腐败治理、政府问责与农村基础设施审计

（南京审计学院 江苏南京 211815）

世界各国都十分重视对腐败的治理，我国正处于政治经济体制改革和经济转型的攻坚期，当然也不例外。虽然我国政府一贯重视对各领域腐败的打击和治理，但由于产生腐败的土壤依然存在，监督制约机制尚不够完善，目前我国腐败仍处于高发、多发期，特别是在农村基础设施建设领域。十六届五中全会后进行的社会主义新农村建设事关八亿农民福祉，惠及中华民族子孙。中央政府以多种形式并采取各种强有力的措施，将涉及农业生产和农村社会发展的基础设施建设项目投放在农村基层，旨在通过农村道路、能源、水利、通信等建设，改善农民的生产生活条件和消费环境，拉动整个经济的持续增长。农村基础设施建设领域发生的腐败问题，不仅严重影响到农村基础设施项目建设，延迟新农村建设的进程，而且破坏国家政治秩序，恶化社会风气。因此，治理农村基础设施建设领域的腐败极具紧迫性和前瞻性。

一、腐败治理与政府问责

（一）腐败的诱因

我国著名经济学家吴敬琏认为腐败行为之所以发生，是因为某些公职人员掌握或者垄断了某种资源并且具有决定如何分配这些资源的处置权。南非学者罗伯特·克利特格德（1998）更将腐败的基本要素形象地勾勒出一个等式：腐败=垄断+处置权-责任。其中，垄断主要指政府权力的垄断，我国政府掌握众多领域的特权，这为腐败行为的发生提供了肥沃的土壤。处置权是指在垄断的背景下，掌握特权的单位、部门和一些个人利用公共职责的身份来谋取个人利益。对于这种自由裁量的处置权，如果缺乏必要的制衡就会为腐败行为的发生提供充分条件。对责任的追究是特定的问责主体对公共职责承担者所应承担职责履行情况的界定和制裁。

为解决“三农”问题，中央政府调动各种因素，运用各种方式筹集大量资金投入到新农村建设过程中。但由于长期欠账，推进现代农业和农村小康进程的农村基础设施建设需要的资源非常庞大，政府能够提供的资源仍然有限，供需之间存在较大缺口。在资源有限、难以全面兼顾的情况下，为提高效率，就需要通过竞争的方式配置资源。地方上的一些部门和人员掌握着分配这些资源的处置权，众多的基层组织为了获得这些资源，不惜采用请客、送礼、给回扣等各种手段，向掌握资源处置权的部门或个别人员行贿。一旦申报获批，各种成本、费用通过种种方式转移到项目中，建设成本急剧增长。这种为了个人或者集团利益而损坏国家或者集体利益的腐败行为无疑大大减少了中央实际投入到农村基础设施建设中的资源数量，延迟了新农村建设进程。

（二）治理腐败应强化政府问责

在我国，加强政府问责是十分必要的，因为国家主权的终极所有者为全体公民，全体公民授权政府组成社会管理体系。由于现实的管理和控制程序的需要，中央政府又授权给它的下级政府，每个下级政府又授权给更次一级的政府，如此继续，直至乡镇、街道办事处等社会管理的基层部门。可见，在社会管理体系中的授权关系会形成一个委托代理链，这种委托代理链虽然可以促进有效管理，但在某些情况下也会被滥用，如一些支农建设项目，先由乡镇负责申报，申报成功后，申报的资金不是直接划拨给乡镇，由乡镇政府负责项目的具体实施，而是由上级主管部门通过招投标的形式选择建设单位。虽然借助招投标的合法名义，但在招投标过程中主管部门通过与投标者暗中勾结，故意扩大标的，肆意操纵投标，获取数额巨大的资金返还。

显而易见，农村基础设施建设领域的克扣、截留、挪用、行贿等腐败问题的出现不在于委托代理关系自身，而在于伴随资源处置权下放的政府问责机制并没有制度化或缺乏力度。为了防止此类问题的出现，作为委托人的中央政府有必要约束不同层级代理人并加强问责，这意味着委托人必须要求代理人就被质询的问题或行为做出解释，并对其不良表现加以制裁。政府问责的有效开展可以扼制腐败的发生，为腐败的治理提供有效的途径。

二、政府问责与农村基础设施建设审计

日趋严重的腐败问题凸显了政府问责的重要性。但是作为委托人的中央政府如何进行问责？在农村基础设施建设过程中，虽然争取项目资金时往往会遇到相关中间部门的克扣、截留、挪用，但对于基层乡镇来说，如果不按照上级的要求处理，在今后的工作中可能会遭遇歧视性政策，如无法获知有关支农资金的信息，也无法获得上级的帮助，以获取与更高一级部门的沟通等。况且，乡镇等基层部门职员的未来晋升或其他奖励都由上级部门控制。作为代理人，出于自身效益最大化原则，基层乡镇会向委托人传递虚假资金使用的信息或不提供完整的信息，使委托人难以了解代理人的责任目标真实实现情况，也就难以明确责任，追究责任。

针对农村基础设施建设进行的审计可以鉴定代理人提供信息的真实性，对于代理人没有提供，而委托人又关心的信息，委托人也可以通过审计获得。如果没有审计，代理人可能会给委托人提供虚假信息，委托人问责需要的一些信息也无法获得，即进行问责所需信息的真实完整性无法得到保证，问责也会陷入困境。

综上，政府问责与审计密不可分，二者相辅相成。政府在农村基础设施建设领域进行问责之前必不可少的一个环节是进行农村基础设施建设审计。农村基础设施建设审计与政府问责之间是“定责”和“问责”的关系，即在“问责”之前，必先“定责”。农村基础设施建设审计侧重于责任的界定，政府问责侧重于责任的追究；责任的有效追究建立在责任明确的界定基础之上，而责任界定的最终结果则通过责任追究的效果体现出来。因此，必须充分发挥农村基础设施建设审计的作用，为政府问责的开展奠定基础。

本文认为，农村基础设施建设审计是政府在农村基础建设领域进行问责的前提，农村基础设施建设审计的有效开展，将有利于腐败的有效治理。

三、农村基础设施建设审计问责在腐败治理中的局限性

（一）问责范围狭窄，问责内容不到位

农村基础设施建设资金种类繁多，来源渠道广泛，容易造成资金被混用，各部门职责不清。中央统一拨款往往要经过财政部门、主管部门、乡镇、村、农民个体等系列拨付流程，中间环节多，容易发生挤占、挪用和截留现象。农村基础设施建设资金实行分块管理，各主管部门之间缺乏充分有效的沟通和协调，投入项目存在重复交叉立项、高成本、高预算现象，使有限的资源难以发挥应有的效益。当前农村基础设施建设资金审计主要是检查资金的拨付和分配情况，对于农村基础设施建设资金使用管理的审查监督涉及很少，审计的问责范围过于狭窄。

目前，农村基础设施审计主要通过有限的会计资料、账本的财务数据和统计资料进行真实性、合法性分析，问责内容还仅仅局限在农村基础设施建设资金违规运用和贪污行贿受贿层面，很少涉及渎职、重大决策失误或监督不力等领域。实际上，对于有关部门的领导干部违反程序、盲目决策，造成建设资金巨额浪费；在建设项目进行之前没有进行招标或没有严格按照规定进行招标致使建设项目发生严重质量问题；抱着无过便是功的心态，责任意识淡薄，未履行或未认真履行职责，严重影响行政权力执行效率；监督不力，纵容或者包庇下属违法违纪行为，造成重大经济损失等系列行为都可以界定为腐败。没有将上述系列 “不作为”的行为纳入问责的内容，也导致农村基础设施建设领域腐败现象较为严重。近几年，我国诸多审计机构虽然也开始了绩效审计的试点，试图从农村基础设施建设绩效审计的角度发现腐败问题的线索，但由于绩效审计开展的深度远远不足，问责内容不到位，影响了审计遏制腐败的效果。

（二）同体问责缺乏力度、问责合力尚未形成

政治问责包括同体问责和异体问责。所谓同体问责，是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。异体问责是指来自于系统之外的问责。近年来，审计署相继对高等级公路、农村水利水电等建设项目进行了专题审计调查，虽然在侵占、挪用专项资金方面揭示了大量的腐败违规行为，增强了审计的威慑力，但专题审计调查的短暂性和间歇性也使其无法强化政府问责，农村基础设施建设领域的腐败仍是困扰我国政府的一个难题。

原因之一，同体问责缺乏力度。我国审计机关隶属于国务院，为行政型的审计体制，审计机关与农业专项资金的主管机构——财政、农业等政府部门处于同一个层次，审计机关对同级机构所进行的农业专项资金的申报审批、分配使用、审核监督水平进行评价，处境尴尬，难以进行深入有力的追查。特别是面临一些涉及本级政府部门的会对本级政府声誉产生不良影响的问题，如农业建设资金的克扣、截留、挪用等，审计机关可能难以保持其应有的独立、客观。此外，我国地方审计机构接受的双重领导并不是对称和对等的。在实际工作中，上级审计系统的作用仅仅在于为地方审计机构提供政策上的导向和技术上的支持，地方党政领导对审计部门的干预程度更为广泛。由地方党政领导决定着是否问责，如何问责，当农村基础设施建设资金的违规使用需要上下级之间承担连带责任时，审计问责的力度及公正性很难得到保障，自然难以发挥审计问责治理腐败的作用。

原因之二，问责合力尚未形成。审计问责应该是一套完整的责任体系，而不应仅仅是党政系统内部上下级之间的问责。由于审计机关一般不具备充分的处理处罚权，在推进政府问责的过程中，也需要加强与其他政府问责部门之间协调配合，形成问责合力，以弥补审计机关处理处罚权的不足。但在农村基础设施建设审计实践中，审计机关与纪检、组织协调配合较多，但与司法、人大、公众、新闻媒体等没有充分协调。司法部门职能发挥不充分影响问责结果运用的程度；人大问责进展缓慢，使农村基础设施建设审计缺乏法律依据；公众和媒体问责缺位，使权力运行缺乏透明度，给腐败提供契机。

（三）审计问责相关的法律法规不够完善

1.法律依据不足。我国还没有制定经济责任审计问责法，没有农村基础设施建设项目问责的具体规定。虽然一些地方政府根据中央文件和政策法规，出台了领导干部经济责任审计方面的地方性规章，但适用范围狭窄，难以全面推广。目前农村基础设施建设审计的法律法规仅涉及农村基础建设投资的合法性，而没有涉及建设资金的绩效性。

2.可操作性差。如我国《国家审计准则》规定，审计发现被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为和其他重要问题的事实、定性、处理处罚意见提交司法、检察等法办机构查处，但没有规定什么样的行为属于犯罪行为，巨额的农村基础设施建设资金被地方政府机构集体串通挤占挪用等违法违纪行为是否属于犯罪？如构成犯罪，依法追究刑事责任，但对于不同层级地方政府机构负责人该追究什么责任，由哪个部门追究其责任，目前还没有明确规定。再如《审计法》第二条规定对财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计监督，但绩效审计的法律地位、内容、程序、方法等没有明确。缺乏操作性较强的法律法规，使审计过程中调查取证获取资料难、对审计案件定性难、对责任人的评价判断难，自然也就影响到责任的追究，腐败的治理。

（四）审计结果及利用存在局限性

通过推行审计结果公告制度，审计机关将农村基础设施建设审计的结果公开，接受社会舆论的监督，既有利于提高各级政府分配、使用农村基础设施建设资金的透明度，减少暗箱操作，又有利于降低广大农民与有关政府部门在问责问题上的信息不对称，从源头上预防和治理腐败。但在审计实践中还存在诸多局限性：

审计结果不够透明，行政主导色彩过浓。根据我国《审计法》第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但没有明确规定公开审计结果是国家审计机关的权利还是义务。在《审计机关公布审计结果准则》中，“社会公众关注的”、“可以向社会公布的审计结果”等用语都很模糊，这使审计机关在是否发布审计报告上有绝对话语权。在国家审计署网站上被公布的涉农审计报告数量与审查的涉农项目数量相比，存在较大差距；在地方上，公布的审计结果通常需要经过政府领导严格的审批，而政府领导可能根据地方政府利益而不是广大农民的利益来决定是否公告。

在农村基础设施建设领域，也出现了年年审计年年有问题的状况，其主要原因是审计结果与问责脱节。审计机关将审计结果报送本级党委、政府或委托部门的同时，也抄送同级组织人事部门、纪检监察机关和有关部门。但组织人事、纪检监察等部门如何利用审计结果、审计结果的利用情况如何反馈、对责任人不同的责任如何处罚等都没有明确规定。将农村基础设施建设审计结果报送后，审计机关无法确定审计结果是否被利用，违规或低效运用资金的责任人是否受到纪检监察机关的处分，这也使审计人员无法进一步追踪查处。

四、完善农村基础设施建设审计、遏制腐败的有效途径

（一）创新审计方法，加大审计问责的深度和广度

提高农村基础设施建设审计的广度，对于农村基础设施建设资金进行事前、事中和事后全过程的跟踪调查。通过资金投入前的可行性研究审计，可以统筹各项资源的分配，规划设立最适合农村经济发展的专项资金项目。通过资金使用中的过程控制审计，可以明确各项资金的用途和范围，使农村基础设施建设资金运用程序透明化。通过资金管理的内部控制审计，可以了解当前农村基础设施建设资金的管理状况，对于部分管理混乱的部门和单位的财务状况，提出有针对性的优化管理建议，以适应新农村建设的发展需求。加强农村基础设施建设资金全过程审计，努力做到建设资金审计与项目工程审计相结合。审计机关应对涉及到的投资量大、建设周期长的重大建设项目实行跟踪审计，通过审查招投标文件，可以发现有无编制缺漏和定额标准偏差等问题；通过专账核查、图纸计算、实地勘察，可以发现工程决算中有无高估虚列、偷工减料等问题，以保证农村基础设施建设顺利进行。

加大农村基础设施建设审计的深度，努力做到真实合法性审计与绩效审计相结合，不断创新审计技术方法。目前，一些地方通过虚拟工程项目、虚列工程成本或虚报工程质量等手段挤占挪用建设资金，腐败的手段日益隐蔽，仅靠有限的会计资料、账本的财务数据审查已很难发现问题。审计机关应将切实维护农民的根本利益作为审计问责的出发点，掌握农村基础设施建设资金使用范围、使用方向、建设内容、项目安排，创新思维方式，重视账外调查，积极深入到农村基层，通过走访农户、问卷调查、实地查看建设项目等多种账外调查手段，进行账面业务核对，查明农业基础设施建设资金是否与账面相符、是否落实到位，是否达到预定的效果。

（二）明确问责主体分工，形成问责合力

完整的农村基础设施建设审计问责需要审计机关与多个政府问责主体协调配合，才能形成问责合力，共同防止和遏制腐败问题。现实中的审计机构问责仍然属于同体问责，难以实现独立权威的问责。而改革行政型的审计体制为立法型审计体制，在短时间内显然不切实际。随着我国社会主义民主政治和公共财政制度逐步完善，随着人大对政府的监督职能日益加强，可以考虑将部分审计职能如审计机关的预算监督职能、政府政策项目绩效审计职能逐渐从政府系统转移到人大系统，从而逐步完善目前的审计机构问责。

政府问责重在异体问责，要将审计监督与人大、政协、纪检监察、新闻监督等异体问责相结合，形成问责合力。各省级的纪检监察机关要切实完善基础建设项目运行中各个环节的监督检查机制，根据审计提供的信息，充分发挥对项目建设的监管职能。各级人大应根据农村基础设施建设审计过程中发现的问题，制定有关的政策法规，通过完善问责质询程序、完善官员罢免制度等将对政府工作的监督问责具体化和强化。在不涉及国家机密和公共安全的情况下，新闻媒体应通过自由、独立的报道，将农村基础设施建设领域的各种腐败行为置于民众的视野之下。要发挥社会舆论的问责作用，通过增加匿名举报渠道、完善提供信息人的保密和奖励机制，与网民定期交流等方式，使广大公众有效行使批评、建议、检举等权利，对农村基础设施建设的有关部门和公务人员进行监督，从而减少腐败行为。

（三）优化农村基础设施建设审计问责的法律环境

农村基础设施建设领域出现腐败问题，主要原因是我国尚未建立完善的审计责任追究制度。应尽快制定经济责任审计问责法，对经济责任审计问责的主体、客体、问责内容、问责程序、处罚标准、信息披露等作出明确规定。在此基础上，国家应建立完善农村基础设施建设审计责任追究制度、明确法律责任。审计部门应将县乡党政领导干部和涉农部门领导干部作为审计的重点，及时发现和揭露他们在农村基础设施建设中出现的问题，加强对他们的经济责任审计，重点检查他们在任期内建设资金是否全部投入到位，是否存在虚报、套取、截留、挪用等违规行为，所申报的农村基础设施建设规划是否符合广大农民群众的切身利益，各类农村基础设施建设项目是否达到预期的目标。在农村基础设施建设审计的基础上，严格追究有关部门和人员的法律责任。

此外，农村基础设施建设审计的法律制度还应突出审计目标是提高政府对农村基础设施建设投资的经济性、效率性和效果性。审计问责关注的内容不仅应包括政府各层级有关部门履行经济社会管理职责和执行法律法规的情况，还应该包括农村基础设施建设资金或资源分配、使用的效率和效果，以及建设项目对地方经济社会发展和可持续发展的影响等。农村基础设施建设审计不仅要关注建设项目本身所产生的经济效果，还要关注项目对所在地区农业经济、农民就业、环境保护等方面的影响而产生的社会效果，因此，也应从经济、生态、社会效益以及农民满意度等方面建立审计评价标准进行评价定责。

（四）规范审计结果披露，健全成果利用机制

1.扩大审计公告内容，提升审计结果透明度。由于农村基础设施建设项目都是涉及国家、社会和农民个人的民生工程，所以在不违反保密规定的前提下，应增加审计结果公告的数量。除了披露被审计的情况和审查出的问题之外，还应该对审前调查情况、采取的审计程序、重大审计事项的调查资料、审计意见的形成过程及审计结果的整改状况进行公开，向包括广大农民在内的社会公众公开审计机关在农村基础设施建设领域做了什么，怎么做的，有什么结果，最后整改状况如何，使广大农民在通过审计公告制度参与腐败治理的过程中，既充分了解建设资金拨付使用及项目建设情况，也充分了解审计机关的问责情况，全面获得知情权。增加审计公告发布工具，可以利用报刊、互联网、广播、电视等多媒体渠道向社会公开问责结果。建立审计公告的反馈机制，通过设置反馈邮箱、网络访谈交流、发放调查问卷等形式，与公众进行双向信息沟通和互动。

2.完善审计成果利用，实施跟踪问责。审计机关应将农村基础设施建设审计的结果进行归纳总结，并注意分析权力运用监督管理中的薄弱环节，对普通性、共性问题提出有针对性的措施，形成综合分析报告，及时进行提交。审计机关应加强与其他监管部门的沟通与协调，通过建立联席会议等机制，扩大审计成果信息的共享范围。纪检监察、组织、审计等部门应对查出的问题进行跟踪问责，督促被审计的部门及相关人员在规定时间内落实整改措施，建立审计问责档案，定期报告整改情况。强化审计成果利用反馈，纪检监察、检察机关应在接到移送书六个月内向审计机关书面反馈移送案件审查处理情况，组织、人事和有关主管部门应在每年年底或次年年初向审计机关反馈审计结果的利用状况。