新加坡国有企业监管的成功经验及启示

邵安菊

随着党的十八届三中全会的召开和《全面深化经济体制改革若干重大问题的决定》的颁布，深化国有企业改革以及完善国有企业监管已成为社会各界普遍关注的热点问题。尽管几十年的经济改革推进了国有企业的发展，但我国国有企业监管仍存在诸多问题，例如，国有企业监管机构、董事会、经理层的关系需要进一步理顺，董事会的运行机制还不完善; 对国有企业的风险管控与财会审计制度有待完善，与国有企业监管配套的法律法规滞后;国有企业监管方式落后，对企业经营者的行政化管理色彩依然存在; 对国有企业考核采用“一刀切”方式，国有企业市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成;国有企业监管人员专业素质不够高等问题。借鉴新加坡国有企业监管的成功经验，并结合我国的具体国情，探索国有企业监管新的机制与模式，对于深化我国国有企业改革具有十分重要的现实意义。

一、新加坡国有企业监管的成功经验

新加坡经济的快速发展，与新加坡国有企业的成功改革与发展活力密不可分。新加坡国有企业，例如新加坡航空公司、新加坡樟宜机场、新加坡公共住房体系等已成为新加坡经济成功的重要标志。经过多年的探索和积累，新加坡政府逐步形成独具特色的国家控股、公司化运作、集团化管理的淡马锡公司治理模式。淡马锡公司成立于1974年，是一家由新加坡财政部独资拥有的公司。淡马锡公司的经营操作由财政部的投资公司负责监督，对于某些重大决定、大型的民营化项目以及政策等，财政部在给予淡马锡相当大的经营自主权的同时保留咨询权。淡马锡的功能定位是塑造好国有股东的形象，以“通过有效的监管和商业性战略来培育世界级公司，从而对新加坡的经济增长做出贡献”为宗旨，其基本职能部门代表国家持有企业股份，淡马锡公司治理模式的成功实践，为新加坡的经济发展做出了巨大贡献。

（一）健全公司治理结构，稳健承担经营风险

新加坡采用政府主导下的经济发展模式，其国有经济以法定机构和政联公司两种形式存在。对法定机构的监管包括宏观层面的董事会制度以及微观层面的内部审查机制，法定机构承担经济功能和社会功能双重职责。对政联公司而言，政府的角色是所有者或股东，主要职责以提高收益并引导产业发展为主，公司运作完全采用私人企业模式。

淡马锡始终秉承稳健地承担风险的原则，为降低运营风险，淡马锡公司对投资的职责与权限进行了明确划分，每个批准权限都有严格规定。淡马锡公司的操作模式是以政府参股、控股的方式将国有资产置于社会公众的监督之下，以避免独资国有企业可能产生的种种弊端。淡马锡作为财政部投资成立的公司，在每年从政联企业取得红利的同时，也必须将自己利润的50%上缴财政部强化政府监督、舆论监督以及公众监督。尽管淡马锡公司作为一家有限公司，不必向公众公布财政数据，但必须每年向财政部递交经过审计的财务报表，财政部每年还将对淡马锡公司的经营业绩进行财务检查。

（二）建立风险共担的薪酬制度，确保管理者与股东共命运

为确保管理者兼顾短期与长期利益，淡马锡公司的薪酬管理以管理者与股东共命运为原则。管理层的薪资结构由基本薪资与红利两部分组成，红利多少取决于管理者个人及团队表现。为了保证管理者为公司长期利益着想，红利发放延后3-12年，并与公司的股东收益和资产增值水平挂钩。

淡马锡公司董事会的职责是制定提供整体的指导方针、政策指引以及风险管理架构。为培育风险共担意识及风险管理文化，首席执行官与高级管理团队共同制定公司风险管理架构的目标和政策。风险共担的薪酬制度强调立足于长远并以公司的利益为先，将企业风险管理纳入公司日常决策，确保员工与股东利益相连命运与共。

（三）董事会充当“防火墙”，避免政府干预企业正常经营

权责明确是淡马锡公司管理模式的一大特色，董事会下辖审计委员会、执行委员会以及领袖培育与薪酬委员会，主席皆由独立于管理层的非执行董事担任，这一模式确保了管理层决策的独立性及专业化运营。在董事会指导之下，企业拥有完全自主的决策权，淡马锡的管理层对公司运营负责，管理层则通过职业经理人的专业投资及管理，实现股东长期利益最大化及国有资本保值增值。

董事会作为政府和管理层的“防火墙”，切断了政府对管理层的直接干预，避免了政企不分现象的发生。政府对淡马锡的影响主要借助两种方式，一是通过派出股东董事了解企业运营状况并参加董事会决策和方针制定;二是在淡马锡和财政部之间建立协约机制，淡马锡公司必须将资产买卖计划及时通告政府，确保政府能够及时了解公司经营管理绩效。

（四）重视企业市场生态环境的建设，以“一臂距离”进行监管

首先，贯彻“一臂距离”原则，政企适当分离。新加坡是政府主导型经济，政府理性作为、企业商业运作是新加坡国有企业监管的成功秘籍。一方面，贯彻“一臂距离”原则，所有权与经营权分离，企业监督科学有效，确保出资人到位、政府有作为;政府作为淡马锡公司的唯一出资人，将公益性垄断性行业授权淡马锡经营;淡马锡通过控股或参股发展淡联企业;政府和总统“两把钥匙”委任淡马锡公司董事和执行总裁;政府与淡马锡之间建立相互尊重的平等关系;另一方面，企业采用市场化经营理念和商业化运作模式，建立规范化治理结构及灵活的运营机制;

其次，为企业经营创造良好的外部市场生态环境。要提升企业活力，政府首先要摆正与企业的关系，其次要为企业经营创造一个涵盖廉洁政府、商业推动、法制严厉、社会诚信及社会和谐等要素的系统性、全方位、良性循环的市场生态环境;

再次，严格的监管制度。新加坡从外部和内部两个方面对国有企业进行监督，外部监督主要有政府监督、舆论监督以及公众监督三种方式。新加坡对会计师和设计师追究无限责任，即使20年后抽查到有问题同样要承担无限责任;挂牌上市的政联公司每年必须向证监会上报有关经营情况;新加坡还建立了由政府审计署、企业内部的审计以及外部监督的完善和严密的会计体系，商业调查局负责专门调查包括政联公司在内所有公司的商业行为是否合法。