对代议制的解构——以制度的民主性为考察视角

舒秀芳

(西南政法大学　行政法学院，重庆　401120)

对代议制的解构——以制度的民主性为考察视角

舒秀芳

(西南政法大学行政法学院，重庆401120)

摘要：民主作为一种政治体制形式，经历了从雅典直接民主到近代代议制民主的漫长发展过程。直接民主最符合民众的普遍期待，却因太过理想化而未能在现实的政治土壤上生根发芽。代议制民主虽然借鉴和吸纳了直接民主思想的合理部分，并获得了实践的可操作性，但仍存在实质上的少数人专政以及阶级立法等缺憾。透过民主的历史足迹，对当下的代议制进行解构发现，代议制包含民主与独裁两个动态的因子，面对具体公共事务，民主制下也存在独断的处理方式。

关键词：直接民主；代议制；间接民主；新式独裁

近代民主乃代议制民主，或称选举民主。然而，行至今日，我们却发现代议制并不能满足我们对民主的全部期望。许多人曾对始于20世纪80年代的“第三波民主化浪潮”的前景表示乐观，可30年过去了，参与这波浪潮的很多国家连政权稳定都未得到保障，遑论民主。以辩证的态度，立足于民主的历史轨迹，对代议制的内部属性进行分析与解构。代议制的进步性勿容置疑，然而，代议制的属性需要重新界定，民主之路尚需进一步开拓。

一、直接民主的“兴”与“衰”

民主观念发源于古希腊时期，距今约有2500年的历史。民主的原初含义被界定为“人民的统治或权力”，具体讲，就是公民参政议政，亲自参与城邦公共事务的决策与管理。显而易见，最初的民主观念即为直接民主(1)。在2000多年的历史长河中，民主一直作为一种政治体制的形式而存在，但长期不为世界主流政治所重视，甚至被视为“魍魉”[1]2。大致以法国大革命为界，之后，民主渐渐为世界各政治体所认同。与此同时，民主概念也跳出了政治体制与国家形式的园圃，获得了历史性和思想上的扩展，它成为了“一个社会和精神概念，一种有关民主原则的学说。”[2]824-825

之前，直接民主作为一种政治体制形式，仅仅停留在观念层面，比较模糊。直到18世纪法国启蒙政治思想家卢梭出现后，直接民主制在理论上的形状才明晰可见。卢梭的直接民主理论的逻辑起点是：人民主权的不可转让性与不可分割性。他在《社会契约论》第二卷的第一、二章分别对这两点进行了阐述。人民主权是“公意的运用”，“公意”区别于“众意”，后者仅仅是个别意志的简单加和。对于主权的不可转让性，他论述道：“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让，并且主权者既然只不过是一个集体的生命，所以就只能由他自己来代表自己；权力可以转移，但是意志却不可以转移。”[3]31他进一步指出，“由于主权是不可转让的，同理，主权也是不可分割的。因为意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同体的意志，要么就只是一部分人的。在前一种情形下，这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且构成法律。在第二种情形下，它便只是一种个别意志或者是一种行政行为，至多也不过是一道命令而已。”“意志要成为公意，并不永远需要它是全体一致，但必须把全部票数都计算在内；任何形式的例外都会破坏它的公共性。”[3]33卢梭的这一理论为作为现代民主风向和标识的选举制度提供了理论指导。在卢梭看来，基于主权的不可转让性与不可分割性，公民共同体是主权的唯一承担者，且除了它自己，别无代表者。若真切地创设一代表者，这一代表者也必定会成为专制者，此无异于为自己打造专制的牢笼，乃出卖自由的行为。这是反人类理性的。

直接民主极具梦幻色彩的外表，确实让人为之着迷，然而，华丽的外衣终也赢不得现实政治的青睐。

第一，超现实的“公意”只能是空中楼阁。卢梭的民主理论建基于“公意”假设，但他在对公意的解释上存在着理想主义的倾向。“公意”的形成要求公民之间不存在派别，每个公民都只能表达自己的意见，否定委托投票制度。此外，它包含了公共利益优位的观念，要求个体在做选择的时候，必须要有一个“共同体”意识。然而，这种期许是很难实现的。不可改变的事实是，个体的利益需求总是存在差别的，而且，促使利益实现的动力来源于人的自利性和自我性。所以，“当公共利益尚未被普遍公民认清或者不能为公民带来即时的利益时，他们的意见就很难像神明一样超越。”[4]

第二，直接民主下，政治决策的低效率、高成本。决策的成本与效率是在政治决策规则制定时必须考虑的一个因素。一方面，直接民主论者主张每个人都拥有对等的政治决策权，而大众的非理性、个别利益的差异性以及个体的自利性，必然使决策过程激烈冲突。即便政治决策最终不走向夭折，为调和这些差异也需要消耗大量的时间与物质成本。再加上国家地域等客观因素的限制，直接民主的决策就更加趋近于空想了。针对卢梭忽视的这一客观事实，美国现代著名政治家萨托利指出，卢梭的理论乃“为一个同质性的小共同体提出的设想”[5]315。这里包含了两个方面的局限：一是直接民主只能在“小共同体”中才能生长。二是直接民主仅适用于同质社会，对异质社会就缺乏相应的适应能力。然而，不仅是不同国家之间，就是同一国家的不同邦省之间也存在质的差别。社会的差异性、事务的复杂性以及国家疆域的广阔，在直接民主理论的头上浇了一盆冷水。

第三，直接民主在形式上拒绝法律的限制，反对法律至上。直接民主强调民众直接参与政治决策。还有什么能比公民自由、即时、直接地对各项政治事务发表自己的见解更具有正当性呢？直接民主的“公民自己治理自己”似乎已经具有了至上的合理性，任何对民主决策过程进行限制的其他法律规则都是缺乏说服力的。然而，正如柏拉图所担忧的是：“到最后……他们连法律也不放在眼里，不管是成文的还是不成文的，没有谁能管得了他们。”[5]334没有外在规制的限制，或凌驾于法律规制之上的人治，必然会走向专制的不复深渊，即便这种人治号称是“全民自治”。

直接民主理念是美好的，无人不向往之，所以“兴”；但它又有点“不食人间烟火”，很难在俗世的土壤上生根，故而“衰”。实际上，从古希腊雅典民主时期，到卢梭自己身处的西方近代开端，直接民主在国家政治意义上都未曾获得实质的整体性成功。随着近代民族国家的兴起，社会步入空前的高速发展阶段，世界政治的日益专业化、复杂化，作为政治制度的直接民主制逃脱不了被其他政治形式取代的命运。但辩证地看，直接民主理论仍有其积极意义。首先，宣传了民主的理念，动摇了君主专制的根基；其次，虽然直接民主不无遗憾地只能停留在理想的天空，但其为代议制的产生与完善提供了灵感。

二、代议制的博兴

卢梭对直接民主制的热情没有得到现实的回眸，更令他诧异的是，他批判的英国代议制，在他之后获得了良好发展以及普遍的政治认同。大多的封建君主专制国家在近代民主思潮的冲击下最终选择了代议制。

1215年英国的《自由大宪章》颁布之后出现的 “大会议”可算是代议制的初级形式，并相继被其他中世纪欧洲国家所效仿。14世纪，著名法学家巴图鲁斯对代议制做了较为详细的阐述。他认为，代议制应当是：“人民通过民众大会选举作为统治机构的议会；议会代表整个公民集体，即国家；议会代表人民的意愿，授予议会多少权力完全取决于人民的意愿；议会的权力也要受到规范或限制，在特定时候是否举行政府选举的权利保留在人民手中；议会决策程序遵循简单多数原则。”[6]但是这时期的代议制本质上还是封建专制性质的，它缺乏近代民主所需的如下几点内涵：(1)主权在民的原则。前面已经论及，人民主权原则在直接民主起源的古希腊时期即已萌生，只是在整个中世纪君主专制的压制下被埋没了。缺乏主权在民理念的代议制仅仅是封建贵族集体专制罢了。(2)个人自由。即近代的个人自由主义思想。具体而言，它要求个人的生命、财产等神圣不可侵犯的权益应得到保障,表达自由与人身自由不受不合理限制，个人在公共生活之外应该享有不可侵犯的私人空间等。(3)公共利益或称全民利益的政治价值目标。民主政治或者“好政府”的标准，就是使所有人生活得越来越好，以民众普遍利益的实现为行动指南。既然民主制度是将主权完整地交还给全体民众，所有公民的个人价值应当得到体现，那么，代议机关所代表的就应当是全体公民的政治愿望。显然，中世纪只生长出了代议民主制的“壳”，而没有代议民主制的“内核”。卢梭曾说：“英国人自以为是自由的，他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[3]121彼时，卢梭脑海中的代议制正是中世纪封建专制时期的代议制，这也难怪卢梭会对英国的代议制横加嘲讽了。

在卢梭逝世近一个世纪以后，英国哲学家密尔发表了《代议制政府》，从而掀起了近代代议制民主的高潮。但值得一提的是，密尔并未彻底否定卢梭的直接民主理论，实际上，在他的代议制理论中，融合了直接民主的有益因素。西方近现代的代议民主制实质上是中世纪的代议制模型与近代西方民主思想(当然包括卢梭的直接民主思想)有机融合的产物。密尔承认：“显然能够充分满足社会所要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的。”[7]52但接着他又指出，“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外，所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[7]52密尔承认,最能够满足社会要求的理想政府只能是全体人民都参加治理的政府,只是因为现代国家幅员辽阔，无法期待人人都亲自参与到公共事务的管理之中，所以，理想的政府形式只能是代议制。

然而，正如丘吉尔论断民主仅仅是“除了那些被一次次地尝试过的政府形式之外最坏的政府形式”一样，与其把代议制看作是一个“完善政府的理想类型”，它毋宁是在直接民主制只属于天堂的无奈下，“众害相较”中的最轻害者罢了。代议制也同样存在不可避免的缺陷。

其一，多数“庸人”当政，导致“多数民主”最终沦为“少数人专政”。这其实是代议制与直接民主制所面临的共同问题。在政治里，“三个臭皮匠赛过诸葛亮”的说法是不成立的，甚至有时“三个臭皮匠”为政也未必好过“一个臭皮匠”。正如代议制的集大成者密尔自己所说的，“现代文明的代议制政府，其自然趋势是朝向集体的平庸，这种趋势由于选举权的不断下降和扩大而增强，其结果就是将主要权力置于越来越低于最高社会教育水平的阶级的手中”[7]112。一方面，民主价值取向要求尽可能地扩大选举和参政的范围；另一方面，选举和参政的范围的扩大又会使得那些知识与智力水平较低，同时缺乏政治能力的人进入代议机关,从而影响整个政治决策的水平与效率。当参与政治的人越来越多，就步入了“庸人政治”的泥沼，最后还是得依靠少数人主导政治的方向。普布利乌斯就指出：“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。”“在古代共和国里，全体人民亲自集会，那里通常可看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切，好像独掌大权一样。”[8]298-299所以，问题的关键还是要在这两难之间找到一个最佳的平衡点。

其二，公民内部的阶层划分，立法的阶级化。即使是在雅典民主时期，由于城邦内的妇女、儿童等人被排除在公民的范围之外，这种公民与非公民的划分实质就是不合理的阶级分化。阶级分化的结果是，不同阶层的政治利益得不到同等的保护，其他权益亦如。在一个统一的民主制度之下存在着对一部分人民主，对另一部分人独裁的划分，本身就是个悖论。当一个阶级对另一阶级的专政结束之后，这个阶级内部的独裁就开始了。原来人民群体中的一部分人蜕变为了统治者，而大多数仍然是受统治的人民。

虽然相对于直接民主制而言，代议制获得了实在的可操作性，并吸纳了直接民主理论的部分思想，在理论上，又拥有了“民主”头衔。但是，环顾历史现实，代议制仍与我们期待的民主政治存在距离。现实的“当政施治者”永远都是少数，却也只能是少数。代议制也不能例外，所谓的“代议”，最多也只是代表大部分人的部分意志。

三、代议制：间接民主抑或“新式独裁”？

(一)“新式独裁”的提出

直接民主理论、代议民主理论以及西方国家政治制度的成功改制，给予中国近代救亡图存以指导与鼓舞。1912年初，民国南京临时政府成立，《中华民国临时约法》颁布，确立了三权分立的责任内阁制(也即代议民主制)。然而，国民代议制政府在面对外敌侵略和外交上的软弱无能，以及自身内部的涣散腐败，让部分曾经留学欧美并力助代议制政府建立的爱国知识分子极为失望，他们开始寻找新的政治形式以图救国图强。“新式独裁”，也称“修正的民主政治”，正是在此背景下提出的一种政治模式，主要倡导者有丁文江、蒋廷黻等。新独裁论者把政治形式分为三种：专制、民主与“新式独裁”。他们认为，专制制度已随历史的洪流飘远，不足取；民主制又不能帮助国家摆脱外侵与内乱，取得独立强盛，那么，一个强大的新式独裁政府就是眼下的最佳选择。

“我以为，假如做首领的能够把一国内少数聪明才德之士团结起来，做统治设计工作，政体是不成问题的。”[9]224这是丁文江对他的“新式的独裁”方式的描述。他主张的其实是精英政治。精英政治即在一个国家中，选出少数德才兼备的政治精英来统治着国家，他们掌握着政治权力，履行着所有重大的政治职能。它与柏拉图、亚里士多德以来源远流长的贤人治国理论一脉相承，不同的是，近现代的精英政治是一群贤人集体行使国家治理权的政治，这也是新式独裁与个人独裁的区别所在。政治精英提出治国理念与方略的方式不同于民众和思想家。民众眼界狭隘，他们的主张往往被束缚在自利的牛栏中；思想家的理念往往又过于理想化。政治精英“既不能过于理想又不能过于实际，而是现实。所谓现实，一是既要考虑每个公民的利益又要超越每个公民的个人利益，以追求公共利益为目标；二是既要立足于当下又要着眼于未来。”[10]丁文江认为，这一政治体制已经成为东西方国家所共有的现象，并以当时美国总统罗斯福的“新政”加以佐证。“罗斯福总统，一面向议会取得了许多空前的大权，一面在政客之外组织他的‘智囊团’，这就是现代政治趋势的风雨表。”[10]224罗斯福手握大权，对美国的政治与经济进行了大刀阔斧的改革。在此期间，保守的联邦最高法院频频针对他的“新政”作出违宪判决，对此，他极为恼火，并企图提议国会增加最高法院法官的人数，以削弱保守法官的影响力，十足的独裁姿态。然而，他却成功地把美国从经济危机的泥潭中拯救了出来。值得我们思考的是，罗斯福的权力与行为是否具有正当性？是否符合民意？在“新政”推行中，罗斯福的各项改革措施获得了代表民意的国会的通过，似乎即意味着符合民意。同时，“新政”的结果在一定程度上也可给予“新政”以正当性支撑，因为“新政”至少是符合前文所述的增进全民利益的政治价值目标的。

这里对新式独裁与贵族政体、寡头政体进行简单的比较。在亚里士多德那里，贵族政体是指以少数人统治而能照顾普通民众的利益的政治体制；寡头政体是指以少数人统治而以富户的利益为皈依的政治体制。此三者都是少数人掌握国家的治理权。新式独裁与贵族政体的区别在于：首先，新式独裁中，掌握国家公权的少数人由民选产生，而贵族政体则不是；其次，新式独裁的国家治理以增进全民利益为皈依，而在贵族政体中，贵族的利益具有优越的地位，只是在此前提下，适当照顾人民的利益。新式独裁与寡头政体的区别在于：新式独裁以增进全民利益为最终的政治价值目标，而寡头政体则完全是以少数富户的利益为行事向导；此外，寡头政体的国家统治权由贵族和富户持续把持，并不是由民众选举产生的代表来行使，普通民众对国家政治没有话语权。

虽然新式独裁在民国时期并未获得政治实践，但就当时的政治形势而言，它无疑是一个极具创见性和实用性的理论。新式独裁论在当时的国内也只是昙花一现，远不能和代议民主论的影响堪比，然而，它却可以在其他代议制国家找到自己的影子。政体本身是一个很宏大的概念，不同的国家也许都穿着“代议制牌”的衣服，却不一定具有完全相同的身躯。有的国家标榜的是代议制民主，而实质上是少数独裁。

(二)代议制的两个面相：民主性与独裁性

在笔者看来，任何制度都具有相对性，现代的代议制民主与“新式独裁”之间并无绝对的界限，有时候，它们甚至是相互交织、相伴而生的(见图1)。直接民主与个人专制是政治体制的两个极端，自不足取，或取之不得。代议民主或“新式独裁”，都是直接民主与君主个人专制融合发展的产物，但绝不是两者“零和”的结果。代议制或“新式的独裁”都包含有民主的成分和独裁的成分，只是各自所占的比例不一。无论是从一国或整个人类政治文明发展的纵向角度，还是从同一时期不同国家之间的横向比较来看，包含民主与独裁两个因子的政治体制一直处在不断的流动变化之中。对合理政治体制的探寻，其实就是在扩大选举和参政范围的民主价值取向与政治决策的水平与效率之间寻求平衡。各个国家根据自身情况而定，总能找到相对合理的平衡点，从而确定具体的政治形式。就代议制而言，无论称其为间接民主，还是新式独裁，只是在民主与独裁这两个因子之间选择的着眼点不同罢了。面对具体公共事务，民主制下也存在独断的处理方式。

图1　政治体制内部属性图

议会、委员会、人民代表大会等都是代议制形式，然而，因各国的代议制所处的发展阶段、代议机关自身的结构、民族文化、国家权力的分配结构(包括横向权力分配与纵向权力分配)、运作方式等方面的不同，各国的代议制也存在不同，也即民主性会存在差别。

以代议机关自身的构成为例，存在一院制、两院制甚至多院制的差别。“联邦制国家如美国、加拿大、联邦德国、瑞士、比利时等都采用两院制。单一制国家也有两院制的，这是因为一国之内有某些特殊利益需要代表，如英国的贵族院。因此，一般认为两院制是历史的产物，是两种势力分享立法权的表现。”[11]209中国、瑞典以及一些20世纪民族独立运动中独立的国家大多采用一院制。1974年和1963年南斯拉夫还分别采用过三院制和五院制。一般而言，议会既然是民意的集体代表，就应具有唯一性。议会具有至高无上地位的英国，贵族院的存在，除了特殊利益占优或保护特殊利益之外，似乎再也找不到其他合理的解释了。“假定两院的意见相同，那么第二院就是多余的累赘；假如两院的意见不同，那么第二院就是渊薮。”[12]209-210其他多院制国家也同样存在这一困惑。

再以代议机构的选举方式为例。代议机构的选举方式是决定代议制民主性的关键，从各国的经验来看，主要存在直接选举和间接选举两种方式。英国的上议院(也即贵族院)议员并非通过选举产生，而是经专门的皇家委员会推荐，这显然与代议制民主相背离。可喜的是，英国政府于1999年对上议院进行了大幅的改革，上议院渐渐失去昔日的权威与荣光。英国平民院议员全部是由直接选举产生的，每一选区选举人直接投票选举一名下议院议员，实行一选民一票制。法国议会由国民议会和参议院两院组成。根据法国现行宪法第24条的规定：“议会由国民议会和参议院组成。国民议会议员依直接选举选出。参议院依间接选举选出。” 参议院选举以省为选举单位，由各省选举产生的国民议会议员、省议会议员和省内部分市议员组成选举团进行选举。德国同样采用两院制。德国参议院相当于一个州政府间组织，议员不是通过选举产生，而是由州政府委派，可以召回，议员人数依州人口而定。联邦议院，即下议院，通过直接选举产生。德国《基本法》第38条规定：“德国联邦议院议员由普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生。”“普遍指凡年满18岁德国公民均有权参加选举；直接指选民把选票直接投给议员候选人，对某一选举团的代表进行选举是不符合宪法的；自由指不论在何种情况下，选民都不能在任何压力的情况下进行投票；公平指在对德国联邦议院议席最终组成的影响上，选民的每一票，分量是相同的；秘密指无人知道他人的投票情况，除非选民自己把它透露出来。”[13]314美国国会参、众两院的议员都通过直接选举的方式产生，与德国不同的是，美国不管各州大小，均具有2个参议员名额。直接民主制虽无法实现，但代议制却应当重视并吸纳直接民主的理念，直选产生代议机关乃大势所趋。

代议制到底是“间接民主”，还是“新式的独裁”？其实，代议制下既有民主的成分又有独裁的成分，具有善恶两面性。综合上述分析，代议制本身并无一个固定明晰的形态，各个国家、各个时期的代议制都有不同。我们应该关注的是大代议制下具体制度的实际运行情况。现代国家事务日趋复杂化，民主与独裁其实是代议制下并存的两种公共事务的解决方法。民主的方法较独裁的方法更加合乎民意，而独裁的方法却较民主的方法更加高效。

四、结语

或许，我们把代议制看作是一种民主，那是建立在“人性善”的基础之上的；“新式的独裁”勇敢地承认“人性恶”，并对政府施以必要的限制，力求在保障有权与控制滥权之间寻找到一个平衡点。民主也好，独裁也罢，都只是现实政治头上的一顶帽子。

卢梭的理论包含了人民主权、权力制约、法治、公民意识等原则和理念，它们成为了后来民主发展不可或缺的内在因素，尤其是人民主权原则成为了大多数国家共有的宪法原则。代议制在一定程度上继承了前述这些原则和理念，基本切合了现实的社会经济条件，从而获得了实在的可操作性，但囿于人性难以琢磨和控制，以及政治制度内部结构的不足，代议民主制也未能满足人们对民主的期待。实际上，卢梭的民主理论是对现代代议制民主缺陷的超越性观照，它给予之后的所有政治体制一个共同的寄托——关注并尊重民意。同时，它使我们认识到代议制仍然有待完善，或者，我们应该努力去探索另一种更加民主、合理、经济并符合人们期待的政治制度。总之，民主政治之路漫漫兮！

注释：

(1)需要注意的是，由于古希腊时期的“公民”概念的外延不包括城邦内的妇女、儿童、奴隶与外邦者，以民主的普遍性来看，所谓的“雅典民主”也并不民主，或只能说是部分人的民主。

参考文献：

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编辑：鲁彦琪

Deconstruction of Representative System:Taking the Analyzing Path of Democracy As the Angle of View

SHU Xiufang

(School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing401120, China)

Abstract：As a form of political system, democracy has experienced a long history from the direct democracy of Athens to the modern representative system. Direct democracy, which is most in line with the common expectations of people, is too idealistic to take root in the realistic soil of polity. Indirect democracy has partially absorbed the ideas of the theory of direct democracy and got the operability in the field of realistic politics, but it still has substantial minority despotism and class legislation and other defects. When we deconstructed the representative system on the basis of the historical footprints of democracy, we have discovered that it contains two dynamic factors: democracy and dictatorship. In dealing with specific public affairs, there are dictatorial policies and decision-making methods in representative democracy nations.

Key words:direct democracy；representative system；indirect democracy；new despotism

中图分类号：D034

文献标志码：A

文章编号：1672-0539(2015)05-0084-06

作者简介：舒秀芳(1990—)，男,侗族，贵州铜仁人，硕士研究生，研究方向：宪法学、宪政制度，E-mail：635405373@qq.com

收稿日期：2014-11-15

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2015.05.016