中国城市后郊区化特征与地方政府作用研究——以南京市为例

The Features of Post-Suburbanization in China and the Role of Local Government — Taking Nanjing for Example

周之聪 ZHOU Zhicong

中国城市后郊区化特征与地方政府作用研究——以南京市为例

The Features of Post-Suburbanization in China and the Role of Local Government — Taking Nanjing for Example

周之聪 ZHOU Zhicong

摘 要首先从时间、空间和参与者三个维度对“后郊区化”概念进行解析，简略介绍了中外研究进展。继而以南京市为例，从人口、收入和土地非农化三个方面出发，指出南京市江宁区呈现出了较为典型的后郊区化特征。通过进一步分析发现，“政府企业化”和“地方自治”是中国地方政府影响后郊区化进程的两个重要因素，也是有别于西方的重要原因。

关键词后郊区化；地方政府；南京

周之聪： 中国城市规划设计研究院，规划师，sky_z77@163.com

Abstract:This study firstly explains the concept of “post-suburbanization” in the dimensions of time, space and participants, and gives a brief introduction to relative studies at home and abroad. For instance, after studying Nanjing in the aspects of population, income level and farmland conversion, it is found that Jiangning District shows typical characteristics of post-suburbanization. In addition, “the enterprise government” and “local autonomy” exert significant influence on the process of post-suburbanization in China, which is quite different from western countries.

Keywords:Post-Suburbanization; Local Government; Nanjing City

0 引 言

在大都市不断向外扩张、经济持续增长、社会关系越发复杂的背景下，传统的城郊模型正在不断受到挑战，难以充分揭示当下的都市发展。因此，边缘城市（Edge City）、隐形城市（Stealth Cities）、没有边际的城市（Edgeless Cities）等概念不断被提出以描述和解释新的城市化现象和阶段，这些术语指出了一个普遍的“后郊区化”现象。1997年，Lucy和Philips基于美国Richmond的研究提出了“后郊区化”概念[1]，并从人口、收入和土地非农化三个方面阐述了如何判别一个地区是否步入了后郊区化阶段。在此之后，澳大利亚[2]、俄罗斯[3]、马德里[4]等国家和地区也各自开展了相应研究。吴缚龙和Phelps[5]针对正处于快速转型发展时期的中国进行了分析，发现后郊区化现象已经在上海和北京萌芽，因此，中国背景下的后郊区化研究显得日益迫切。本文从三个维度解析“后郊区化”理论，并以南京为例分析中国城市的后郊区化特征，剖析该过程中地方政府的职能与作用，以期对中国特色的城镇化发展有所裨益。

1 理论解析与研究回顾

1.1 “后郊区化”概念解析

目前公认的关于“后郊区化”的定义由Lucy和Philips基于对美国Richmond长达30年的跟踪研究作出，即“近郊人口和收入逐渐下降，远郊人口和收入增长，同时伴随着土地的非农化”，在此之后，“边缘城市”、“隐形城市”、“没有边际的城市”等研究也陆续展开。然而，上述研究主要基于美国，在其他国家的应用则具有一定的局限性[6]，难以得到普适性的定义，能否适用于当今中国的城市化特征仍需进一步探讨。因此，本文从时间、空间和参与者三个维度入手，试图对“后郊区化”进行较为全面的解析。

1.1.1 时间维度

一些学者将后郊区化现象理解为长期郊区化的结果，并不乐意使用“后郊区化”这类新词，“边缘城市”便是一个典型。正如Hise所说：“边缘城市并不是一个新现象，它的内涵可以追溯到霍华德的花园城市。”[7]Hayden也将边缘城市作为郊区化过程的最新表现，并认为华盛顿郊区的Tysons Corner是一个由卧城进化而来的新型郊区[8]。

然而，许多学者在当下的郊区发展中发现了区别于以往的一些特征，因此更愿意将其作为郊区化之后的一个新的发展阶段来认识。例如Fishman认为：“随着科技市郊（Technoburb）的发展，郊区的历史已走到尽头。”[9]此外，洛杉矶学派的观点更为激进，他们强烈坚持“后郊区化”是一个与以往城市化模式完全不同的阶段[10]，并拒绝将其纳入现有的城郊分析框架中[11]。

后郊区化的价值并不在于标新立异地确立一个新的城市化阶段，重要的是用这一概念揭示城市化过程中所产生的不同于以往的要素和结果。基于对Richmond、Tysons Corner、Getafe、Khimki、Pilar、亦庄、昆山等世界各地不同案例的研究，一些区别于传统郊区化的特征正逐渐明晰。本文保留“后郊区化”与传统城市化模型之间关于发展阶段的讨论，侧重于挖掘中国城市后郊区化的原因和特征，希望为中国的城市发展提供新的思考角度和解决路径。1.1.2 空间维度

在后郊区化过程中，远郊比中心城区和近郊区显示出更快的发展速度。在里奇蒙-圣彼得堡都市统计区（Richmond-Petersburg Metropolitan Statistical Area）的研究中，中心城区和近郊区的人口出现了下降，远郊人口则出现了增长，同时远郊的人均收入也比其他地区表现出更快的增长。后郊区化将城市发展的空间结构里外颠倒，让城市在以往的郊区范围之外发展起来。区分城市化究竟是在中心城区还是在城市边缘的研究似乎已经失去了意义[12]，因为后郊区化区域与由固定基础设施网络、公共服务供给和政府管辖所确定的空间秩序相脱离。传统的城乡二元理论正面临巨大挑战，需要在后郊区化时代中重新审视。

后郊区化在空间上的另一个重要特征是难以确定其发展边界。Fishman将“科技市郊（Technoburb）”描述为“由于没有明确边界而难以理解”；而“没有边际的城市（Edgeless Cities）”在整个都市区域悄无声息地蔓延[13]，从其名称便可了解其边界无法确定。最近对于北京亦庄的研究再一次证明了确定后郊区化区域边界的困难程

度[14]。 1.1.3 参与者维度

不同的参与者隐喻着迥异的意识形态，在很大程度上影响着郊区景观、空间布局和管理模式。其中，个人、商业组织和政府是后郊区化时代最为重要的三个参与者。

人们往往倾向于在景色优美、治安良好、舆论自由、配套齐全、社会和谐的环境中生活。现有研究已经证实，个人偏好始终作为一个重要因素影响着不同国家的郊区化进程[15]。这个因素在后郊区化时代仍然重要，正如Teaford声称，“从经济上看已经后郊区化的地区，有可能从智力和情感的角度看仍是郊区化”[16]，个人的行为选择在后郊区化过程中仍然起着关键作用。

商业组织在郊区化和后郊区化过程中均承担着重要角色。增长机器理论[17]深入分析了商业组织在城市发展过程中的作用，强调了基于土地资源的商业组织的贡献。在后郊区化时代，“去中心化（Decentralisation）”很大程度上分散了中心城区的功能[18]，郊区变得愈发多元和综合，意味着商业组织在郊区将比以往承担更加重要的角色。

后郊区化过程中政府的作用迄今尚未得到全面合理的分析。一方面，西方自由市场主义的盛行导致政府的力量受到抑制，商业组织和个人选择往往起到更大的作用；另一方面，虽有研究表明在东亚，地区政府影响甚至干预了后郊区化的发展，但是政府通过何种方式以及产生何种影响仍需进一步剖析。

1.2 中国的后郊区化研究

针对上述时间、空间和参与者三个维度，一些学者敏锐地关注到中西方之间的区别。以时间维度为例，美国的后郊区化出现于大规模人口郊区化之后，可以清晰地区分出两个阶段。然而，在中国则需要认真考虑“时间分异”，即在不同背景下后郊区化在出现时间和发展速度上的区别。中国的郊区化和后郊区化几乎是同时发生并且相互交织的，这使二者之间的界限十分模糊。此外，中国政府在后郊区化过程中的角色需要受到格外关注。与西方房地产、工业和商业部门主导的自发的过程不同[19]，中国的后郊区化很大程度上起源于企业型城市政府对郊区发展的大力推动，对亦庄与昆山等特定案例的研究[20]充分说明了政府在远郊发展中的作用。

2 中国城市后郊区化的特征：南京案例

由于政治和全球资本的影响，北京与上海在一定程度上具有区别于其他城市的发展动因（如集中的政治资源和优惠的开放政策），城市发展显示出一定的独特性。选择南京作为研究对象能够在一定程度上反映中国城市发展的整体特征，避免管中窥豹的弊端，由此作出的判断也将更具典型性。

南京地处长江三角洲地区东部，是江苏省省会，下辖11区2县，下设74个街道办事处和51个镇。2013年南京市域面积6587.02km2，其中市区面积4733.12km2，户籍人口643.09万，常住人口818.78万。根据针对南京郊区化的深入研究，按照各城区人口和城郊特征进行城区划分，玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼和下关6个城区为南京的主城区，栖霞区、雨花台区和浦口区为近郊区，江宁和六合为远郊区（表1）。

表1 南京都市圈分层Tab.1 sections of Nanjing metropolitan area

虽然中外城市的发展阶段和背景有所差异，但Lucy和Philips的定义仍然是目前最能阐明后郊区化本质的定量化指标。本研究以其定义为标准，结合中国城市发展的实际情况，选择人口、人均收入和土地非农化三个指标进行综合判断。

2.1 人口

根据前文定义，后郊区化过程伴随着近郊人口的减少和远郊人口的增长。表2显示了1995-2012年南京都市圈各部分的人口变化情况。中心城区长期以来极具吸引力，因此其人口最多，同时中心城区的人口增长与郊区化过程往往同时发生，表现为都市圈各层均保持着人口增长，这是中国城市区别于西方的一个重要特征（图1）。在此背景下，比较近郊与远郊人口增长的变化情况显得更有意义。

图1 1995—2012年南京都市圈各圈层人口变化（单位：人）Fig.1 population changes of each district in Nanjing metropolitan area from 1995 to 2012 (unit: person)

为了更好地揭示问题的本质，本研究将南京都市圈各部分的人口数量以1995年为基准原点设置为1，以此重新描绘人口增长情况。由图2可知，主城区始终保持着快速的人口增长，这与中国仍处于快速城市化阶段的判断相吻合。比较近郊区和远郊区可以发现，近郊区显示出更快的人口增长，这显然与后郊区化的定义不符。然而通过进一步分析，远郊的江宁区和六合区却有着截然不同的表现。六合区的人口增长长期低迷，江宁区则保持着快速的人口增长，并在2007年之后表现出比近郊区更快的人口增长速度。尽管南京市远郊区的整体表现不完全符合后郊区化定义，但江宁区却表现出了明显的后郊区化特征。

图2 1995—2012年南京都市圈各圈层人口变化（起始点为1）Fig.2 population changes of each district in Nanjing metropolitan area from 1995 to 2012 (initial point is 1)

2.2 收入

近郊人口收入的下降与远郊人口收入的上升是判断后郊区化的另一个重要指标，因此本研究选取南京市2005-2012年的人均收入数据进行比较。Lucy将后郊区化中人均收入指标定义为“近郊人均收入下降的同时，远郊人均收入上升”。由图3可以看出，在过去的8年中，南京市人口的整体收入在不断增长，这是因为中国仍处于快速发展阶段，绝对值的增长是中国大城市目前的发展现状。然而，通过对南京都市圈各层进行比较可以发现，尽管呈现普遍增长的态势，远郊的平均收入水平却一直高于近郊，尤其是江宁区的平均收入始终处于郊区的前列，相比近郊呈现出更好的发展势头。

表2 1995-2012年南京都市圈各圈层人口变化（单位：人）Tab.2 population changes of each district in Nanjing metropolitan area from 1995 to 2012 (unit: person)

图4 2000—2012年南京都市圈农用地面积（单位：千公顷）Fig.4 farmland area in Nanjing metropolitan area from 2000 to 2012 (unit: 103hectares)

2.3 土地非农化

土地非农化是判断后郊区化的一个重要因素，在Richmond的研究中被格外强调。南京市的中心城区是高度城市化的地区，已经没有农用地，因此本研究采取“农作物总播种面积”指标在近郊区和远郊区之间进行比较。图4显示了2000—2012年南京各区域的农用地面积变化情况，虽然郊区土地政策（如“万顷良田工程”）的实施造成了土地面积的波动，但自2000年开始，无论近郊还是远郊农用地面积都呈下降趋势。从绝对数量看，远郊和近郊分别减少了49800hm2和31760hm2，意味着远郊区的农用地面积下降更快。

然而，考虑到不断变化的行政边界，本研究选取了农用地占比指标，即比较不同区域农用地占该区域总面积的比例。总体来看，过去12年中，近郊区、远郊区和江宁区、六合区的农用地比例分别下降了20.1%、16.3%、23.9%和8.2%。这个下降的趋势在图5中更清晰地表现出来，意味着越来越多的农田在城市扩张过程中转化为建设用地。相较于远郊区，近郊区农用地比例下降更快，这主要源于中国政府的土地经济，近郊完善的基础设施和靠近市区的地理区位成为政府出让土地的首选。然而需要注意的是，江宁区土地非农化的表现异常突出，农用地比例下降比近郊区多了近4个百分点，表明其具有强大的建设需求和发展意愿，这显然是“后郊区化”的重要特征。

图5 南京都市圈各圈层农用地占比Fig.5 farmland proportion of each district from 2000 to 2012

2.4 小结

目前关于中国城市后郊区化的研究多处于定性阶段（如对北京亦庄和苏州昆山的研究），通过对现象的简要描述显然无法进行后郊区化阶段的准确判断。基于以上对人口、收入和土地非农化的分析可知，虽然南京都市圈并未完全符合Lucy关于“后郊区化”的定义，但可以确认的是江宁区表现出了明显的后郊区化特征。

3 后郊区化的地方政府因素

对人口、收入和土地非农化的分析比较在很大程度上表明了南京后郊区化时代的到来。除个人与商业组织外，中国的地方政府对推动城市的后郊区化发展起到了举足轻重的作用。为挖掘南京后郊区化的深层次原因，剖析中国背景下地方政府在后郊区化中的作用，本研究重点从政府企业化和地方自治两个方面进行研究，并选取更具后郊区化特征的江宁区作为研究对象。

3.1 政府企业化

政府企业化是中国后郊区化过程中区别于西方的显著特征之一。根据Molotch的“增长机器”理论，地方政府具有联合商业组织以追求经济利益的内在冲动。美国政府往往通过间接（或者说是柔和）的手段支持地方发展，中国政府则更倾向于将行政资源直接移植到新的城市竞争体系之中，即表现出强烈的“政府企业化”特征[21]。

政府企业化的出现与盛行可通过分权、市场化和全球化三个方面进行解释。首先，分权化改革使得地方政府相对独立，强化了其管理经济的职能，在完成中央政府下达的各项任务的同时，也追求自身利益（包括经济利益和政治利益）的最大化。其次，在市场化改革中，掌握着权力的地方政府和控制着资源的企业集团往往结合成“增长联盟”，共同承担地方经济运行主体的职能。最后，全球化在地方政府之间形成了高度的竞争环境，由于地方政府在分权化过程中缺少中央的财政支持，吸引外资成为促进地方经济发展最重要的方式之一，政府更多地承担招商的工作。

政府和企业的结合可以概括为“政企合一”，这种管理委员会通常具备管理和发展的双重职能，可将其视作“准政府管理组织（Quasi-government Administration）”。南京远郊的江宁区同样具有政府企业化的特征，江宁经济技术开发区（JDZ）与北京亦庄经济技术开发区（BDA）在后郊区化的发展中具有极高的相似性。从江宁经济技术开发区管理委员会的架构上可以发现，管委会通常承担着政府和企业的双重角色：一方面，管委会对各种社会事务负责，承担社会公益性责任，以社会事业处为例，它主要负责水、电、气等市政公用设施和市容、卫生、绿化、民政、人防等社会事业性工作；另一方面，管委会通过设置经济发展局和招商局等机构，以经济发展为首要目标，吸引投资并保障园区经济的顺利运行，使开发区的效益达到最大化（表3）。

表3 南京江宁经济技术开发区部门属性Tab.3 Departments of Jiangning Economic and Technological Development Zone

3.2 地方自治

地方自治（Local Autonomy）是指地方政府对所辖区域具有较强的控制力，并能够在地方经济快速发展的过程中获益（如通过税收和土地出让），因此地方政府对于推动地方经济发展具有极高的热情。

根据《组织法》，区和县均为直辖市或地级市的下一级行政区，但县在财政、发展规划、土地管理等方面相对独立，与区相比享有较大的权力。按照江苏省政府相关文件，江宁的撤县设区仅是对政府机构名称的更改，在财政、规划、建设和政策制定等方面仍享受县级的、相对独立的权利。此外，江宁的历届主政官员均由市级领导兼任，致使“市管区”的组织安排发生错位，市级职能部门难以对区政府的相关事务进行统筹安排。政府领域重构缺失以及区级主政官员的高配导致“不完全的再领域化”，并在一定程度上促进了地方经济的快速发展[22]。

“不完全的再领域化”使江宁区拥有更多的自主发展权，对土地出让和规划建设具有相当的控制能力，这使江宁区的发展更像一个独立的新城。江宁区以工业园区起步，逐步推动居住、商业、游憩等功能的完善，最终成为产城互动、职住平衡的远郊新城，这也是其在人口、人均收入、土地非农化等方面具有显著后郊区化特征的重要原因（图6）。

图6 2005-2012年南京市各区GDP（亿元）Fig.6 Gross Domestic Product from 2002 to 2012 (unit: 100 million RMB)

4 结论与讨论

后郊区化于20世纪中叶出现在美国，目前已经成为一个全球现象，中国城市的后郊区化趋势看起来也在不断增强。Lucy 和Philips通过人口、收入和土地非农化三个方面的比较强调了远郊相比近郊的快速发展。通过南京案例可以发现，远郊的江宁区有着更多的人口、更高的收入以及更快的土地非农化。考虑到中国的特殊国情，对后郊区化的判断与定义有些许区别，例如中心城区的人口持续增长但定义中却是下降的。但是总体而言，南京（尤其是江宁区）体现出了明显的后郊区化特征。

作为三个最重要的角色之一，政府在促进后郊区化的过程中起到了重要作用。与西方世界相比，中国政府更有力量，几乎渗透到社会的每一个角落，与西方政府承担着不同的功能。在江宁区，政府企业化和地方自治使得政府强烈影响了后郊区化的进程，江宁区更像是一个功能完备的城市而不仅仅是一个纯粹的制造业节点。在中国，“政府企业化”的特征促进了城市“后郊区化”的出现，同时“地方自治”的新城建设组织机制安排也是中国城市“后郊区化”现象产生的重要因素。

本文研究了中国城市的“后郊区化”特征及其中的地方政府因素，但该“后郊区化”特征与城市发展阶段的关系、“后郊区化”对城市空间结构的影响以及“后郊区化”城市的都市区区域规划、管制与政策配套等尚有待进一步的深入探究。

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图表来源：

图1-6：作者绘制

表1-3：作者绘制

（编辑：郑曦）

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20150313段焕娥. 绿地图理念下的和谐城市规划管理策略[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(03): 67-70.

收稿日期：2015-02-10

作者简介

文 章 编 号2095-6304(2015)03-0061-06

文献标识码B

中图分类号TU984.181