大部制改革与“大城管”模式研究

陈 鹭

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

1 引 言

1.1 研究背景及研究意义

1.1.1 大部制改革背景下城管模式需要不断探索

我国有6次行政管理体制改革的历史，但实际上都没有明显效果。从中国共产党第十七次全国代表大会报告中明显可以看出要尝试大部门制改革，弥补我国目前行政管理体制的不足之处，推进社会主义的政治文明建设，深化行政体制改革，就要进行大部制改革。

城管的工作与供热供暖、环卫、市政、水利以及工商等工作息息相关。城市管理监察部门的社会意义相当重大，是联系城市居民和管理者之间的重要纽带。我国目前的城管模式需要改变和创新，可在大部制改革思想的基础上，增加各个城市市政管理部门和城管部门的关联，从而创建出史无前例的制度。

1.1.2 法治背景下需要规制公共权力

我国有着十分坚实的法治背景。中国共产党第十八次全国代表大会以后，我国国家领导人多次强调依法治国和依法执政的重要性，要求和依法行政相联系。另外，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，在社会主义法治国家的大前提之下，就司法、立法和执法等内容进行了详细的分析与讨论。

从1949年到1978年，我国一直没有市场经济的概念，仅致力于发展计划经济。但随着时间的推移和社会的发展，公民的自主意识越来越强，要求管理的思想也就越来越强。如今的城管就可当成典例来说明。城管综合执法部门享有行政自由裁量权、部分审批权和行政处罚权，而怎样利用法治来限制这些权力以及行使权力的主体成为公众重点关注的问题。

1.2 大部制改革的理论依据

1.2.1 新公共管理理论

新公共管理理论强调以下内容：顾客导向；市场在配置资源过程中的决定性作用的发挥；法制化政府的行为；政府权力的多中心化。对于大城管模式来说，建立社会机制这一全新的治理机制，是比较有利的。可从中借鉴一些有价值的东西，比如城管权力范围的限制和部门职能的设定等。

1.2.2 协同理论

作为系统科学的一个关键子理论，协同理论有着其科学的存在意义。在管理领域中，协同理论充分讲述了通过宏观框架，每个微观组成的重新组合最后可转变为新质的特征及结构。

协同理论有3个比较重要的方面，包括自组织原理、协同效应以及伺服原理。

从以上内容可以得出大城管模式是怎样把它的子系统包括园林、工商、市政和监察等相互联系起来，成为具有创新意义的系统，且能最大化其效用的原因。

1.3 研究现状

1.3.1 国外研究现状

在全球城镇化水平不断上升的大背景之下，城市的有效管理对一个城市来说至关重要。由于公民的需求不断迫切，城市管理水平理应提升到一个新的高度。如今，理论界主要有6大派别，他们着力于研究城市管理的途径和技能，忽视了从整体的角度思考问题，而大城管模式则致力于这方面的研究。在实践方面，我们可借鉴发达国家的做法，他们将城管的职能相应的分配进警察部门，因此，相对而言，西方国家警察的社会意义更加重大。

1.3.2 国内研究现状

在大城管模式的研究上，我国学者各有说法，意见不一。总体来说，大部分是在可行性和意义方面来说明，只有少部分是对机制的设计。

大城管模式得到了大部分人的肯定，可以在尽力避免不利发生的前提下，大胆尝试。竹立家在《大部制改革之我见》中说到：对中国而言，必须对现有政府机构进行有效整合；而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现，否则政府转变职能就可能沦为空口号。

2 大城管模式的概念界定

2.1 城市管理

在城市管理中有讲到大城管的定义，对此，每个国家的学者都有着不同的意见。笔者认为，把政府作为城市管理的唯一主体，并不十分人性化，可以让公民以及社会组织等共同参与到城市管理中去。从狭义上来说，市政管理即为全部的城市管理，即以政府为主要角色引导公民以及社会组织共同维持城市的日常秩序的活动。

2.2 综合执法

城管的执法发展过程如下：城管监察—城管联合执法—城管的委托执法—城市综合执法。随着城市的发展演变，城管的职能范围也越来越大，城管变成了部门间的一个至关重要的角色，为将来与各部门的重组构建做好了铺垫。

2.3 大城管

大城管能为改变城市治理方式提供良好的理论基础。大部制即为大部门体制，即在政府进行部门设置时，把职能和业务范围相似的部门，改由相同的一个部门来管理，这样能有效避免多头管理、政出多门以及职能交叉的情况出现，提高行政效率，减少行政成本。目前，大城管模式在广州及武汉的实践效果十分令人满意。要想达到完美的城市管理模式，还要把市政、工商、公安以及环卫等部门，联系在一起，形成一个整体。另外，大城管模式还要突出法治的观点，要在法律允许的范围内执法；要突出民主的思想，以人为本。

3 当前城管存在的一些问题

3.1 管理体制不健全，运行机制不完善

当前，不论是大城市还是小城市都有城市服务管理权限职能区分不明显的案例，没有管理标准和范围也较为常见。从部门联动的角度考虑，由于城市管理的权限以及管理范围的界限区分不明显，依然存在监管和部际冲突的现象。这些都给城市居民的日常生活带来了巨大困扰。因此，机制的改革迫在眉睫，要通过改革，不断发展创新适合的机制，摒弃不完善的旧机制，提高行政部门办事效率，提高公民满意度。

3.2 法治化进程缓慢，综合治理水平不高

不论是行政执法，还是法制建设都还有很多缺陷，需要加强改进。这些缺陷会导致重复执法、争权诿责和交叉执法的情况出现。比如，非法小广告的问题，食药、交管和安等部门存在责权交叉，相互推诿的情况，不能及时有效地解决问题，这也是非法小广猖狂的根本原因。

制约机制和法律依托没有统一的规范，主要表现在以下3点。第一，缺乏行政强制手段。不能顺利地展开联合执法及专项执法。第二，各部门法律法规不统一，权力职能划分不明。第三，法律规范不全面。

3.3 职能转变不到位，执法手段和效果亟需改善

由于城管的职能位阶不高，且在城管之上的部门配合不到位，因此，办事效率不高，不能满足广大人民群众的需求。从执法手段的角度上看，城管执法时不能运用多种手段，不能对症下药，不具有强制性，导致执法落不到实处，给公民留下不好的印象，损害了法律的严肃性，降低了政府的公信力。从执法效果的角度上看，随着城市发展速度越来越快，城市最初的规划并没有很好地实现，配套设施的价值发挥不理想，城市顽疾依然存在。

3.4 电子化城管运行落后，信息化水平不高

当前，基于财政考虑，主要的城市服务管理水平依然较为低下，不论是集约化，还是信息化、电子化，都不容乐观。这要求城管要充分发挥其职能，解决这些问题，促进城市服务管理的发展。从有效分析及数据科学统计的角度考虑，包括以下几点。第一，为基层执法队日常执法提供指导；第二，增强指挥调度的针对性；第三，为领导决策提供依据；第四，预判环境秩序变化的趋势。

3.5 社会参与程度低，城管队伍水平亟待提高

从当前的社会情况考虑，每个市民的素质不同，且参与意识弱，这造成管理执法的进度十分缓慢，效率低下。众多不利因素，如执法环境恶劣；心理冲突；社会对弱势群体的天然同情；待遇偏低；法律地位的不确定性；工作压力巨大；人手不足等，导致城市管理者很难有所作为。因此，不论是对内方面的人员素质低，还是对外方面的动力少，整个社会的活力还需要得到一定程度的提升。

从市场功效的角度考虑，部分区域虽然把市场因素包含在了执法过程中，但仅拥有执法权，效果微乎其微。城管局以及市政市容委要共同参与，通力合作，以减少城市管理的负担和成本。

4 机制设计

4.1 设置专门机构，确定权责范围

大城管机制的作用就是联系城市的各管理部门，让其成为一个整体。可以把市级政府作为领头人，由管理城市智能化管理调度中心、主任、办公室以及中心负责人等，共同协作。设立培训部门，管理维持社会团体和基层居民自治组织。明确权力清单，理清本部门的权力，做到权力公开、透明，让公民知情。

4.2 搭建综合集成的智慧化城管平台

大城管制度不是说实行就实行的，要有一定的技术基础，城管系统要不断升级，向智能化发展。致力于以人性化服务为标准的目的，不论是对外的管理水平，还是对内的办公自动化水平，都要有一定程度的提升，使公民的生活才会越来越便捷、幸福。

4.3 健全信息共享机制，深化工作协调联动

建立健全城市管理信息平台并不是一件容易的事，需要各方共同努力。这是一个系统工程，如果没有综合发展、统筹协调是不可行的。另外，还要通过大数据技术，提升决策反应能力。以下是大城管模式要实现的目标：第一，加强城管执法、公安治安管理的联动，实现统一调度；第二，深化政府间互动、多职能部门的联合执法机制；第三，推动综合执法与专业执法、行政管理的衔接；第四，协调监督各部门落实管理执法责任；第五，健全城管执法协调领导小组平台；第六，提升城市综合治理效率；第七，加强执法保障，提高执法安全。

[1]汪玉凯.冷静看待大部制改革[J].理论视野,2008(1).

[2]程述,白庆华.基于协同理论的政府部门整合[J].同济大学学报:自然科学版,2009(5).

[3]竹立家.大部制改革之我见[J].中国改革,2008(1).

[4]孟庆英.城市管理行政执法手册[M].北京:中国建筑工业出版社,2004.