群体性事件中群众合理诉求的处置策略

刘国乾

（云南大学 法学院，云南 昆明 650500）

群体性事件中群众合理诉求的处置策略

刘国乾

（云南大学 法学院，云南 昆明 650500）

表达利益诉求的群体性事件是一种常见的突发性社会安全事件，其中的合理诉求应加以回应。对于如何合法有效地回应群众的合理诉求，既有的实践尚未形成精细化的应对思路。总体而言，此类群体性事件中合理诉求的处置，应以由相对独立、权威、可信赖的机关来主导程序，当事人和社会第三方共同参与的审议协商机制为主。纵向利益／价值冲突型事件的处理，上级机关的介入有利于程序的推进。横向利益冲突型事件诉求的处理，需要判断诉求发生地政府相对于处优势地位组织的影响力和独立性，进而考虑是否需要有影响力和相对独立的上级机关的介入。

群体性事件；合理诉求；处置；合意机制

一、问题的提出

社会安全事件是严重危害社会治安秩序的突发事件。［1］（P62）根据《突发事件应对法》第3条、《行政强制法》第3条第2款的规定，社会安全事件是一类与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件并列的突发事件。但是，社会安全事件在发生学上与这几类事件有显著不同，通常具有偶然性和相对不可控性。因此，这几个层面的处置均是面向客观对象，其中需要重点解决的问题是处置所需的人力、物质和技术资源的组织和调配。而社会安全事件的发生更多是人为造成的，［2］（P4）社会安全事件的发生往往是特定诉求的极端表达，其处置的对象是活生生的人，其处置“对象”的属性与前述几类事件有明显的不同。与此同时，处置对象的主观认知与感受往往会影响处置的效果。因此，表达合理诉求型的社会安全事件的处置，除了控制现场、平息事态，事后在必要情况下追究违法行动者以及公职人员失职的责任外，还需要回应合理正当的诉求。如果这一点缺失，社会安全事件只是被抑制，而非真正地被处置。尽管《突发事件应对法》对社会安全事件的特殊性有所“照顾”，如对已发生的社会安全事件的应急处置，授权组织处置的机关可采取若干有针对性的措施，①参见《突发事件应对法》第50条。但总体上而言，应对社会安全事件的法制框架，整体上与其他三类事件的应对无异。对于社会安全事件的实质处置，尤其是如何合法、合理、有效地回应合理正当的诉求，《突发事件应对法》尚未提供相关的方案。

社会安全事件包括多种类型，［3］（P11）现实中较为常见的是群体性事件。据中国社科院法学院研究所发布的《2014年中国法治发展报告》揭示，2000年1月1日至2013年9月30日近14年间，发生在中国（大陆）境内、规模在百人以上的群体性事件达871起。［4］（P272）实践中，如何处置群体性事件虽已经积累一定的经验，［5］但是，群体性事件发生的原因和所表达的诉求千差万别，不同类型的群体性事件的处置，尤其是对合理诉求的回应，应有专门的“技艺”。现有对群体性事件处置的研究，重点关注的是现场的处置。对于诉求的回应，鲜有研究在类型化基础上提出相对精准的建议方案，本文的研究意在对此进行初步尝试。

本文尚无能力对所有表达合理正当诉求的群体性事件进行梳理和归纳，故而只选择云南发生的典型群体性事件进行归纳分析。下文拟先就云南近10年发生的媒体公开报道的典型群体性事件进行梳理，揭示这些事件的基本特性。然后对已有的处置策略进行归纳总结，分析成功处置的经验，并获取进行类型化处置的启示，最后在进行类型化处理的基础上，探讨特定类型事件中诉求的处置策略。

二、表达利益诉求型作为群体性事件的主要类型：云南的例子

《2014年中国法治发展报告》将群体性事件划分为维权、泄愤、纠纷以及混合类四大类。其中，有明确利益诉求的维权类群体性事件的数量占统计总数55%之多。［4］（P275）本文对云南省2005年～2015年10年间发生的，媒体公开报道的典型群体性事件进行梳理，发现这十年间（其中2005、2007、2010、2015年未在公开媒体上找到相关事件的报道）发生的群体性事件也主要是反应特定利益诉求的事件。具体如表1所示。①这些事件均根据网络和纸质媒介的公开报导整理而得。

表1

从表1可知，云南近10年突发的被媒体公开报道的群体性事件，主要为表达特定利益诉求的事件，这些诉求所指向的并非是法律规范或法律执行本身，而是其中涉及的利益分配或调整、项目规划、产业布局调整等事项，在实体方面均属具有较强政策性，因此，这些事件也通常是政策指向型的事件。

这些事件发生的深刻根源在于民众的利益受损，无法获利、预期利益无法获得保障或可能遭受特定风险。但上述事件中，地方政府在事件的地位可能有所不同。地方政府可能是引发事件的当事人，也可能只是第三方。地方政府地位的不同，可能意味着诉求的处理所采取的策略或路径应有所区分。

三、群体性事件的既有处置策略：经验与启示

对于突发性、伴有暴力冲突的群体性事件，从现有处置策略来看，其处置过程的重点主要在现场控制和事后处置环节。现实控制主要在于制止冲突或暴力行为，疏散聚集人群，恢复秩序；事后处置包括安抚、公开调查结果、追责等。从处置富有成效的案件来看，两个环节均涉及对诉求的关注和回应，其中，实质的回应在后一个环节。

（一）现场处置：关注、重视诉求并进行初步回应

关于现场处置，《突发事件应对法》第50条的规定主要强调紧急状态下的应急和强制处置措施，该条文的内容实际上是对紧急情况下有关机关可采取强制措施的授权规定，对现场如何处置，该法并没有作出具体指引。在实践中，除了极少数事件中采用“压制性”的处理策略外，对于突发群体性事件的现场处置，从媒体的公开报道中，可以发现一些富有成效的经验做法。

1.第一现场原则：及时关注诉求

突发性事件需要及时反应，尽早处置通常能够将事件消解在萌芽和发展状态，从而化解更大的冲突危机。如陆良事件发生后，省市县三级部门立即启动突发事件应急预案，党政主要负责同志深入群众，虚心听取村民意见，回应群众诉求，妥善解决矿地矛盾。［6］而云南绥江事件持续5天4夜，其中一个重要的原因就是事件发生初始民众的诉求并被重视，直到事件持续到第3天，有关领导才到现场试图劝离群众，此时效果非但不好，还引发更大的不满和泄愤。［7］

2.主要领导亲临现场原则：重视诉求

党政领导亲临群体性事件现场，对于事件的非暴力处置，具有重要意义：领导干部具有一定的权威，也可向民众表示官方对诉求的重视，进而有利于沟通对话的展开。如孟连事件发生后，省委、政府委派主管领导亲临现场。［8］如绥江事件持续发酵，省、市党委政府迅速作出安排部署，派出专门工作组深入绥江指导开展工作，事态才有所转机。［9］

3.重对话、倾听、安抚和解释，轻强制原则：及时回应诉求

群体性事件事态平息，甚至最终能够妥善地解决一个重要原因在于，主要领导亲临现场和参与事件的民众或民众代表对话，倾听诉求，解释政策、表达处置意见。领导在其职权范围内作出将认真回应诉求的承诺有利于及时安抚民众，消除对抗情绪。例如，孟连事件的处置，省委有关领导与胶农直接对话，倾听胶农的意见和诉求、耐心讲解政策；对于橡胶利益分配调整问题，承诺尽快解决好橡胶林利益分配调整问题，拿出相关方面都能接受的方案，确保群众利益不受损害。［10］

（二）事后处置：对合理诉求进行实质回应

群体性事件现场被控制，聚集人群疏散后，并不意味着事件的处置结束。对于事后处置，除了慰问安抚、查明事件的发生原因并及时公开、对失职官员问责等，最重要的是，要避免对表达合理诉求的民众进行“权力报复”，切实回应合理正当诉求、解决事件所反应出的问题。很多事件平息后，官方运用事后追究责任的手段对事件的组织者或带头者进行打击、“杀一儆百”，但运用这种策略应区隔对待。对于实施打砸抢杀的暴力犯罪分子应予以依法追责，但如果诉求确实合理正当政府事后运用制裁应谨慎。如果要彻底化解矛盾和冲突，应切实回应民众合理诉求，重建政府公信力。

例如，陆良事件发生后，在省委、省政府和政法、信访、宣传等有关部门的指导下，县委、县政府积极探索和实践“以群众诉求为中心”的突发事件处理机制。一是多渠道征询群众诉求。二是建立多部门联动的群众诉求协调解决机制。［11］再如孟连事件后，政府成立专门工作组，工作组清理了3家橡胶企业30多年的账目，逐户走访188个组队、4862户农户，最大限度让利于民，较为彻底地回应胶农根本诉求，解决胶农与橡胶公司的产权和收益之争。［12］

现有群体性事件处置经验表明：对诉求的及时关注，权威领导或机关对诉求的重视和政府对诉求的及时回应，有利于带有利益诉求群体性事件的处置。党政领导干部亲临现场，上级机关的介入，以和平对话的方式对事件的平息意义重大，这种出场和介入不仅表明一种态度，同时对后续诉求处理的部署和督促也发挥重要作用。另外，事后对合理诉求的实质回应是根本。对于事后诉求的回应，有效的做法是“以民众诉求”为重心，充分梳理和把握民众的合理诉求，并有针对性回应。在回应民众诉求的过程中，畅通沟通渠道，并注重组织保障和行政系统内部的协调，有效、高效回应诉求。

但是，上述处置经验只是“一概而论”的总结，而并非是基于分类的精细化应对策略。事实上，上述经验主要从同一类型的群体性事件总结而来，即以民众与企业之间的利益冲突为主，向政府提出要求为辅的事件。在此类事件中，政府通常能够以相对超脱的居间地位来促成矛盾的解决，并可利用政策制定权来调整既有的利益分配格局。而对于因其他原因，如民众与政府的价值取向或利益相冲突的情形引发的群体性事件，上述经验多大程度上适用有待继续讨论。

四、合理诉求的处置：基于分类的策略

孟连事件与陆良事件的主体关系，对上述10个群体性事件的分类提供了一个视角，即地方政府在对群体性事件中所扮演的角色。这种以主体为标准的分类并非奇谈，《2014年中国法治发展报告》中将群体性事件的诱因分为公民间矛盾、公民与社会组织间矛盾、社会组织间矛盾、公民与政府间矛盾四类。［4］（P277）胡仕林根据群体性事件冲突（行动）主体的构成将群体性事件分为横向和纵向的冲突。［13］这种分类有助于明确民众实体诉求所针对的对象，进而可服务于回应诉求的责任机关和第三方督促／监督主体的确定。

但是，以主体为标准进行二分法还不够充分，即便是横向之间的利益冲突引发的事件，不同层级地方政府的立场和能力会影响其作为第三方协调或督促回应民众合理诉求的效果。例如，绥江事件平息后，移民反映的主要诉求长期仍然悬而未决，很大原因在于，基层政府移民工作的权责不匹配。水电站开发是企业的市场行为，而移民工作是政府的行政责任，企业与政府之间沟通协调有时并不顺畅，基层政府在移民工作中‘权力无限小，责任无限大’，县级政府对移民政策基本没有发言权。”［7］这就造成了层级相对较低的政府对于大型企业缺乏谈判资格和能力，也缺乏进行政策上调控或其他有效干预的能力。另外，上述部分事件也提示，即便是横向的利益冲突，还可能需要考虑特定层级政府和企业之间关系——双方是利益相关还是无利害关系。如孟连事件发生前，当地政府个别官员与橡胶公司打得火热、甚至充当橡胶公司的“保护伞”，对胶农的诉求行为进行压制和打击。［14］

基于这些考虑，本文在横向利益冲突型和纵向利益／价值冲突型事件这一分类基础上，①对于纵向的冲突而言，民众的诉求可能与政府所代表的利益冲突，也可能是价值冲突，或者二者兼有。加入上述考虑的变量，横向利益冲突型群体性事件又作进一步细分，如表2所示。

表2

从理论上而言，横向利益冲突型群体性事件多为C型，即事件发生地辖区政府对民众诉求针对一方主体（企业）有进行法律规制或政策上的调控能力，且利益不相关，因而事件发生地辖区政府具有独立的居间协调的地位。D型较为少见，特定企业入驻特定辖区，通常需要项目所在辖区政府的协助，即便辖区政府无影响力，他们通常也会从项目的实施中获得特定的收益。在实践中，较为常见的A、B型，A型如马关事件、陆良事件、孟连事件、永胜仁和镇事件所示的情形。B型如绥江事件所示情形，大型水电投资企业或建设施工单位会通过改善交通条件、提供生态补偿、缴纳税款、带动消费、增加GDP等方式，直接或间接为地方带来收益或提高当地公共服务水平。下文分别就纵向利益／价值冲突型事件中的诉求处理，以及横向的A、B、C型事件中的诉求处理进行探讨。

（一）纵向利益／价值冲突型群体性事件中的诉求处理

上述群体性事件，他们的争议重点不在于政策或决策的合法性，而在于其合理性或可接受性。行政机关满足最低限度的合法性要求作出决策——不违反法律强制性要求以及遵循法定程序，并非难事，但达到使利益受影响各方均接受的决策效果并不容易。相关决策内容的确定，需要根据现实情况来具体决定。对于这些强政策性决策内容的选择，实体法不可能事先提供精确的规范指引。例如，特定建设项目的选址、产业布局的调整，均考虑多重因素后予以确定。这些带有政策性的利益诉求难以通过行政复议、行政诉讼等机制来回应，因此当事人会选择信访等非正式的途径表达诉求，当诉求难以被有效回应时，就可能爆发群体性事件。而不论是复议、诉讼、还是信访，法定的处理诉求的核心机制均是“规范-裁决”模式，［15］对于群体性事件涉及的政策性诉求，该模式的适用空间同样有限。［15］对群体性事件既有处理的经验也告诉我们，群体性事件的处置，通常不是由特定机关单方面的决定，而是注重全面了解诉求的基础上，以协调的方式回应诉求。

全面了解民众诉求，利益协调和部门协调的过程，很大程度上是相互沟通、对话、磋商的过程。这意味着，与特定机关单方面裁决相对的合意机制在群体性事件的诉求回应中“粉墨登场”。②裁决与合意是现代社会纠纷解决的两种基本模型。参见［日］棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度［M］.王亚新译，北京：中国政法大学出版社，2002：25。“合意”过程的展开以及对问题的实质处理均相对较为灵活，各方当事人理论上可就解决问题的具体方案进行商谈，而不必受制于既有规范路径的约束。而且，运用合意机制，当事人可面向未来，就未来如何行动进行考虑并持续地展开对话。但是，如何有效地运用合意机制来回应群体性事件中的合理诉求内？

合意机制灵活性的优势主要体现在实体方面，“灵活性”也意味着商谈过程的“非强制性”，这在某种意义上是合意机制的局限所在——合意程序如何启动，合意程序如何顺利进行，合意的成果如何得以确保，均是问题。对于纵向利益／价值冲突引发的群体性事件，民众和政府的利益和（或）价值取向是相互冲突的。在利益或立场对峙的情形下，西蒙·罗伯茨、彭文浩给出的警示是：“跨越阶层界限的纠纷很难通过协商得到很好的解决，若其中存在明显的权利失衡就更是如此。”［16］（P179～180）诺兰-哈利（Nolan-Haley）也强调：对抗取向的协商的当事人最大限度地争取自身利益，谈判的过程是竞争性、立场式谈判、分配性的，最终的结果是达到胜负分明的零和博弈。［17］（P24）

对于缺乏具体适用规范，涉及多方主体、利益诉求不一致的复杂行政争议，对抗取向的“讨价还价”或一方无原则的妥协均无助于诉求的解决。如果没有一个好的合意平台，即便合意程序在一个第三方处理的框架下被启动，当事人之间仍无法理性地进行协商合意，因此仍有必要搭建一个促进审慎协商、沟通对话和互谅妥协的平台。

纵向利益／价值冲突引发的群体性诉求的处理，需要更高层级的机关介入，但介入不是武断地单方面满足民众的诉求，而是考虑如何搭建一个促进合意的平台。在这一平台上，促使各方改变既有的对峙态势，使双方采取一种解决问题取向的协商，从而有助于当事人确立共同解决问题的目标，相互理解、减少对立，并最大限度地照顾到对方的立场和利益。换言之，当事人之间采取一种互谅的态度，能够被对方正当合理的观点和理由说服，并能够不断改变自己的认识和偏好，最终达成理性的共识。这种“审议性的”（deliberative）协商依赖当事人自己很难实现，其同样需要借助外部第三方的引导、协助和劝说等。审议性合意所需要的外部第三方包括两大类：一是主导和引导程序的权威第三方。二是参与合意过程的无利害关系第三方。

群体性事件中，协商程序应当由相对权威、中立和可信赖上级机关或上级派出的工作组等作为第三方来主持或引导，并告知各方当事人协商的目标是为了达成共识。就主导的程序而言，第三方帮助当事人以有组织的方式展开对话，设定议程，以及制定进行讨论的规则等。而引导程序而言，第三方协助当事人收集信息，提炼争点以及提示当事人或劝导当事人等。当事人之间作为利益相关者通常需要面对面的协商，但他们捍卫自己的立场必须有特定的理由。参与合意过程的无利害关系第三方包括专家和普通民众。在欠缺明确法律依据的情形下，当事人提出诉求的理据，更多的是抽象的法律或政策精神，以及他们作为普通民众的日常经验或生活常识。社会参与在事实调查、责任规则确定、执行方案的形成、执行方案的修改、执行方案落实的监督方面等，均有发挥作用的空间。社会参与，尤其是专家的参与，从实体上来说可发挥实体上的咨询作用、弥补信息和知识的不足，对当事人的主张、提出的观点、证据等进行评价；在程序上发挥促进作用，营造有利于当事人互谅和寻求共识的外部环境。普通公众的参与，即可能对双方当事人的主张、提出的观点、证据等进行评价，有利于营造一个促使当事人理性“退让”和妥协的外部环境，多数非利害关系人对争议问题的看法，可能具有劝导、引导特定当事人，或给其造成压力的作用，促使其理性的对话、沟通，放弃过高的要求，甚至可能适当放弃自己的正当利益。例如，昆明PX事件中，民众第一次集会表达诉求以后，昆明市政府随即召开恳谈会，恳谈会代表包括昆明市人民政府市长、相关企业负责人，石油、环保、规划、预报、气象等领域专家，另外还包括项目所在地、主城区市民代表，网民代表，人大代表、政协委员等。［18］

（二）横向利益冲突型群体性事件中的诉求处理

横向利益冲突型群体性事件中的诉求处理，上述由当事人参与、政府主导、社会第三方参与的审议协商或沟通机制同样适用。例如孟连事件后，政府成立由干部、胶农代表、会计师和律师参加的工作组。这个工作组就是一个具有广泛的利益代表性，且有外部社会第三方参与的，且能够在内部进行协调，并可与胶农、企业、政府沟通协商的平台。

但需要注意的是，作为主导程序第三方的政府机关或工作组的层级，需要视不同层级党政机关的影响力和独立性而定。对于横向利益冲突型群体性事件，理论上党政机关可作为第三方主体居间处理和协调，但实践中因为地方低层级政府影响力有限，或其与民众诉求针对一方有利益关系，故对于“有影响力且利益相关型”、“无影响力但利益相关型”事件中诉求的处理，需要由有影响力以及相对独立的上级机关力量的介入。但上级机关的介入程度在这两类事件中有所不同，他们所扮演的角色也有所区隔。对于辖区政府有影响力且利益相关型事件中的诉求处理，上级机关的介入的目标主要是督促和监督，例如孟连事件中的情形。对于“无影响力但利益相关型事件中的诉求处理”，上级机关的介入不仅仅是监督，更重要的是上级机关应当主动承担解决诉求的职责，如云南绥江事件中反应出的情形。具有影响力且相对独立的上级机关需要与大型企业展开沟通，必要时可在权限范围内进行必要的约谈，同时需要开启在民众，大型企业以及下级机关之间的协调工作，必要时利用法律或政策手段进行调控。对于低层级地方政府“有影响力且独立型”事件中诉求的处理，上级机关无需进行实质介入，但可通过督办等方法监督责任机关的处理进度和结果。

［1］李飞.中华人民共和国突发事件应对法释义和实用指南［M］.北京：中国民主法治出版社，2007.

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［3］汪永清.中华人民共和国突发事件应对法解读［M］.北京：中国民主法治出版社，2007.

［4］李林，禾田.法治蓝皮书：中国法治发展报告No.12（2014）［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

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［6］“以群众诉求为中心”云南省积极探索处理群体性事件机制［EB／OL］.http：／／www.cnr.cn／gundong／200909／t20090903_ 505455664.html，2009-09-03／2015-04-05.

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［11］陆良8.26事件群众7诉求已有6个获圆满解决［EB／OL］. http：／／www.cnr.cn／gundong／200909／t20090903_505455655. html，2009-09-03／2015-04-06.

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［14］刘行.反思孟连事件的越位错位与失位［N］.检察日报，2008 -09-22.

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［17］Jacqueline M.Nolan-Haley，Alternative Dispute Resolution，Thomson／West，1992.

［18］昆明市就中石油云南炼油项目召开恳谈会40名代表参加［EB／OL］.http：／／yn.yunnan.cn／html／2013-05／13／content _2728165.htm，2013-05-13／2015-04-07.

Disposal Strategies for the M asses'Reasonable Demands in Group Incidents

LIU Guo-qian
（Law School，Yunnan University，Kunming 650500，Yunnan，China）

Group incidentswith themasses claiming for special interests is a common social security event，in which the reasonable demands should be responded.Yet，by now no refined strategy as to how to respond effectively can be found in existing practice.Overall，to dispose such incidents，a negotiable agreementmechanism is required which ensures a process dominated by a relatively independent，trustworthy authority，and participated in and discussed by the parties involved and the third party together.For disposal of vertical benefit／value conflict-type incidents，the intervention of higher-level authority would be helpful in promoting the process.For horizontal interests conflict-type ones，it is necessary to evaluate the influence and independence of the local government relative to the organization which the incidents are aimed at，and then consider whether the higher-level authority needs to intervene or not.

group incidents；reasonable demands；disposal；negotiable agreementmechanism

D921.1

：A

：1006-723X（2015）09-0045-06

〔责任编辑：黎 玫〕

云南省2014年度哲学社会科学重大项目（ZDZB201401）

刘国乾，男，云南大学法学院讲师，法治云南研究中心研究人员，法学博士，主要从事行政法学研究。