等方面的监督.与此同时,进一步完善相关的管理机制.

[1]教育部.教育部关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知(教财[2013]3号)[J].教育财会研究,2013(3).

[2]王军.中国转型期公共财政[M].北京:人民出版社,2006:140-141、143.

[3]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国社会科学出版社,2013:291-292.

[4]廖其发.论我国教育改革与研究的价值取向[J].西南大学学报:社会科学版,2011(1):19-27.

[5]钟泽盛.公共财政体制下的事业单位财务管理研究[M].北京:经济科学出版社,2012:47-49.

[6]宗晓华.公共教育财政制度的规范理论与构建路径[J].西南大学学报:社会科学版,2011(1):63-68.

[7]李炳鉴.政府预算管理学[M].北京:经济科学出版社,2003:398.

责任编辑曹莉

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1673-9841(2015)05-0071-10

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.05.010

2015-06-18