日本农地规模经营制度及其对我国的启示

程郁+张云华

日前，我们赴日本调查农地制度与规模经营状况，实地访问了北海道足寄町农委、士幌町农协、北海道信用联社，并与日本农林中金综合研究所、北海道大学农学院专家进行座谈。调研发现，日本的农业发展状况与我国有很多相似之处，其农地规模经营制度值得借鉴。

一、日本农业面临“后继无人”、耕地抛荒与生产能力下降问题

（一）农业劳动力老龄化、兼业化，农业生产“后继无人”

上世纪50—80年代，日本经济高速发展，大量的劳动力从农业转向二、三产业，1950年到1980年农业就业人口比例从45.4%下降到了9.8%。期间，农业机械大规模应用，农业现代化程度提高，农业产值在1984年达到峰值。此后，日本农民的农业从业意愿不断降低，农业劳动力数量加速下降，农业发展受到影响。1990年到2011年，农户数和农业从业人口分别从297.1万户和459万人下降到了156.1万户和247万人，20年内下降了近一半。同时，日本农业劳动力的平均年龄从1995年的59.1岁增长到了2012年的66.2岁，65岁以上的劳动者占到了农业劳动力的60%，40岁以下的农业劳动者比例仅为10%。

由于农业比较收益低，小规模农业难以维持家计，日本农业劳动力以兼业为主。上世纪70年代，日本兼业农户比例超过了80%，1984年专业农户比例仅占13.5%，“第一兼业农户”（是指以农业收入为主要生活来源）占15.4%，“第二兼业农户”（是以非农收入为主）占71.1%。随着稳定农业生产者政策的实施，以及农业生产规模和效率的提升，农业生产经营能够达到社会平均收益水平，专业农户的比例有所提升。但到2011年，日本专业农户比例不足30%，即使在销售农户（是指年销售额在50万日元以上的农户，自给农户是耕地面积小于0.3公顷、销售额小于50万日元的农户）中，专业农户也只占28%，“第一兼业农户”占14%，“第二兼业农户”比例仍高达58%。

（二）耕地连年减少、抛荒严重

随着工业化、城市化快速发展，日本耕地面积已经连续60年减少，在上世纪末耕地减少趋势进一步加速。1980年至2011年间，日本的可用耕地面积从519.9万公顷下降到了437.6万公顷，是之前25年耕地减少面积的1.5倍。同时，因为劳动力短缺，耕地抛荒现象严重。2010年，日本抛荒耕地面积为39.6万公顷，占全国耕地总面积的近10%，与90年代相比，增长约1倍。根据2012年农林水产省对耕地荒废情况的调查，这些抛荒耕地中有27.2万公顷完全荒废，其中可再生利用的只有14.7万公顷。

上世纪50年代，日本成功进行了土地改革，确立了“耕者有其田”的自耕农制度，并通过《农地法》对农地买卖及流转作出了严格的限制。日本耕地大规模抛荒的另一原因是自耕农制度固化了土地所有，造成了农地经营的分散化、碎片化。尽管几十年来，日本一直努力促进农业规模经营，不断调整《农地法》逐步放宽对农地转让和租赁的限制，但在土地私有制下，农民放弃土地的意愿很低，耕地资源一直很难实现高效利用。日本拥有耕地的非农户（或称不在村地主）从1990年的77.5万户增加到了2010年的137.4万户，20年期间增加了近60万户，占总农户数的比例从10%提升到27%。2013年，全国户均耕地面积为2.12公顷，除北海道外的都道府县户均耕地面积仅有1.52公顷。

（三）农业生产能力持续下降，食物自给率降低

因为耕地与农业劳动力大幅度下降，农地规模化经营推进缓慢，日本农业三十年来持续减产。上世纪90年代开始，主要农产品的生产指数连年下降，以1960—1964年为基期100计算，2000—2004年期间的农业综合生产指数已经从1985—1989年期间的134下降为115。以种植面积最大的水稻为例，2005年以来水稻的种植面积和收获量持续下降，2011年跌至最低谷，种植面积和收获量仅分别为157.6万公顷和840.2万吨。

自20世纪60年代开始，日本食物自给率一直下降，按热量计算从79%下降到目前约40%。按生产额统计，2013年度日本粮食自给率为65%。目前，日本约60%的食品需求依赖进口，需要进口几乎全部的饲料粮以及90%的小麦。基于对主粮安全的考虑，日本竭力维持大米的自给率，2009年大米的自给率为95%，其中主食大米的自给率为100%。但这是以日本水稻种植面积约占耕地总面积34.3%、约占水田面积63%、国内大米价格约为国际市场价格的9倍为代价的。

二、日本农地规模经营制度体系

为稳定农业生产、提高效率，日本确立了农业规模化经营的改革发展方向。在已有政策制度的基础上，2012年出台 “人与农地计划”（也称地域农业基本计划），旨在推进农业经营者的培育强化和土地的连片集中。2014年，政府为该计划投入了12亿日元（约7300万元人民币）。

（一）培育和强化农业专业经营者

1993年，《农业经营基础强化促进法》确立了认定农业者制度。认定农业者是日本农业政策执行的重要抓手，通过选拔和确立年轻的、有经营能力的专业经营者，给予农业经营基础强化、经营安定所得、低利率融资以及农地集中转让等政策，支持核心经营体扩大规模、提高生产效率。根据“人与农地计划”，认定农业者主要能够享受两大优惠政策：第一，经营集聚协力金（对符合政策要求的主体给予的补贴）支持。在都道府县经营4公顷以上农田的农户，在北海道经营10公顷以上农田的农户或者实行统一销售、收入核算和分配的20公顷以上的村落营农（是指同一村落里各个分散的农户在协商的基础上，联合起来组成一个生产合作组织，在集中起来的土地上充分利用劳动力和机械等生产资源，实现农业生产过程部分或全面的合作），按照耕地面积给予每公顷2万日元资助;第二，农业经营安定所得补偿制度。对种植米、麦、大豆、甜菜等作物给予补贴，包括生产补贴和价格补贴。前者是对执行农业生产计划按面积给予定额补贴，比如大米按面积根据生产目标折算后全国统一每公顷补贴75000日元（约合人民币4500元）;后者是按不同产品的实际交付量给予市场价格与目标价格之间差额补贴，比如小麦的目标价格是6320日元/60kg。截至2013年2月，日本认定农业者数量达到23.34万个，其中法人1.67万个（特别农业法人836个），14717个村落营农组织中63.34%都是认定农业者。

除重点支持认定农业者外，日本还着力培育新兴的农业接班人。一是鼓励青年人从事农业经营。对45岁以下有意独立自营农业的认定新务农人员给予每年150万日元“青年务农给付金”支持，研修结束后1年内可以提供最长2年的经营准备资助，自经营开始给予最长5年的经营补助。二是加强对新农业生产者的培训。对农业经营组织雇佣新的农业生产者以及对其进行技能培训和研修给予最长2年每年最高120万日元的资助，对接受短期农业就业体验的实习生给予每名2万日元的支持;对农业经营的继承者、先进法人的研修给予每月最高10万日元的资助，最长资助期限不超过2年。三是建立农民年金制度。对未满35岁和35岁以上的认定农业者由国库分别给予每月4000—10000日元的保险补助，用于补充农业者的养老年金，以保障农业生产者老年后的生活，使农业生产者能够安定从事农业经营。

（二）促进农地向核心经营者集中

日本于2011年制订的《农业改革基本方针及行动计划》提出要在5年内使每个农户或法人的经营面积扩大10倍，达到每户20至30公顷。“人与农地计划”的重要任务就是要促进农地向核心农业经营者集中。为此，2013年日本国会批准在各都道府县设立农地中间管理机构，以支持和促进农地的流转和集中连片经营。

第一，建立土地积聚协力金制度，促进耕地向种田能手集中。向转出耕地者提供经营转换协力金支持耕地流转，缔约租期10年以上，转出规模为0.5公顷以下、0.5—2.0公顷和2.0公顷以上的转出方，分别给予每户30万、50万和70万日元的资助。地区积聚协力金则是对推动农业集中连片经营的中介组织给予支持，对流转土地占所在地区耕地的比例在20%—50%、50%—80%和80%以上的，分别给予每公顷20万、28万和36万日元的支持。

第二，加强对农地流转的组织管理，成立农地中间管理机构。2014年，为了促进农地的集中利用，在全国范围所有都道府县成立了“农地中间管理机构”，负责集中流转和平整土地，再出租给农业企业和大型农户。农林水产省预算计划拨付1064亿日元支持农地中间管理机构推进耕地连片集中经营，其中138亿日元用于建立农地基本台账、电子地图以及耕地放弃者的意愿确认等农地积聚的基础性工作，314亿日元用于对农地中间管理机构土地租赁、管理、整备等事务支持。

第三，强化税收优惠激励，鼓励通过中间机构买卖和租赁土地。按照农地利用计划获得当地农业委员会批准流转的耕地，通过中间管理机构、土地流转推进组织买卖和转让的，流转双方均可获得相应的税收优惠。农地的出让方可以获得税前800万日元的扣除，农地受让方的不动产交易登记税税率可以由1.5%降低到0.8%、不动产取得税则可以减免2/3。这有利于土地向中间管理机构集中，从而使其能够在市场机制下对农地进行集中连片改良。

（三）放宽工商企业经营农地限制政策

工商企业经营农业是促进规模经营的一条途径，但出于对自耕农和农地的保护，长期以来日本对工商企业购买或租赁农地实行限制政策。不过，随着形势的变化，限制性政策在逐步放宽。

第一，具备农业生产法人资格的工商企业可以买入农地，且农业生产法人资格在逐步放宽。农业生产法人是指有农业生产经营法人资格的合作社和企业，获得这一资格需要具备相应的条件，主要是要真正从事农业生产。日本的农地买卖仅限于农业经营者之间，包括农民和农业生产法人。对于非农业生产类工商企业，法律明确禁止其买入农地。此举是为了避免没有农业生产经营能力或无心真正从事农业的工商企业凭借其雄厚的资本实力囤地、圈地，以致农地生产经营不善以及普通农民失去土地。根据1962年《农地法》修正案创设的日本农业生产法人制度，最初是一个限定极其严格的制度，几乎把对自耕农的条件复制到了法人身上。农业生产法人从事农业生产要满足法人形式、营业内容、成员要件、业务执行人员4个要件。面对农业持续衰退、农业经营者老龄化及退出等状况，1993年颁布《农业经营基础促进法》开始放宽农业生产法人条件。

第二，取消特定法人租赁制度，但购买、租赁农地仍必须符合一定条件并经过市町村农业委员会审核，且须农地农用。日本在2005年曾设立特定法人租赁制度，这是一种由市町村对租地从事农业经营的企业进行审批的制度。不过，由于农业从业人数不断减少、弃耕地增加、农业经营规模小等问题突出，以及迫于拉拢企业选票的政治目的，2009年日本对《农地法》进行了最新修订，取消了特定法人租赁制度，企业自由租用农地经营实现合法化。但企业租赁农地仍须经当地农业委员会审核批准。日本市町村的农业委员会是由农民选举代表（兼职）组成的自治非官方管理机构，日常工作由聘请的专职行政人员办理，主要负责农地买卖和租赁的审核、农业项目和补贴的申请与管理等。市町村农业委员会引导本市町村内的农民之间优先进行农地交易，以有利于扩大农业经营规模和有效利用农地资源。在日本，购买或租赁农地必须符合一定条件。日本《农地法》要求购买或租赁农地者应有效利用土地、农机、劳动力等农业资源，提前做好计划;要求从事农业生产的企业参加村庄的农田道路维护和水利设施建设，遵守农用路的使用等当地规则;不能影响周边农户的正常农业生产活动，与周边农民保持和谐等。出租土地的市町村和农民保留一项重要权利，即租用土地的经营者如果有损坏农地、抛荒等不适当行为，租地合同将被解除，出租农户有权收回土地。

（四）金融政策助力规模经营

一是对认定农业者提供农业经营基础强化资金（又称“超级L资金”），支持农业生产者扩大生产规模。认定农业者可以向日本政策金融公库申请个人最高3亿日元（约1800万元人民币）、法人最高10亿日元（约6100万元人民币）的无担保、无抵押贷款，贷款期限最长可达25年，利率在0.4%—1%之间。“人与农业计划”当中的核心经营者可以免除头5年的利息。二是青年务农资金。对18—45岁的青年务农人员以及65岁以下有知识和技能的农业生产者，给予最高3700万日元无担保、无抵押的农业生产改良贷款支持，贷款最长期限为12年，并免除5年内的利息。三是农业现代化资金。这主要是由农协系统金融机构在政府贴息支持下提供的无担保、无抵押的低息贷款，贷款的最长期限为15年，个人和企业法人最高贷款额度分别为1800万日元和2亿日元，利率一般为1%，对认定农业者利率仅为0.4%—0.85%。

三、启示与建议

（一）加大对农地规模经营的资金扶持力度

我国已初步具备了实行适度规模经营的经济社会条件，当前应出台具体措施给予农地规模经营主体发展资金的支持。一是各级财政奖励规模经营主体，对规模经营主体应用新技术、建立销售渠道、开拓新市场的费用给予补贴;二是加强政策性金融对规模经营主体土地集中连片整理、优化改良的长期性资金需求的支持，探索完善承包地的经营权抵押贷款制度，形成支持规模经营主体的商业金融可持续发展机制。

（二）促进农地合理有序向规模经营主体集中

一是对长期流转出土地的农户给予充分的社会保障、再就业或创业的扶持及适当的流转奖励，鼓励不再以农业为主的农民转出土地。二是在农村集体范围内探索农地承包经营权“有偿退出、永久转让”制度，对后继无人的农民、在城市有稳定职业和居所的农民，如果其本人愿意，可以有偿退出其农地承包经营权，但转让范围目前应仅限于本集体经济组织范围内。三是培育农村土地流转市场，规范土地流转行为，在充分保障流转双方权益的基础上促进土地合理有序向规模经营主体集中。支持集体经济组织与中介服务组织有序组织实施土地集中连片整理、农田改造和土壤改良，为规模经营主体提供集中连片的优良土地。

（三）建立农地流转的审查和过程监管制度

通过农地流转实现规模经营是一个趋势，但在此过程中应建立农地流转准入和监管制度，尤其对工商企业租赁和利用农地必须进行严格监管。一是严格限制农地的用途，政府相关部门与农民集体及其代理者集体经济组织（或村委会）有权对有意转入农地的申请者的资格、信用、农业生产经营能力、生产计划、流转期限和面积、风险防范措施等进行审查。二是对农地经营过程进行有效的监管，针对经营者不履行建设经营义务、污染和掠夺性经营土地、随意改变用途、撂荒、不遵守当地的农业生产规则等行为，农民集体、转出户、相关政府部门都有权要求终止流转协议，收回农地经营权，并根据情况索取补偿。

（四）重点培养青年职业农民

针对中国同样存在的农村人口老龄化、青壮年农民不愿务农而外出打工经商、农业后继无人的情况，可以借鉴日本“人与农地计划”、“青年务农给付资金”政策、“认定农业者制度”，制定青年职业农民培养和扶持计划。一是通过农业职业教育和专业培训培养青年职业农民。二是建立青年职业农民申请和档案制度，对青年职业农民给予专项补贴。三是加强农业产业化等项目资金对青年职业农民的支持。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）