美国联邦政府高等教育财政资助形态的历史发展与生态型完善

刘旭东 王胜本

(华北理工大学高等教育研究所， 唐山 063009)



美国联邦政府高等教育财政资助形态的历史发展与生态型完善

刘旭东 王胜本

(华北理工大学高等教育研究所， 唐山 063009)

美国是世界高等教育强国，联邦政府的财政资助已经成为美国现代大学发展的最主要外部推动力量，并引领其健康发展。美国联邦政府的经验值得研究与借鉴。受不同历史时期政治经济状况，以及社会发展思潮的影响，美国联邦政府高等教育财政资助形态经历了“社会放任型、行政干预加强型、市场分权主导型”等阶段，最终实现了健全法律保障下，政府与市场相融合的联邦政府高等教育财政资助生态型形态。

联邦政府；财政资助；高等教育；教育生态学

现代社会组织是以市场行为为特征的多元组织复合体，中央政府承担主要社会公共职能。高等教育机构作为现代国家的主要社会组织之一，必然处于中央政府的职能行使范围之内。教育财政学观点认为：“除了规定培养目标、制定教育方针和设置专门机构与官员进行管理以外，国家控制教育的最重要途径就是运用财政拨款等经济手段。”①美国是世界高等教育强国，究其原因，国内有学者指出，“联邦政府已经成为美国现代大学发展的最主要外部力量”②。而美国教育史学家鲁迪(Willis Rudy)则明确指出了这一外部力量主要是来自联邦政府的财政力量。他认为，“从此(战后)，联邦政府的财政支持成为高等教育发展的核心力量”③。据此，以联邦政府资助的视角进行观察，能够精准把握美国高等教育发展的重要动力源泉问题。

美国联邦政府高等教育财政资助是联邦政府运用财政法律手段，规范权威地干预和调控高等教育，引领美国高等教育健康发展的主导性财政法律运营机制与模式。历经历史演化，至今已形成较为完备的资助体系。这种体系的根本机制是以联邦政府整体规范调控为主导与市场总体创新选择为主体有机合作、以科研资助和大学生资助相辅相成为主要通道和方式，在促进与保障美国高等教育有效公平、科学技术创新、社会繁荣进步上发挥了重要作用。现代美国高等教育财政资助属于多元参与模式，在这种模式下，除社会广泛资助外，政府财政性资助涵盖联邦、州和地方三级政府的教育经费拨付。在美国高等教育财政资助总额中，相较于州政府的资助，尽管联邦财政资助份额所占的比例并不高(1985—1991年统计数据表明，联邦资助比例大约占高等教育经费总额的12%左右④)，但历史表明，联邦政府已经成为美国高等教育发展的主要外部推动力，并引导高等教育的发展方向。

美国教育学家、前哥伦比亚大学师范学院院长劳伦斯·A．克雷明(Lawrence Arthur Cremin)尝试将生态学方法运用于教育研究，教育生态学研究思想由此产生。这一研究思想划定了研究范式的主要原则，即坚持研究的全面系统性、有机联系性和动态平衡性。美国联邦政府高等教育财政资助机制的形成及其演化是在中央政府宏观调控和法制规范下，政府与社会市场的整体性合作的产物。这一过程从本质上是资助形态的动态平衡发展过程。所谓“资助形态”，是指联邦政府高等教育财政资助这一教育现象在不同历史阶段的表现形式。联邦政府作为重要的外部环境因子，与高等教育之间结成了独立的生态系统。不同的历史背景、不同的社会学发展思潮、不同的联邦主义下资源分配原则等多维因素，共同决定和导演了历史上美国高等教育财政资助系统中联邦政府角色的变迁。基于此，本文以教育生态学的观察视角和研究范式对美国联邦政府高等教育财政资助形态的历史生成、发展和完善过程进行了阶段划分与分析。

一、美国联邦政府高等教育财政资助的社会放任时期(二战前)

新教理论控制着美国社会的早期生活。1789年，美国宪法正式提出了“政教分离”原则。根据这一原则，联邦政府虽然代表国家行使权力，但却被无形地限制在社会事务管辖范围之外，无权介入新教涉足的社会事务。美国新教的价值观也就成为这个新兴国家最初的政治经济生活主导力量。后来出现了宗派主义，各个教派都希望建立自己的学院。在慈善捐赠思想和传播各自教义的目标下，到独立战争之前，各基督教教派相继建立了九所学院。⑤这样，宗教成为早期美国高等教育的重要财政提供者，学院财政对宗教资金产生了严重依赖。另外在1791年，第一届国会提出了关于宪法的十条修订案，修订案规避了联邦政府行使高等教育的责任。⑥早期美国联邦政府高等教育财政资助责任的缺失与社会资助的自由随意由此滋生。

在联邦政府通过财政方式干预教育的模式尚未形成时，大学难以从中央政府渠道获得强有力的财政支持，因此不得不求助于私人。内战结束到19世纪的后半叶，美国资本主义进程加快，涌现出一大批拥有巨额资产的工业资本家和银行家。他们对提高人力资本水平有强烈的需要，加之受宗教慈善捐赠思想的影响，于是对捐助大学产生了浓厚的兴趣。工业资本向高等教育大范围的捐赠资助成为当时美国大学(特别是私立大学，如约翰·霍普金斯大学、康奈尔大学等)财政收入的重要来源。

针对这些情形，美国著名高等教育专家伯顿·克拉克教授(Burton R.Clark)曾经指出：“早在中央政府接过作为科研经济的首要赞助者以前，争取外部私人资助的大学已经学会如何扩大它们的创新内容。财政多样化的习惯早就形成了。”⑦研究者们普遍认为，这时期美国高等教育财政资助主导力量在私人，而非政府。这种情形随着1862年《莫里尔法案》的颁布实施而发生了改变。联邦政府借助这部法案，以土地赠予的形式介入高等教育。在此基础上，又衍生出“康奈尔计划”和“威斯康星观念”，直接导致了大学社会服务功能的形成。之后，联邦政府又陆续颁布了《第二莫里尔法案》、《海奇法案》、《史密斯—休斯法案》等一系列职业教育资助法案。表1显示了早期美国高等教育财政资助的基本结构。

表1 美国高等教育财政资助情况统计表：1909-1910 单位：千美元

资料来源：Digest of Education Statistics, 1970:95。

将表格中的项目进行同类合并后发现，社会捐赠、州政府资助和学费成为一战前高等教育资助的主要形式。联邦政府的资助程度非常低，甚至直到1909-1910年度都没有明确的数据记载。客观来说，整个19世纪至一战前联邦政府扮演的角色是比较“温和”的(Modest)。⑧比如，在1913年美国联邦政府用于教育的全部支出是500万美元，而同年卡耐基基金会则为教育支出了560万美元。⑨但资助程度不高并不能抹杀联邦政府参与高等教育的重要意义。这一时期已经显现了联邦政府高等教育财政资助形态的雏形，即联邦政府首先通过土地赠与和农业技术资助等简单形式介入高等教育，同时辅之以相应的资助立法。

19世纪末美国经济危机后，社会对联邦权力加强的呼声日甚。1914年爆发的第一次世界大战彻底改变了大学与政府的关系。1916年6月，联邦政府在国家科学院之下成立了国家研究理事会(NRC)，它组织的战时科学研究对美国赢得战争起到了至关重要的作用。战争也帮助美国大学生资助从民间真正转移到了政府。1916年和1918年，国会分别创建了预备军官训练团(ROTC)和学生军队训练队(SATC)。这些联邦项目和计划帮助学院渡过了因一战而使学生锐减的危机。20世纪30年代前后爆发的大萧条使美国陷入了严重社会危机，州政府和社会力量在大危机面前已经无法帮助大学破解困境。罗斯福上台后，为对抗大萧条，实施了一系列“新政”，国民资源保卫队(CCC)和国家青年事务管理局(NYA)便是两个包含教育成分的著名劳动救济计划。

这样，二战前，联邦政府就基本建立起了以工农业资助、军事科研资助和人员培训资助为主要内容的联邦高等教育财政资助体系。但这一时期的联邦政府资助内容和资助机制还处于“萌生发育”阶段。尽管如此，对于艰难培育起来的这项资助，大学已经表现出了不断增长的渴求，特别是在资金需求较大的科学研究领域。大规模昂贵的科学任务就成为了华盛顿的责任。⑩私人受财政能力限制已经无法完成大规模的自然科学项目资助。

二、美国联邦政府高等教育财政资助的行政干预加强时期(二战后至20世纪60年代)

大萧条至二战结束，在凯恩斯国家干预主义的支撑下，罗斯福新政赋予了联邦政府更多的权力，一部分州的权力层移至联邦政府。在满足军事服务需要的国家目标下，基本形成了以军事科研拨款和军队人员资助为主要内容的联邦政府高等教育财政资助模型。战后，迫于冷战和苏联卫星上天事件的政治压力，在约翰逊总统实施的“伟大社会”(Great Society)运动的影响下，拉开了战后长达二十余年的联邦行政加强干预高等教育的帷幕，形成了“政府-大学”关系下的高等教育财政资助主导模式。

表2 美国高等教育财政资助情况统计表：1939/40-1949/50 单位：千美元

资料来源：Digest of Education Statistics, 1970: 95。

从上表中可以发现，二战前后联邦政府资助高等教育的程度已经极大提高。联邦的资助占大学财政资助总额的比例，由1939—1940年度的7%迅速提高到了1949—1950年度的29%。联邦财政资助程度加强的趋势在战后一直得以持续二十多年。

但随着冷战威胁的减弱和美国社会民主运动的兴起，联邦政府对高等教育的资助程度自60年代后期开始削弱，大学获得的财政支持难以再现“黄金十年”的繁荣，这种潜伏的危机也许预示着某种重大变革即将来临。表3反映了战后二十多年间联邦资助在高等教育财政资助结构中的比例变化情况。

表3 二战后美国高等教育财政资助结构：1946-1970 单位：十亿美元

资料来源：H.P.Tuchman，E.Whalen，ed：Subsidies to Higher Education，Praeger，1980:16.

三、美国联邦政府高等教育财政资助的分权调整时期(20世纪七、八十年代)

伴随着20世纪70年代美国新经济危机和大学信任危机，高等教育财政危机也随之出现。80年代的里根政府受公共选择理论和新保守主义思潮的强烈影响，将市场规则纳入公共管理范畴。联邦政府随之将资助权力逐渐分化给州和市场，“市场—大学”模式逐渐成为支配美国高等教育财政资助的主要机制。80年代，联邦政府高等教育财政资助进入全面分权调整时期，联邦政府大学科研资助重新重视基础研究，资助的程度缓慢升温，科研资助领域的市场化力量不断加强，竞争性的拨款机制不断完善；大学生资助全面进入贷款资助主导时代。这些变化真实地反映了联邦政府高等教育财政资助经过70年代以来修正与调整的效果。

在政府资助调整分权时代，获得市场资助已经成为现代美国大学的核心任务。以1985-1991年间美国高等教育财政资助情况汇总表为例，可以清晰地发现联邦政府资助权力调整后，多渠道参与高等教育财政资助的效果(表4)。

表4 美国高等教育财政资助构成表：1985-1991 单位：十亿美元

资料来源：Nabeel Alsalam， Gayle E. Fischer：The Condition of Education 1993 U.S. Dept. of Education， Office of Educational Research and Improvement， National Center for Education Statistics， Information Services， 1993：410.

四、美国联邦政府高等教育财政资助的政府与市场合作时期(20世纪90年代以后)

表5 大学各项资助比例结构对比：1975/76—1994/95

资料来源：[美]亚瑟·科恩著：《美国高等教育通史》，李子江译，北京：北京大学出版社，2010年，第348页。

表中数据表明，尽管联邦资助仍然能够在整体资助体系中保持主导地位，但它的优势不再明显，社会市场的资助力量已经增强。不同资助力量的此消彼长，正好印证了大学发展“三角协调模式”的动态平衡法则。在这个法则中，政府通过强大的组织体系、政治规则来调整冲突、分配资源、协调行动和团体，其中权威是行动的准则；市场通过价格来调节供求，化解矛盾；学术组织则通过价值、标准、信念和信任来维护自身的利益。在当代高等教育管理的过程中，三类组织已经成为提供高等教育财政资助的一个整体，它们之间相互依赖，无论哪一方均无法独立承担资源分配的任务，也无法独立解决问题，它们之间必须通过相互交换信息和资源，达到利益分配的融通，最终实现公共利益的最大满足。

五、结语

联邦政府高等教育财政资助生态型机制的创建超越了联邦主义下高等教育财政资助的“社会放任型、行政加强型和市场主导型”等不同资助形态，实现了“政府与市场相融合、社会广泛参与和法律规范保障”的生态型资助形态。在实现高等教育财政资助形态的不断创新与超越过程中，美国联邦政府积累了许多极具启示借鉴价值的宝贵理念与经验：中央政府主导下的政府与市场合作资助机制的完善；责权明确的专项资助项目的创设与竞争；财政资助的法制化运行与保障；高等教育财政效率与公平的融合性实现；财政资助政策对国家发展目标的定向与引领，等等。从高等教育健康存在和运行的客观要求角度看，我国高等教育财政资助领域还存在诸多问题，诸如“财政资金管理体制不规范、教育财政资助结构不完备、财政资源配置机制职能不明确、财政法律法规不健全”等。透视美国的历史实践，将为我们国家完善实施高等教育财政资助提供批判性的借鉴经验。

注 释：

①宁本涛:《教育财政政策》，上海：上海教育出版社，2010年，第4页。

②贺国庆、王保星：《外国高等教育史》，北京：人民教育出版社，2006年，第440页。

③John S.Brubacher and Willis Rudy, Higher Education In Transition: A History of American Colleges And Universities， 1636-1976.Harper&Row， Publishers. New York， Hagerstown， San Francisco， London，1976，p.219．

④Nabeel Alsalam and Gayle E. Fischer,The Condition of Education 1993 U.S. Dept. of Education， Office of Educational Research and Improvement， National Center for Education Statistics， Information Services，1993，p.410.

⑤[美]亚瑟·科恩：《美国高等教育通史》，李子江译，北京：北京大学出版社，2010年，第21页。

⑥Amendment 10 - Powers of the States and People,2012年3月3日，

http://www.usconstitution.net/xconst_Am10.html.

⑦[美]伯顿·克拉克：《探究的场所-现代大学的科学研究和研究生教育》，王承绪译，杭州：浙江教育出版社，2001年，第148页。

⑧Wayne F.Anderson,The Federal Role In The Federal System：The Dynamics Of Growth．Advisory Commission on Intergovernmental Relations (Washington， D.C.)．1980，p.1．

⑨谷贤林：《美国研究型大学管理——国家、市场和学术权力的平衡与制约》，北京：教育科学出版社，2008年，第51页。

⑩[美]罗杰·L．盖格：《研究与相关知识：第二次世界大战以来的美国研究型大学》，张斌贤等译，保定：河北大学出版社，2008年，第92页。

(责任编辑 胡 岩)

Development and Ecological Improvement of Higher Education Financial Assistance in U.S. Federal Government

LIU Xudong WANG Shengben

(Institute of Higher Education, North China University of Science and Technology, Tangshan 063009, China)

America is a great nation in higher education. Its federal financial assistance has been the strongest external driving force in the development of modern American universities, promoting a healthy development. Lessons can be learnt from the experience of U.S. federal government. Influenced by different politics, economies and social development ideas, American federal financial assistance has experienced several stages, including social laissez-faire, strengthened administrative intervention and market decentralization”. Based on the data analysis, this paper discusses how U.S. federal government has implemented its financial aid for higher education. It concludes that with sound legal protection in place, the federal financial assistance is now featured by its ecological morphology through the integration of government and market.

U.S. federal government; financial assistance; higher education; education ecology

10.16382/j.cnki.1000-5560.2015.02.016