企业内部控制立法规制的国际比较与启示

罗安国

摘 要：本文分析安然事件后，发达国家围绕企业治理结构完善企业内部控制立法的最新动态，得出我国企业内部控制建设必须围绕企业治理结构，设计一套完整和谐的规范体系和切实有效的实施机制的启示。

关键词：企业；内部控制；立法；比较；启示

一、安然事件之前的立法规制

安然事件爆发前，各国基本上没有专门针对企业内部控制的特别立法。各国对于企业内部控制的立法管制，主要体现在对企业会计的管制上，相关内容散见在商事基本法、会计法、证券法以及公司法、合伙法等主体法中。虽然大量建立了有关会计和审计的职业规范和会计管制。但难以杜绝会计信息供给不足及败德行为。

二、安然事件之后的立法规制

（一）美国《萨班斯法》及其发展。2001年臭名昭著的安然公司因会计造假破产引发了世界各国对既有立法管制有效性的反思。2002年美国国会参议院银行委员会通过了《上市公司会计改革与投资者保护法案》，即《萨班斯法》，对公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面进行了大幅修订并做出了许多新的规定，把过去有关企业内部控制的很多自愿性和选择性做法变成了法定的强制性要求，第一次对在财务报告中评估和报告内部控制的有效性提出了明确要求。

《萨班斯法》尤其是其第103、302和404条款实施以来，使得“法规遵从”（SOX Compliance）、管理层内部控制评价、财务报告内部控制审计成为监管机构、公司、中介机构等关注的焦点。赞成者认为，法案有利于通过有效的内部控制防止公司财务造假，进而保护投资者利益；反对者则声称企业内部控制的设计、执行、评价与报告是有成本的，《萨班斯法》的过于严厉，不但给上市公司带来了巨大负担，而且可能会使美国资本市场失去吸引力和竞争力。？2007年5月，经过反复讨论，SEC制定了《改进管理执行法案404条款指导细则》，旨在降低公众公司、尤其是小公司执行404条款的成本，提高执行质量。SEC还修改了公众公司依据指导细则进行内部控制评价的规则；修订了有关审计师财务报告内部控制有效性证明报告的要求，进一步明确了审计师不对公司管理層的财务报告内部控制评价过程予以评价，而直接对财务报告内部控制发表意见。

（二）欧洲的法律改革。欧洲国家对美国安然公司事件丑闻的态度是比较矛盾的。一方面，他们认为欧洲公司治理导向的内部控制制度比美国财务报告导向的内部控制制度更先进、更有效；另一方面，他们又感觉到有必要审查或者改革其公司治理结构的一些内容，尤其是审计和会计制度。因此，欧盟及其主要成员国内部都集中围绕公司法和公司治理规则进行了审查和改革，其中诸多内容是对《萨班斯法》的参考和借鉴，有些则是对自身公司治理和内部控制实践的反思和完善。

欧盟。2003年5月21日欧洲委员会提出了《欧盟公司法现代化和提高公司治理的行动计划》，旨在强化股权，加强对雇员、债权人和其它公司利益相关者的法律保护；修改公司法和公司治理规则，使之适应不同类型的公司。2006年4月，欧盟借鉴美国《萨班斯法》的有关规定，通过了企业审计的新规则，主要包括：对审计机构、审计师的资质提出更高要求；进一步增强审计机构的独立性；强化企业财务会计报告中有关审计事项的批露。英国。2003年7月伦敦证券交易所公布了新版本的《公司治理的联合规则》，进一步加强了非执行董事的独立性和有效性及审计委员会的作用；要求董事会应维持一套健全的内部控制系统，以保护股东的投资和公司的资产；董事应至少每年对内部控制系统的有效性进行一次审查，并向股东报告，审查应当涵盖所有重要的控制。2004年的《公司法修正案》强化了对会计和审计职业的监督管理，强化了股东对公司的调查权和知情权。2005年的《公司法修正案》要求上市公司的董事从2005年4月1日开始，在公司的年度报告和说明中，编制经营与财务评论（OFR）。OFR应当描述公司所面临的主要风险和不确定性及对董事处理风险和不确定性方法评价；外部审计师要在审计报告中说明，OFR中给出的信息是否与公司账目一致。法国。法国议会于2001年5月15日通过了《新经济规制法》，于2002年5月3日通过了《关于<新经济规制法>涉及公司事项的实施条例》，突出强化了公司治理和内部控制，并新增了《审计人》部分，作为《法国商法典》的第八卷第二编，凸显审计人的独立法律地位。2003年8月1日，法国议会通过了《金融安全法》，其中第98至116条的内容，明显借鉴了《萨班斯法》的规定。德国。2007年《有限责任公司法》（修正案）严格了企业内部控制中企业负责人的责任，增加了企业资信情况透明度。

三、国际经验及启示

（一）必须建立一个完整和谐的规范体系。从各国内部控制立法管制的实践来看，都根据本国国情和法律传统，建立了一个内部控制规范体系。在这个规范体系中，往往是在商事基本法、商事主体法、证券法等法律中，概括性规定有关企业会计管制和企业治理结构的事项，然后在法律层面之下，由行政主管机关来制定相对具体的规章，明确细化法律的具体要求。值得注意的是，截至目前，还没有哪一个国家单独制定了一部专门调整和规范内部控制的法律或法规，即使是在内部控制立法管制发展过程中具有标志性意义的《萨班斯法》，也不是一部专门规范企业内部控制的法律。德国的《加强企业监督和透明度法》也并非是一个全新的、独立的法律文本，只是对德国《商法典》和《股份公司法》进行了一系列修订和补充。我国可考虑单独制定一部专门调整和规范企业内部控制的法律或法规。

（二）必须建立一个切实有效的实施机制。在《萨班斯法》之前，各国对内部控制实施机制的法律规定，主要是强调公司治理结构的搭建和公司财务报告的披露，并且一般只对框架性的要求做强制性的规定，对于具体的细节设计则大量采用指引类的规范，引导企业自主进行选择和改进。然而，《萨班斯法》出台时的危机背景和救市情节，决定了其必然是以“治乱世用重典”的立场来强制性地规范市场。《萨班斯法》要求每一个编制财务报告的公司设立并保持财务报告内部控制系统；要求公司管理层每年都评价公司的财务报告内部控制系统，并在财务报告中出具评估报告；要求对财务报告进行审计的注册会计师，对管理层的评估报告以及公司的财务报告内部控制系统都进行评估。从而，彻底改变了政府监管企业的方式和介入企业的深度，从过去的市场（企业）自律性监管转变为政府实质性监管。美国这种立法的转变，促使世界各国深入思考两个问题：一是政府监管与市场（企业）自治的边界是因此得到了修复还是毁坏；二是法律实施的成本和效益是否匹配。对于这两个问题，尤其是第二个问题，依然没有形成最后的结论。但是，重视内部控制实施机制的构建，尤其是注重考虑企业的实施成本，应成为各国研究立法时关注的重点。

（三）必须围绕治理结构设计内部控制。无论是美国的《萨班斯法》还是欧洲的公司法改革，在加强企业内部控制建设方面都有一个鲜明的共同点，即立足于企业治理结构来做文章。各国立法改革都以保护股东尤其是中小股东利益为主旨，从企业治理结构的高度重新审视企业内部控制建设，跳出了以往立法只注重规范财务报告的局限，从规范治理结构、控制整个财务报告产生过程这个更为宽广的视野出发，进一步完善制度规范，防止企业风险。

参考文献：

[1] Grant Thornton， Managements assessment of the effectiveness of internal control over financial reporting under Section 404 of the Sarbanes-Oxley Act， 2004；

[2] 舒惠好、张宜霞：《企业内部控制国际比较研究》〔M〕中国财政经济出版社2006年版；