完善国有企业分类监管的对策建议

陈勇鸣

十八届三中全会《决定》提出：要准确界定不同国有企业功能。从国企改革近年来的实践来看，一些应加快市场化的行业，市场化程度非常不足，如电信、电力等;而一些不应市场化的行业却在极力推进市场化，如公交、医疗卫生等。关键在于： 一是没有对不同性质的国企进行有效分类，二是把市场经济简单地等同于市场化，把市场化简单地等同于提高价格。对国企进行科学分类是厘清市场与政府关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。分类监管核心，是在厘清政策性业务与经营性业务基础上，通过有效监管提高国有资本的效益或效率。目前，中央企业分类改革方案尚未出台。全国由于国资差异性较大，各地出台的改革方案对国有企业的分类标准各有不同。从已公布的改革方案看，有10多个省级方案按公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分。如上海提出，竞争类企业以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业;功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益;公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。北京则将国企分为城市公共服务类、特殊功能类和竞争类，北京市属国企主要功能以提供公共产品和负责完成保障性任务为导向，突出服务于建设首都经济圈的战略目标。湖南用“公益类企业”代替“公共服务类企业”，同时还把投资运营平台纳入到“功能类企业”。重庆用“功能要素类”代替“功能类”，体现了地方政府对促进生产要素市场化改革的积极姿态。四川仅划分为竞争类和功能类两种类型，广东则划分为准公共性、竞争性，而山西、山东、湖北等三个省市则均未对国企性质做出区分。不过，这几个省份均提及了“分类监管”的清晰思路。

从改革实践上看，各地大多将国企分为公益性和竞争性两类，或公益性、竞争性和功能性三类。该分类理论上不成立。从逻辑上看，公益（非营利）与营利相对，竞争与垄断对应。简单把国有企业划分为公益性和竞争性，不仅没有解决公益性国有企业要不要竞争的问题，而且现实中竞争性与垄断性的界限往往比较模糊，自然垄断行业国有企业的归属难以界定。国有企业分类理论与现实矛盾，会影响各地政府对竞争性产业偏好认知与行为，以及产业发展动态变换的准确把握。从利益角度看，国企分类改革涉及权利调整和权益再分配，必然会遭遇重重阻力，既有国有垄断企业利益集团的阻挠，企业经营者怕丢位子，职工怕利益受损，也有政府财政收支的压力以及政府监管部门权益受损。因此，分类改革及监管推进缓慢。

分类改革与监管之所以有如此多争议，还因为同一国有企业有不同业务板块，同时具备公共服务、功能性等多种属性，难以进行归类。实际上，国有企业往往是怎样对自身有利就怎样分。一些功能类国企以政府名义参与市场竞争，既拿到政府补贴，又享受竞争类待遇。一些公共服务类国有企业以公共服务名义在做营利性业务，不愿意剥离营利性业务。更多公共国企不愿意引进竞争机制，降低成本。甚至以国家安全和社会稳定为由阻碍改革。

本文认为，对国有企业进行科学分类是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。国有企业根据不同价值维度可以进行不同的分类，按功能划分公益性（社会效应）、特定功能性（政治效应）和经营性（经济效应），按盈利要求划分营利性与非营利性。按市场准入充分程度分竞争性与垄断性。按投资主体分中央企业与地方企业。按资本分有国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。对国有企业科学分类，首先应确立分类的价值维度。从规制视角看，对国有企业应按照目标与经营两种维度进行分类（见表1-1）。

垄断公益导向即公益性国有企业，垄断利润导向为垄断营利性国有企业，竞争公益导向暂时没有，竞争利润导向是竞争营利性国有企业。对不同国企，特别是垄断营利性国企进行有效监管是国资国企改革的难点之一。

笔者从法律地位、资本属性、监管机构、组织形态、预算决算、经营范围、治理结构、领导人管理和绩效评价等方面提出对三类国企做出严格区分（见表1-2），并提出相应改革措施，具体为：

首先，严格依照法律法规规范国有企业的监管模式。对竞争营利性国有企业，按《公司法》中股东职责监管：主要是完善公司治理结构;由董事会实施资本价值最大化管理;按不同产业类型进行分类评价和政策导向。对公益性和垄断营利性国企的监管，可采取两种方式：一是国家出资、政府经营。二是国家出资，项目由财政支付或补贴，企业市场化运作。政府可以按照《公司法》推选代表人选依法进入公司的董事会和监事会;也可以引入“特许经营”、“政府购买服务”和“PPP”等以协议约束的监管机制;或者是政府公共管理部门采用政府审计、专项检查、第三方独立评价等外部监管措施，公益企业财务账目向社会公开。混合型国有企业监管，对直接监管第一层面出资企业属于混合型的，可以依据权重法确定主要业务板块的分类依据，选择相应的监管模式，同时对不同业务板块的考核要建立“防火墙”。对混合型国企所属子公司有存在混合型情况的，要以“企业内部不得同业竞争”为原则，通过改革重组予以清理，形成混合型国企分类分层分业为特色的监管体系。

其次，按资本属性推进国有企业的有效监管。从资本角度划分国有独资、国有控股和国有参股三种，国资委对国企从原来“管人管事管资产”向“管资本”的监管转型，有利于建立新的国资监管模式和实现国企分类治理。国资委负责资本监管、资本投资运营公司负责资本运作、企业集团负责日常经营。国资委监管职能主要在独资的国资平台公司以及重要的控股企业，派驻高级经营管理人员并对其考核;同时负责国资投资运营公司的章程、预算管理。国资投资运营公司负责国资的投资经营和存量资产的流动重组，以及国资在市场上的投资、运营和总量增值。资本投资运营公司与商业性投资公司相比，在机构属性、与政府关系、目标定位、法律形式、资产运营、公司权能等方面有所不同，其操作流程、制度安排、人才管理、运营载体等都需进一步研究。投资运营公司设计理念：一要通过平台公司将政府行政之手和企业的市场化经营隔离开，实现资本管理和企业经营的分离。二要在高度透明的市场化环境中，实现国资的布局优化和调整，国资保值增值。三要以公众公司为主要实现形式，推进国企发展混合所有制经济。资本投资运营公司一种是在资本市场上股权运作，不参与企业经营管理，拟采取优先股形式。如全国社保基金、中投汇金股权投资基金管理有限公司和上海国际集团及国盛集团。资本投资运营公司另一种是投资产业的，即资产投资平台公司，可分为商业类投资运营公司和政策类投资运营公司两类。商业类投资运营公司以追求资本收益为主，如包括国家开发投资公司、诚通控股、国新公司、宝钢和中信等不同类型。政策类投资运营公司有政策性目标，但必须有严格的财务约束，可追求一定的投资收益，如中国储粮管理公司和中国储棉管理公司。上海两家资本投资控股公司由原来的产业投资变成资本股权运作，分别控股多家上市公司，但不向上市公司派董事和监事，不干预上市公司经营，仅代表市国资委行使名义上的股东权益。问题是如果履行出资人职责的还是国资委，仍然没有解决政企不分的问题，如果资本投资运营公司作为出资人，但没有派董事监事权力，逻辑上说不通。作者认为，随着改革的深化，资本投资控股公司应承担出资人的职责，国资委承担监督职责，监督与管理分开。尽管会增加委托成本，但对政企分开，提高国有资本运作效率是有积极意义的。设立国有资本投资运营公司实际上是对国资委职能再定位，一定程度上是国资监管者对自身的革命。笔者以为，竞争性领域的国有企业，政府只管国资，不管国企，企业由董事会管，董事会向资本投资运营公司负责，国资委退一步，负责国资监督;垄断营利性国有企业，主要是指处于自然垄断行业、涉及国家安全行业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，应控制在尽可能少的时空范围内，一旦使命完成转入竞争营利性企业;垄断公益性国有企业主要是指处于提供重要公共产品和服务行业的企业。这类国企以实现社会效益为主要目标，引入社会评价机制。垄断公益性国有企业改革方向发展成社会非营利性企业，非营利性企业不是不盈利，而是盈利后不对投资者进行分红，政府对其免税。公益性企业除政府投资外，可以吸收社会投资（PE），形式拟采用PPP和BT等，非营利性企业还应吸收社会捐赠和发行彩票等，发展非营利组织（NPO）。对涉及跨上述分类业务的企业，以资本为纽带，因企制宜、分类分层管理。

第三，分类监管国企领导人员。按现行的国企领导人管理制度，国企领导人同时承担“企业家”和“党政官员”角色，国企领导人在制度设计上能够享受两种角色的利益，还可以规避两种角色的风险。国资分类后，国企领导人员分两类：一类是准“党政官员”。主要存在于独资以及国资控股型企业的主要领导人员，由上级党组织、财政部和国资监管部门管理。采用选拔任命的方式，享有相应行政级别，参照公务员管理，进行考核和激励。凡是营利性国企应由国资委监管，将来应有资本平台管理公司管理，领导人实行职业经理人制度，不限薪。对营利性国企领导人的进退主要由市场来决定，董事会管理，实施相应的股权激励制度，不能再享有行政级别待遇，也不能交流到党政机关任职。竞争营利性国有企业应是“四无”企业，即无行政级别、无国家干部、无工资总额控制、无行业隶属。根据分类分层改革的思路，推行企业领导人员“任期制契约化”管理。

第四，规范法人治理结构，分类治理。从分类改革实践看，竞争营利类企业推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设。问题一是董事长兼党委书记如何防止权力过大，影响集体决策。而一些央企采取董事长与党委书记分设，又出现决策效率不高的矛盾。二是外派董事监事拥有什么权利，是由投资平台公司委派，还是国资委委派。三是董事会建设如何在理论上解决向谁授权、授什么权、怎么授权、授权后怎么监管的问题，实践中更有如何处理形式与内容、程序与效率、内董与外董、党组织与董事会、三重一大问题决策程序等一系列关系，都需要进一步研究。

第五，分类规制混合所有制改革。混合经济改革目的是要增进国企的活力、控制力和影响力，指导思想要解决是国进民进还是国退民进。随着改革推进，将来大多数国企都是处在竞争行业里，如果国资在竞争行业都退出的话，基本经济制度也就难以坚持。改革的底线，就是坚持基本经济制度，即使竞争领域，也应宜独则独，宜控则控，宜参则参，因企制宜（见表1-3）。

发展混合所有制经济要关注的是，国有资本是非人格资本，非公企业资本是人格资本，在非人格资本与人格资本的博弈中，人格资本永远是占上风的。如果国资只参股不控股，容易出现国资权益受到侵损的可能。但是国有股过高，起不到改制作用。作者以为竞争性领域的混合所有制企业，国资根据需要参股或保持相对控股，股权控制在45%是最佳比例。比如绿地集团股权结构，上海地产集团与中星集团合计持有绿地集团25.82%股权、上海城投持20.55%股权（三家国企代上海国资委持股，以后由资本投资平台公司持有），深圳平安持9.91%股权，上海格林兰（以张玉良等43位集团高管为主组建的持股会）持28.79%股权。格林兰获单方持股大股东地位，但上海国资委是集团实际控制人。体现政府只管国资，不管国企的原则。

第六，建立国企信息公开制度。大型国企的信息公开制度应当包括：国家出资人机构的信息报告制度，如公告合并国企的财务报表，要求国有大企业公告其经营和财务信息，公告国家所有权管理方针、给予的支持政策。国有大企业，包括国有独资公司，其公开信息的水平应不亚于上市公司信息公开的水平，信息公开的具体内容对不同方面可有所不同。上海国资委系统的国企已向社会公开财务经营信息。全国各地国有企业和央企应加快做到。

1990年复旦大学管理学院研究生毕业。现为上海市委党校、上海行政学院经济学部教授，硕士生导师和上海东方讲坛特聘讲师。先后赴美国加州大学、乔治亚大学、英国牛津大学等进行学术访问和做访问学者。担任上海市干部人口理论教育专家小组成员。近年来主持的课题有：2012年上海决咨委《上海国资引领战略性新兴产业发展研究》;2010年上海决策咨询委员会《“十二五”期间上海深化国有企业改革和国有股减持补充社保资金的对策研究》等，出版著作十余本，发表论文90余篇。