重启教育改革议程的合理性分析*

邵 泽 斌

(南京师范大学教育科学学院,南京 210097)



重启教育改革议程的合理性分析*

邵 泽 斌

(南京师范大学教育科学学院,南京 210097)

重启教育改革的议程，是对起始于20世纪80年代第一阶段教育改革的支持、肯定与超越。重启教育改革议程的合理性和必要性体现在三个方面：教育改革的支持力量需要再次积聚，这是重启教育改革的社会基础；教育改革面对的顽固性难题需要继续攻克，这是重启教育改革的动力基础；教育改革的运行方式需要转换，这是重启教育改革的体制基础。

教育改革；重启改革；改革合理性

以《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布为标志，我国教育改革进入了新的阶段。所谓“改革进入攻坚期和深水区”、“重启改革议程”①等，正是对这一新的改革阶段特征的概括与判断。这一判断清晰地表明，当前我国教育改革有着新的特点、任务和目标，这种新特征既是对起始于20世纪80年代的第一阶段教育改革的继承、发展和完善，也体现了新的改革思路、改革目标和改革重点。本文拟分别从教育改革的社会基础、动力基础和推进方式等三个方面，阐释和论证重启教育改革议程的合理性、必要性和紧迫性。

一、再聚改革的支持力量：重启教育改革的社会基础

成功的教育改革离不开民众的积极支持和广泛参与。“迄今中外教育改革实践反反复复表明，改革的社会基础越是广泛、越是坚实，改革成功的可能性也就越大，代价也就越小。”②很难设想一项失去民意支持的改革能顺利推进并取得成功。因此，改革的社会基础是关系改革成败的关键性因素。

如果按照一场社会变革带来的效果是积极的还是消极的，可以分为积极的社会变革与消极的社会变革；按照一场改革是给所有人带来影响，还是给少数人带来影响，可以分为对所有人带来影响的改革与对部分人带来影响的改革。当然，一场完全不对民众产生影响的社会变革是不存在的，这里主要是强调改革对民众的核心问题与重大利益产生的影响。这样，我们就可以区分为四种类型的教育变革：一是给所有人带来好处的变革。这是改革者期待的改革，也是最理想的改革，更是最难实现的改革。这样的改革模式大致在我国20世纪80年代初期可以得到印证与举证；二是给所有人带来坏处的改革。这是改革者最不希望发生的变革，也是最坏的变革。严格意义上，这种变革不能称之为“改革”，因为这种变革背离了改革促进人的发展和社会进步的宗旨。但从对改革类型分析的角度，我们权且把这种变革称之为“最坏的改革”。这种教育变革模式大致在我国的“文革”中可以得到举证。三是多数人得益、少数人利益受损的改革。这样的改革总体上能够获得民众的支持，也是在经验和事实层面上大多数改革的实际样态。迄今为止多数国家、大部分改革均属于这一类型。四是少数人得益处，多数人利益受损或多数人利益没有增加的改革。这里的少数人受益，主要是指改革的资源掌握在少数利益集团手中，改革的目的是促进少数利益集团的利益增长，改革的结果是扩大了社会差距，加剧了教育不公，激化了社会矛盾。这样的改革的社会基础最为脆弱，改革的支持力量不够，改革的难度最大。

论述教育改革的支持力量和社会基础，我们不得不“深情”地回望20世纪80年代初期的教育改革。聚焦于拨乱反正的20世纪80年代教育改革，总体上取得了让“所有人受益”的改革成效。这主要缘起于“顺民心、得民意”的改革起点。因为，对于从“文革”这场几乎是“所有人带来坏处”的阴霾中走出的中国教育而言，民众在支持改革、拥护改革这一点上达成了充分的共识。就当时而言，无论是被贬低为“臭老九”的中小学教师；还是被“知识越多越反动”舆论打压的大学教师；无论是收入微薄的农村教师，还是被下放到农村的城市教师；无论是荒废学业、考学无门的中小学生，还是被“知识无用论”裹挟的大学生等等，他们的状态不一，诉求不同，但在走出“文革”这一点上是共同的。正是在这个意义上，教育改革顺应了民心、民意和民情，获得了民众的支持、拥护和认可。这种广泛的改革共识和坚实的社会基础，使得整个20世纪80年代的教育改革波澜壮阔、高歌猛进、可圈可点、成效显著。

20世纪90年代以来，这种“无阻力”的教育改革开始出现了“波动”。这主要表现为，既往“铁板一块”的改革阵营出现了松动和分化。如果说改革初期激发起广大民众改革热情的根本原因是改革促进了“所有人受益”这一基本事实，那么在改革过程中，就一定会出现部分人的利益获得多一些，一部分人的利益获得少一些，甚至是一部分人的利益会受到损害。这原本属于改革的常态，因为改革一定是一个利益调整的过程，在一个特定、具体的时段内，改革不可能追求所有人的利益都增加，只要改革的方向正确，只要大部分人利益增加，整个社会的总体利益增加，那么一少部分人的利益受损，既不影响对改革的肯定，也不影响对改革的支持。正是基于这样的原因，在20世纪80年代末期和90年代初期，即使出现了教育利益的分化，甚至是局部的教育不公，均没有弱化与消解广大教师对改革的期盼和信任，整个社会的改革共识依然明晰，改革的基础依然稳固，特别是在“少数人先富起来、带动多数人富裕”的经济改革舆论影响下，以及“效率优先、兼顾公平”等改革理念作用下，民众不但在“改革与不改革”问题上具有广泛的共识，而且在“如何改”、“怎样改”的问题上也没有分歧，即改革就是要“先做大蛋糕，再公平分配蛋糕”。这样的改革舆论与社会共识，为80年代末期和90年代初期教育改革奠定了相对稳固的社会基础。

20世纪90年代后期，教育改革的支持力量开始“分化”。其根本原因是教育不公平的扩大。毫无疑问，改革开放30年来，教育的增量改革突飞猛进、成效显著，即使是今天依然十分落后的西部边远地区农村教育，对比30年前也已经发生了根本性变化。问题的实质是，在一个教育公平的理念被广泛地唤醒的时代，在一个城市教育向高水平现代化迈进的新时期，面对贫困、落后的乡村教育，人们对教育地区差异和城乡差异的反思、质疑和批判就显得“合情合理”与“顺理成章”。反观当下中国教育，不难发现，无论是由城乡教育差异引发的农村儿童就学困难和乡村教师数量不足与质量下降，还是由城镇化引发的农村留守儿童与城市流动儿童教育问题，还是由学校差异引发的严峻的中小学择校矛盾，抑或是由家庭经济资本、社会资本差异引发的农村子弟考入名牌大学比例下降等问题，都在一定程度上影响和制约着民众对改革的信赖、依赖与支持。这主要体现在两个方面：

首先是少数民众对改革必要性的“误识”在增加。如果说改革初期民众对改革的信心来自于“改变自身不利境遇”的渴望，以及改革事实上给自身带来利益增长的认可；改革中期民众在自身利益增长缓慢、教育差异日益增大的背景下，依然信任改革、支持改革，是因为民众对改革还抱有耐心和信心，即相信“道路是曲折的，前途是光明的”。那么，在教育改革进行了35年以后的今天，面对依然严峻的城乡差异、地区差异、校际差异和阶层差异，少数民众对改革的“误识”在不断增长。这主要表现为，他们不是将现实中的教育问题理解为“教育改革可以消解的矛盾”，而是理解为“教育改革的不可控后果”；不是将教育的不公归因为“改革政策的执行偏差与执行不当”，而是理解为“改革者的有意而为”。对于极少数人而言，他们不仅在“如何改革”、“怎样改革”方面产生着分歧，甚至在“改革与不改革”的认识上也出现了重大差异。我们认为，在当下中国，“对改革必要性”共识的丧失，是全面深化教育改革过程中出现的“最危险”的社会信号。正是在这样的背景下，一些鼓吹“改革无用论”和“改革失败论”的“极左”力量才得以“悄然出世”并蛊惑人心。“极左”力量作为一种必须高度警惕的极端思潮，其危险性在于，将教育改革“引向逆历史潮流而动的歧途，使建设现代中国的进程遭到中断”③，我们必须对此高度重视并努力扭转。因为，“重启教育改革议程，首先是对教育改革的拥护、肯定与支持”④，这是我们必须毫不动摇地坚持的认识底线。

其次表现为少数利益集团对改革抵制力量的增强。这也是当前教育改革的最大阻力与“最可怕”阻力。因为，其来自于那些以支持改革、领导改革和拥护改革为名，实为淡化改革、阻碍改革、破坏改革，甚至是扭曲改革的个别利益集团和特权阶层。他们之所以口头上、行动上支持改革和拥护改革，是因为，在一个“只有进行时，没有完成时”的改革时代，支持改革、拥护改革的态度与姿态，对于捍卫自身的特权，保护自身的利益，具有前提性价值。特别是在近年来党中央国务院全面深化改革，大力推进教育公平的决策与部署下，这种姿态对保护他们特殊的利益而言，就不仅具有“战术”意义，还具有“战略”意义。他们之所以弱化改革、抵制改革、阻碍改革，是因为改革就是要求他们勇敢地“对自己开刀”、果断地“革除自身的利益”。对他们而言，如果改革意味着自己“批条子”、“打招呼”权力的失去，意味着子女“进名校”特权的消失，意味着拨款权、审批权和任命权的丧失，那么，对待改革的方式就只有一个：“抵制与反对”。如前所述，在一个改革的时代，任何公开的反对都显得不“与时俱进”。于是，这种以支持改革为名，反对和阻碍改革的力量就容易滋生与壮大。这种特权阶层对改革的反对不但“合理”，也完全“合法”。这里的“合法”，主要是指，对比那些对改革“失去信心”、“满腹牢骚”、“公开抵制”又“无权抵制”的民众而言，他们有机会、有权力、有条件，也有“技术”去阻碍改革和破坏改革。更为“可怕”的是，这种抵制是以“支持改革”的姿态和面目为掩护的。这就使得改革蜕变成了特权阶层“唬人、蒙人乃至忽悠人”⑤的“热闹游戏”和“无聊折腾”。从根本上讲，这不仅是对改革的抵制与阻碍，更是对改革的扭曲与异化。

因此，无论是对比20世纪80年的改革初期，还是对比20世纪90年代的改革中期，当代中国教育的改革共识在不断弱化，改革的社会基础在不断分化。而改革作为一项不可逆转的教育发展方式与不可替代的教育矛盾解决方式，却亟须重新获得民众的广泛认可与支持。因为，“改革新共识是在原有共识破裂之后的再次凝聚”。⑥为此，除了要耐心细致地做好改革必要性的论证、解释和宣传外，还必须采取果断的行动和勇敢的举措，以“壮士断腕”的精神破除教育不公，切断特殊利益、斩断教育特权，以实际的改革成效和真实的改革行动，取信于民、还信于民、增信于民。唯有此，才能够真实地唤起民众对改革的信心、期待和支持，从这个意义上讲，改革需要“再动员”与“再启动”。

二、再克顽固性改革难题：重启教育改革的动力基础

改革为问题而来，问题解决与否，以及问题解决的质量如何，是衡量教育改革成效的重要标识。

讨论本轮教育改革面对的严峻和复杂的教育问题，是以肯定35年来改革在化解教育矛盾、解决教育问题中取得的巨大成就为前提的。仔细端详三十余年波澜壮阔的教育改革，一个不争的事实是，改革在各个领域和各个方面均取得了重大成效。但与此相关，另一个不争的事实是，三十年前我国教育改革面对的主要问题与核心问题，在当下的教育实践中依然“顽强”地存在着，并继续成为我国教育改革面对的重要课题。

为了使这样的判断更具有说服力，不妨“重温”一下1985年官方出台的重要的改革文件——《中共中央关于教育体制改革的决定》对当时我国教育存在问题的表述。《决定》认为，我国教育领域存在着三个方面的主要问题：一是在教育事业管理权限划分上，政府对学校主要是高等学校统得过死；二是在教育结构上，基础教育薄弱，高等教育内部比例失调；三是在教育思想、教育内容和教育方法上，学生独立生活和思考能力不强，内容陈旧、方法死板，实践环节不被重视。⑦针对以上问题，《决定》分别对教育改革的目标、任务，以及改革的内容做了具体设计与部署。今天重读与重温《决定》精神，我们依然会产生一种激动与澎湃之情，因为无论是对教育问题的界定上，还是对教育改革目标的确立上，《决定》阐述的观点和主张对今天的教育改革依然具有重要的借鉴和指导意义。

重温《决定》精神的过程，也是我们的责任感和使命感不断生发的过程。如上所述，对照30年前《决定》对我国教育领域面临的三个方面问题的界定与认定，我们发现，这些问题在当下的中国教育实践中，依然“顽固”地存在着。反观当下的中国教育，无论在政府对学校控制和管理的程度上，还是在教育结构的不合理状况上，还是在教育思想、教育内容和教育方法的陈旧方面，改革的实际成效与人民群众的美好期待相比，依然有着较大的差距。如有研究者所言，“中国教育改革虽已进行30多年之久，也取得不少成绩，但同30多年这一时间长度极不相称的是，几乎在所有全局性的重大问题与要害性的关键问题上，改革(而不仅仅是发展)均未取得根本性突破。”⑧

本文将《决定》对我国教育领域存在的典型问题概括为：“制约我国教育发展的三类‘根基性问题’”。这三类问题分别是，政府与教育和学校的关系问题(《决定》称之为“教育事业的权限划分”问题)；教育与经济社会的适应问题(《决定》称之为“教育结构”问题)；教育质量问题(《决定》称之为“教育思想、教育内容和教育方法的陈旧”)。将这三类问题称之为根基性问题，是因为以上三个方面的问题对中国教育的发展与进步具有基础性作用和根本性价值。所谓问题的基础性，是强调这三类问题植根于中国的历史传统、文化基因和社会基础而长期存在，并以不同表现形式存在于中国教育发展的不同阶段。所谓问题的根本性，是指以上问题对中国教育的改革发展，以及教育基本面貌、状态、形态和表征的影响的深刻性，即中国教育之所以是现在“这个样子”，从根本上由于以上三个方面的问题是“这个样子”。换言之，解决教育领域的各类问题和矛盾，首先要关注和解决以上三类问题。反思和分析这三类制约和影响中国教育发展的“根基性问题”，对于我们认清改革的难度和复杂性，抓住改革的关键、提升改革的成效，具有根本性意义。

就政府与教育和学校的关系而言，在中国，政府对教育的管理、管制和控制作为一种制度传统和体制惯性既有韧性，又有弹性，改革起来十分困难。这种制度惯性不仅仅是存在于当下的中国教育，也存在于既往时期的教育之中。改革开放以来，尽管包括《决定》在内的各类改革文件、历次改革行动，均将改革“政教”关系和“政校”关系作为重点和难点，但改革始终处于艰难的前行之中。就外部环境而言，改革初期的教育笼罩在计划经济这个“天生的强政府”管理下，学校就一定会作为政府的管理对象而存在。近年来，随着市场经济的确立，政府在下放权力方面取得了长足的进展。但一方面，由于顶层设计的缺失与配套制度的不完善，特别是由于各项监督机制的不完善，造成了政府在教育领域的“设租”、“寻租”现象依然广泛存在。这种政府对教育、对学校的“高强度控制”，使得其干预的力量越来越强悍、干预的领域越来越全面、干预的程度越来越深入、干预的兴趣越来越浓烈。如果说30年前《决定》认为政府“主要是对高等教育统得过死”⑨，那么，今天少数地方政府对教育统得过死，已经全面渗透到包括中小学在内的各类教育之中。当政府垄断和控制着课题评审、学校评级、资源分配等领域时，教育和学校就会不断地迎合政府、服从政府与“献媚”于政府，在这种迎合与服从中，学校和教育应有的自主性和创造性品质获得了贬损。在当下，改革政府与学校的关系，促进学校依法办学和自主办学，已经成为了一件刻不容缓的改革议题。从这个意义上讲，在本文所阐释的三个制约和影响中国教育的根基性问题中，政府与教育和学校的关系问题，是一个最具有根基性的“根基性问题”。

教育与经济社会发展适应性的问题，也体现出鲜明的“本土色彩”和“中国意蕴”。综观30余年教育改革的历程可以发现，当代中国教育在服务经济发展，服务社会进步方面正在取得实质性进步。但从总体上看，教育脱离生活、脱离社会的弊端没有从根本上得到扭转和解决。无论是中小学长期存在的教育内容的繁难偏旧、教育教学活动的远离生活，还是以甄别与选拔“死记硬背能力强、解答难题技能佳”为特征的各类升学考试制度，也还是地方政府和教育主管部门以高考成效为导向的教育评价模式，都在强化着教育与社会、与生活的脱节倾向。

人才培养质量问题与第二个方面的问题(教育与社会脱离的问题)有着深刻的关联，并在一定程度上具有同构性。这里所要突出的是，人才培养质量还涉及到教育内部的教育思想、教育内容以及教学方法等。综观30余年教育改革的历程，这一问题所具有的根基性特征显得十分清晰。从改革初期对减轻学生课业负担的提倡，到当下素质教育的推行和基础教育课程改革的推动，都难以撼动顽固的“应试教育堡垒”。这就是近年来国人热议的“钱学森之问”与“钱学森之痛”。以至于在当下的中国，切实改革人才培养模式，提高人才培养质量，已经成为了一件迫在眉睫的“全民共识”。而潜藏于人才培养质量问题背后的根本问题是，我们在教育思想、教育内容和教育方式上的陈旧和落后。因此，以人才培养质量为核心的教育思想、教育内容和教育方式改革，就成为了当下中国教育不得不面对的又一个典型而又顽固的“根基性问题”。

行文至此，再次重温《决定》精神，我们在惊叹《决定》30年前对制约我国教育发展的三个“根基性问题”概括的精确与精准的同时，更加深切地体认到了这些“根基性问题”的“顽固”与“顽强”，感受到这些问题对我国教育消极影响的深刻与深入，认识到攻克这些“根基性问题”的紧迫与紧急。如果说30年前这些问题还只是孤立地影响着中国教育的发展，那么，这些问题在今天已经彼此关联、相互强化、深刻持久地制约着中国教育的点滴进步与前行；如果说30年前这些问题仅仅是停留在教育层面的一般性改革问题，今天这些问题已经成为扎根于当代中国社会、文化和制度体制之中的累积性改革难题。继续破解这些改革难题，重新攻克这些 “改革堡垒”，成为了当前我国教育改革必须面对的一项艰巨的任务和使命。再次回到改革的原点和起点，围绕顽固的“根基性问题”进行重新的反思、部署、规划和设计，是当前我国教育改革的重要任务，从这个意义上讲，改革是一种“再启动”与“再发力”。

三、转换改革的运行方式：重启教育改革的体制基础

如果说教育改革的社会基础主要涉及民众对改革的支持与拥护问题，那么，教育改革的运行方式则主要关涉到改革领导者的能力和智慧问题。回顾三十余年的教育改革，可以发现，中国教育改革的过关斩将与辉煌成就，与不同时期改革领导者和组织者的能力、智慧与远见卓识密不可分。诸如，没有改革初期党中央领导的勇敢、果断与智慧，就不会有恢复高考制度的顺利与成功；没有20世纪80年代初期的改革者果断实施“地方办学、分级管理”的义务教育管理体制，我国在20世纪末“两基”的目标就不可能实现。但与此相关，改革的能力与智慧，不仅体现为改革者的果断与果敢，更体现为改革者对教育发展方向的前瞻性把握、系统性分析，以及在全局层面上对教育改革的综合性设计和顶层性规划。

依照这样的判断标准进行分析，我国30余年的教育改革基本上没有摆脱“头疼医头、脚疼医脚”式的改革模式，即改革总是针对教育的具体问题和局部矛盾进行一般回应与表层修补，缺少对教育问题的深层探究与改革方式的整体设计。其最典型的表征是“摸着石头过河”的改革思路。这样的改革思路尽管在局部领域和具体时限内能够取得明显的效果，甚至是可以取得“药到病除”的“神奇功效”。但由于其“治标不治本”的先天缺陷与“修补式调整”的结构性“漏洞”，使得改革总是在“解决旧问题”与“制造新问题”的悖论中循环，让改革陷入迂回曲折、问题反复，甚至是“原地打转”的发展困境。这依然可以在35年教育改革的实践逻辑中得到举证与确认。

20世纪80年代初期的教育改革既导向于“文革”期间“积重难返”的教育问题，也是在“摸着石头过河”中前行的，这体现为典型的“修补式”改革特征。这一“修补式”改革模式之所以能够被继续沿用，得益于其解决教育问题的“卓有成效”与回应民众需求的“敏捷迅速”。高考制度的恢复，解决了中小学秩序混乱、中小学生“无所事事”、教师劳动“无价值”的教育弊端；教师职称制度的恢复，解决了中小学教师工作热情不高、大学教师科研成果不受重视的弊端；农村义务教育“地方负责、分级管理”制度的实施，解决了农村义务教育办学责任主体缺失、教育投入短缺、中小学办学条件简陋的问题等等。与此同时，这样的教育改革与同一时期国家的政治、经济改革具有同构性，存在着相似的问题与特征，即改革在“走出困境”这一点上，广大社会成员的认识高度一致，但在“走向何处”方面，缺少系统的思考与整体的设计。就如同在制度层面如何实现“国家治理体系和治理能力现代化”，在经济领域如何实现“市场在资源配置中的决定性作用”等这些关涉改革的基础性、根基性和方向性问题，当时很少进入改革者的视野与设计框架一样，诸如建立现代教育制度、现代学校制度等这些体现教育根本宗旨、代表着教育发展方向的改革目标与制度设计也没有进入彼时的改革视野。

从总体上看，这种缺少“顶层设计与整体规划”的“修补式”改革模式在各类教育、教育发展的各个阶段都有所表现。当前我国教育领域存在的大部分难点问题、热点问题和焦点问题与这种“修补式改革”均不同程度地有着因果关联性，并形成了“互为因果、前后交织、牵一发动全身”的教育问题“集合体”。这就是为什么教育改革进入了“深水区”，改革需要“啃硬骨头”的原因所在。因此，当改革进入到“一个教育问题解决，新的教育问题‘接踵而来’”的累积性改革难题阶段时，改革的力度愈大，改革的新问题就愈容易产生，改革就患上了“慢性病”与“疲劳病”，这就是以“改革难”、“改革险”和“改革累”为特征的改革低效期和改革徘徊期。其根本原因是，包括教育改革在内的各类改革陷入了“孤立式”与“修补式”的改革困境，其主要表征是：改革缺少现代公共精神的引领，缺少公共治理能力现代化的目标定位。

因此，当前全面深化教育改革，就必须继续以《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为指导，进一步重温、普及和践行体现现代公共精神、符合现代教育制度的教育理念和教育思想，强化顶层设计，注重综合改革，推进系统规划，全面、彻底、真实地建立起现代教育的制度体系，发挥好现代教育制度的集成效应和综合效应，扎实推进教育改革由“修补式调整”向“综合式推进”的范式转换，为教育改革的深入推进提供优良的制度框架和完善的体制基础。从这个意义上讲，改革需要继续强化与深化。

注 释：

①吴敬琏：《重启改革议程》，《读书》2012年第7期。

②吴康宁:《谁支持改革——兼论教育改革的社会基础》，《教育研究与实验》2007年等6期。

③吴敬琏：《重启改革议程》，《读书》2012年第12期。

⑤吴康宁：《中国教育改革为什么这么难》，《华东师范大学学报(教科版)》2010年第4期。

⑥⑧孙立平：《深化改革需要凝聚新的改革共识》，《领导科学》2012第4期。

⑦《中共中央关于教育体制改革的决定·中华人民共和国重要教育文献》，海口：海南出版社，1998年，第2285、2285页。

⑨吴康宁：《揭示中国教育改革之谜》，《教育学报》2011年第4期。

⑩《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，《中华人民共和国国务院公报》1994年第16期。

(责任编辑 陈振华)

Analysis of Rationality in Restarting the Education Reform Agenda

SHAO Ze-bin

(College of Education Science, Nanjing Normal University, Nanjing 210097, China)

Restarting the education reform agenda implies the support, affirmation and transcendence of the first stage of the education reform starting from the 1980s. Its rationality and necessity are reflected in three aspects: firstly, the support for education reform needs to accumulate again, which is the social foundation for restarting education reform; secondly, the intractable problems with the education reform need to be overcome, which is the power basis for restarting education reform; thirdly, the operation modes of the education reform need to be transformed, which is the systematic foundation for restarting education reform.

education reform; restarting the reform; rationality of reform

江苏省社会科学基金项目“有效解决教育阶段择校矛盾研究”(11JYB004)。