发挥好社会救助制度托底功能

近年来，为有效应对日益复杂的宏观经济形势和艰巨繁重的改革发展任务，党和政府按照稳中求进的工作总基调，逐步确立了“宏观政策要稳住、微观政策要放活、社会政策要托底”的政策体系。社会救助作为主要瞄准困难群众、体现救急救难的基础性制度，是最具有托底属性的社会政策。当前，按照党的十八届三中全会部署，各领域改革正在全面推进，改革涉及的重大利益调整和发展中不确定、不稳定因素的增多，都要求从全局出发，进一步发挥好社会救助制度扶危济困、救急救难的托底功能，消除人民群众后顾之忧，维护社会和谐稳定。

一、社会救助制度具有全局意义

新中国成立以来，中国社会救助事业由早期的临时性紧急生活救助，到计划经济时期主要针对城市单位和农村集体经济组织之外特殊困难人员的社会救济，再到改革开放以来以城乡居民最低生活保障制度为核心，建立制度化、规范化、程序化的新型社会救助体系，现代社会救助制度框架逐步确立。60多年来，虽然中国经济社会发展曾经遭受过严重挫折，政治经济体制一度大起大落，但社会救助这张安全网依然十分牢靠，发挥着重要的兜底功能，特别是在上世纪九十年代后期，由于国有企业改革引发的劳动力市场剧烈调整，社会稳定受到了巨大冲击，最低生活保障制度较好的发挥了社会“减震器”和“安全阀”作用，被称为“花钱不多、效果极佳”的政策。进入新世纪以来，尽管社会各方面对中国建立什么样的社会保障和社会福利制度一直存在较大争议，但极少有人对社会救助制度提出质疑，即便是最激烈反对建立福利国家的人士，也坚定赞成实施社会救助制度，为困难人群提供基本的生活保障，可以说，完善社会救助制度、使困难群众能够有尊严的生存已经成为推进中国社会福利和社会保障制度建设的最大公约数。

当前，中国国情继续深刻变化，发展中面临的风险挑战比以往更加错综复杂，社会成员陷入生存生活困境的因素也更加复杂多样。一是中国经济正处于增长速度换挡期、结构调整深化期和前期刺激政策效应消化期，经济已由高速增长转入中高速增长阶段，进入经济发展新常态，同时，为跨越“中等收入陷阱”和迈入高收入社会，中国正在努力推动经济转型升级，在处理稳增长、调结构的关系时，经济大起大落不大会出现，但短期经济波动不可避免，从而影响部分人群的基本生计。二是按照十八届三中全会的部署，中国已经进入全面深化改革的攻坚时期，逐渐触及深层次矛盾和问题，与改革开放初期所有人从改革中普遍受益不同，现在的改革，无论怎么改，都有一部分人受益、一部分人受损，一些中低收入人群可能陷入生活困境。三是中国社会正处于快速转型过程中，人口结构、家庭结构、就业结构等发生着剧烈的变化，市场经济深入发展，使得每个个体的社会支持网络不断变化，在社会转型过程中，理念的更新、利益的调整急剧加快，总有一些社会成员难以适从，生活陷入窘境，生存受到危及。

面对新的形势，中央领导同志多次强调，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权，这一重大判断鲜明地指出了具有托底属性的社会救助制度在党和国家工作全局中的地位作用，也对社会救助制度提出了新的更高要求。

目前，以最低生活保障制度为主体的社会救助体系已初步建立，政府依法履行救助职责、公民依法享受救助权利的观念更加深入人心。2013年，城乡低保共救助7443万人，农村五保供养538万人，救助城市“三无”人员90万人，实施医疗救助1亿多人次，实施临时救助3937万户次，紧急转移受灾群众1200万人次，救助受灾群众8000万人次，2012年，全国累计资助学生（幼儿）共8414万人次（不包括义务教育免费教科书、营养改善计划资助人数）。但社会救助制度还不成熟、尚未定型，主要是社会救助从制度上还没有实现全覆盖，还有一些盲区，现行制度城乡分设、部门分管，碎片化严重，救助覆盖面较窄，救助水平偏低，管理服务比较粗放，救助的程序化、规范化有待提高等等，总的来看，现行社会救助制度在“托底线、救急难”方面还可以发挥更大作用，以使我们在推动改革发展时更有底气，更掌握主动权。

二、进一步查缺补漏，全面覆盖困难人群和急难需求

刚刚出台的《社会救助暂行办法》将社会救助体系概括为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度，涵盖了各类困难人群和不同的急难需求，是对社会救助已有成熟做法和经验的制度化规定，体现了我国社会救助事业从无到有、从低到高的巨大成就。同时也要看到，这一制度框架主要是从工作层面总结提炼的，各项制度都以解决发展中的突出矛盾问题为导向，反映了我国社会救助分部门推进、分制度设计的客观情况，具有鲜明的阶段性特征。应当看到，我国困难人群的社会特征和急难需求正在不断变化，需要救助的点多面广，在这方面，现行社会救助制度还存在一些盲区，还有一些急需救助的对象得不到应有的帮助，还有一些急难需求没有得到制度化的回应。比如低保边缘以外的其他低收入困难家庭，一旦遭遇不可以预测的灾难，基本生活难以维持;流动人口在居住地难以享受社会救助;重病人、重度残疾人、贫困老年人、未成年人、“零就业”家庭等特殊困难群体迫切需要得到针对性的救助;因病致贫、因残致贫、因学致贫、因灾致贫等支出型贫困家庭没有完全纳入救助体系，统筹考虑不够;在日常照料、心理咨询、护理康复等方面的救助服务还没有形成正式的制度，救助服务的内涵亟需拓展等等。针对这些情况，需要在现有制度体系的基础上，进一步瞄准人群和需求，查缺补漏，完善社会救助体系，尽快让社会救助制度全面覆盖困难人群和各类急难需求。

从人群上看，要进一步提高城乡低保标准，将更多的困难人群纳入低保范围，做到应保尽保。要进一步细化医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助制度，改变专项救助与低保家庭挂钩的做法，逐步向有需要的低收入家庭拓展。要重点关注残疾人、老人、未成年人等特殊群体，及时纳入救助范围。需要指出的是，由于社会的快速变化，任何严密的制度都难以保证全面、及时回应不断变化的救助需求，要真正做到应保尽保，关键是要牢固树立以人为本的理念，社会救助对象是具体的，是活生生的个体，社会救助需求是现实的，就是涉及人民群众切身利益的各类基本民生需求，要改变从整体上和概念上推进社会救助工作的抽象思维，树立个性化、差异化、动态化的理念，关注每位社会成员，救助好每一个对象。

从需求上看，社会救助工作是不断发展的历史过程，不可能一劳永逸，旧的需求解决了，新的需求又会产生，制度总是需要不断完善。要全面、准确研判困难人群面临的“问题”和“困难”，对他们的“需求”和“期望”做出科学评估和及时回应。中国已经进入上中等收入阶段，这一发展阶段既是黄金发展期，又是矛盾凸显期，困难群众对社会救助的期盼和需求会愈加强烈，也更为复杂多样，面对新的形势要求，一方面要拓宽社会救助范围，将判定救助对象和救助水平的标准放到困难群众的贫困程度上，逐步从现金或实物救助向服务救助拓展，从着重解决“收入型贫困”，向着重解决“需求型贫困”转变，从保吃、保穿、保教、保医、保住等目标向改善生活质量、提高发展能力、过上体面生活拓展，另一方面，也要努力提高社会救助质量和水平，丰富救助内容，根据物价和人民生活水平变化适时适当提高救助水平。

三、进一步优化制度，形成结构合理、运行规范的综合型社会救助体系

由于部门分工的局限，现行各项社会救助制度是孤立的、分割的，缺乏统筹协调和相互衔接，总体上是一种较为分散的体系。不同制度之间进展很不平衡，管理体制和运行方式迥异，存在重复救助、救助遗漏等问题，难以形成救助合力，影响了救助的针对性和实效性。

要对现有的社会救助制度作进一步的梳理，形成结构合理、运行规范的社会救助体系。事实上，现有的社会救助体系结构层次已初见端倪，制度化、规范化程度大有提高，关键是要把不同制度的功能和边界界定清楚。我们设想将来的社会救助体系包括三个层次：一是基本生活救助，主要是为低收入者提供基本生活保障，大体上包括了现有的城乡低保制度、农村五保制度等。二是专项救助制度，主要是针对困难群众上学、看病、住房、就业等大宗支出，提供必要救助，大体上包括了现有的医疗救助、住房救助、就业救助、教育救助等。三是临时救助制度，主要是解决低收入群众的突发性、临时性生活困难。这一救助体系是综合的、动态的，它不是单一的、静态的生活救助，而是综合的、动态的社会救助，三个层次的社会救助制度角度不同，有的针对特定人群，有的针对特殊需求，有的需要自由裁量，相互之间既有分工，也有交叉。基本生活救助聚焦最困难人群，保障基本生存，对全社会具有明显的兜底功能;专项救助针对困难人群的发展性需求，主要解决“支出性贫困”，具有很强的针对性;临时救助拾遗补缺，保证了救助的全面性和及时性。

由于历史的原因，各项救助制度发展很不平衡，最低生活保障制度由于建立时间较长，制度运行较为成熟，较为规范，特别是实现了有标准救助和程序化救助，各项专项救助制度建立时间较短，有的尚在实践探索，有的制度还未定型，有的已经发展演变为社会福利制度。目前三个层次制度的协作困难主要发生在救助对象资格认定上，在实际工作中，各项专项救助制度从管理方便的角度，资格条件均以最低生活保障对象为基础，或都包含了最低生活保障对象，各项专项救助待遇叠加在低保家庭，使他们的实际生活水平过高，造成“悬崖效应”，对低保边缘家庭和其他低收入家庭很不公平。这种“一刀切”的救助标准和“一元化”的救助模式，看起来操作简单、效率很高，实际上混淆了不同层次救助制度的功能，削弱了救助的针对性和实效性。要进一步做好社会救助制度顶层设计，全面了解困难群众的基本生活困难，根据不同人群、不同家庭、不同支出需求以及不同区域的实际情况，制定更加科学、更为精细的救助标准，积极推进分类管理、分类救助，实行动态化管理，加快形成结构合理、运行规范的制度体系，切实做到应保尽保。

四、抓紧完善对社会救助制度公平可持续具有重大作用的基础性制度

社会救助作为托底线和救急难的社会政策，必须公平可持续，才能给人以安全感和确切的安全预期，才能稳定社会信心，才能让我们在推进改革发展时不慌不乱，更有底气和勇气。围绕这一要求，当前特别需要抓紧完善对社会救助制度公平可持续具有重大作用的基础性制度。

一是完善财政社会救助投入机制。要改变量入为出的传统分配原则，瞄准困难人群的实际需求，按照守住底线的要求，在财政预算安排上给予充分保障。要做好基线调查，综合考虑社会稳定基本面、物价指数、生活成本变化等因素，科学测算救助对象规模与救助标准，制定出科学规范的社会救助财政预算。要明确各级政府的财政投入责任，加大一般性转移支付，提高地方政府可支配财力，发挥好基层政府在提供社会救助服务方面的作用。

二是完善社会救助管理体制。要进一步完善各级社会救助联席会议制度，做好社会救助工作的集中领导和统筹协调，各部门要加强配合，形成合力。在维持现有部门分工格局的前提下，可以将基层社会救助管理服务职能适当集中起来，在街道和乡镇一级实现社会救助的归口管理，统一做好救助申请、审批、分配、实施、统计等工作。要按照十六届六中全会提出的“建设宏大的社会工作人才队伍”要求，加强高素质、专业化社会工作队伍建设，逐步实现专业社会工作者对社会救助对象的个案管理。

三是加快完善居民家庭收入财产核查制度。科学甄别低收入家庭、把宝贵的资源真正用于需要救助的困难群众、守住底线公正是社会救助制度的内在要求，这也是非常复杂的技术性工作。等问题，民政部门过去在这方面有很多的探索和实践，还需要进一步把工作做实做细，针对现实中存在的“人情保”、“关系保”、“骗保”等问题，要进行综合治理，要改变传统的生活形态观察方式，逐步采取严谨科学的家庭收入调查，特别是要利用好不同部门（教育、卫生、住房、就业）掌握的信息，加强部门间的协作，建立资源共享的信息平台，结合入户调查、邻里访问、信函索证、社区评议等手段，对社会救助对象的家庭收入和财产进行核查和比对。除技术手段外，要进一步健全工作机制，对社会救助不同环节进行全过程监管，建立严格规范的制度，发挥好社会监督的作用，建立健全社会救助举报核查制度，对社会救助经办人员和干部的近亲属等人群要重点备案，接受社会监督。

四是健全激励社会救助对象就业机制。社会救助制度除了通过现金或物资给困难群众兜底外，也要创造条件， 让更多的人特别是有劳动能力者通过自身努力使家庭摆脱贫困，走上生活自立之路，过上更加美好的生活，实现更加积极的救助，增强救助的针对性和实效性。要创新管理方式，积极探索救助渐退、收入豁免、救助与公益活动挂钩等政策，统筹社会救助和就业促进功能，建立社会救助的退出机制，实现救助对象的自动筛选。要明晰社会救助制度在社会保障体系中的方位，做好社会救助与社会保险、社会福利之间的衔接，形成分工合理的梯次保障结构。

（单大圣，国务院发展研究中心。研究方向：社会建设和社会管理）