城中村：利益如何平衡

闫拥军

城中村改造，尤其是投资商参与的、市场化或半市场化的城中村改造是否属于公共利益，城中村改造是否成功的评价标准是什么，投资商与群众的利益如何平衡？

近年来，我国的城市化进程明显加快，各地纷纷开展城中村改造工作，但由于缺乏资金，各地在进行城中村改造过程中，多是采取引入投资商，吸引社会资金的手段，参与城中村改造。而关于城中村改造是否属于公共利益，尤其是投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式是否属于公共利益的问题，实践中争议颇多。尤其是引入投资商参与城中村改造，多数村民认为属于商业开发，不属于公共利益，进而抵触城中村改造，给城中村改造工作造成了一定的困难。笔者通过研究，认为城中村改造属于公共利益，投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式在本质上同样属于公共利益。

任何模式的城中村改造均属于公共利益

城中村改造属于公共利益

公共利益分为四个层次：

最优层次——全球性的公共利益。如维护世界和平与稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、贩毒的国际性司法合作等。

次优层次——国家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安全与领土完整等。

基本层次——地方性的公共利益。如地方基础设施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社会治安等。

一般层次——社区性的公共利益。如社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设施建设、社区公共管理组织的管理行为等。

城中村改造是为了居住的居民、外来人员的利益，是为了改善社区环境、提升城市形象，是为了整个社区的经济和文化的协调发展，因此从这个意义上来说，城中村改造中公共利益的性质便属于此种理论中的一般层次，即社区性的公共利益。

我国立法中关于“公共利益”目前还没有明确界定。我国《宪法》、《物权法》等相关法律法规将公共利益作为对土地和对公民私有财产进行征收或征用的依据，虽然法律法规都在保护公共利益，但对这一概念没有做具体的界定，公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。公共利益保护已为我国宪法、民法通则、刑法、行政许可法、土地管理法和物权法等数十部法律法规所规定，但迄今为止没有一部法律法规对这一概念做出明确界定。据报道，《物权法》在审议时因未对公共利益做出界定受到诸多质疑。对此，立法部门的解释是，在不同领域和不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。

在《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见期间，公共利益也是讨论最激烈的一条。最终国家采取了概括加列举的方式，对公共利益第一次作出了界定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项中规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”就是指的城市中危旧房屋改造，它和城中村的房屋在物理形态上是一致的。主要的区别在于其所占的土地性质不同。前者是国有土地，后者是集体土地。但这不影响我们对公共利益的界定。危旧房屋改造属于公共利益，城中村改造同样属于公共利益。

目前，我国国家层面的法律法规没有对城中村改造作出规定，但是在很多地方对城中村改造都出台了一些地方规范性文件和地方法规。如《西安市城中村改造管理办法》第一条规定，“为了推进和规范城中村改造工作，加快城市化建设，改善人居环境，提高居民生活水平，根据有关法律法规和相关规定，结合本市实际，制定本办法。”《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》第一条规定，“为规范我市城中村（旧村）改造工作，进一步改善城市功能，促进城市发展，提高居民生活质量，根据国家有关法律、法规规定，制定本规定。”从上述地方规定，可以看出，城中村改造目的系为了城市的发展建设和改善居民的生活质量和生活水平，这符合公共利益的目的。综上，城中村改造应该属于公共利益。

我国司法实践对城中村改造属于“公共利益”也有认定。

2008年1月4日，广州市中级人民院于对首个引用《物权法》提起上诉的案例——猎德“钉子户”案作出终审判决。广州市中级人民院认为，“旧村改造是惠及全体村民的重大事项，具有富民优生的重大意义，改造计划涉及全体村民的切身利益和其他村民的公共利益。“钉子户”未按通知规定的时间搬迁已经延缓了改造计划的实施，对村集体的经济利益和其他村民的合法权益构成了影响。”最终法院判决其土地归集体所有，村里有权收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也应一并拆除，其补偿方案按村里股东大会通过的标准执行。司法判例上第一次将城中村改造认定为公共利益，以此作出判决。

城中村改造问题重重

目前，我国城中村改造的基本模式，主要包含以下四种：政府改造模式、村民自我改造模式、半市场化改造模式和市场化改造模式。在这四种模式操作过程中，政府改造模式和村民自我改造模式属于公共利益，基本上没有什么争议。但是对于投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式是否属于公共利益，实践中，多数村民认为属于商业开发，不属于公共利益，进而抵触城中村改造，给城中村改造工作造成了一定的困难。因此我们必须深入分析造成村民产生误解的原因，其中不难看出我们在城中村改造过程中，存在诸多的问题。

首当其冲的问题是一些地方政府利益导向的偏离。政府作为市场规则的制定者，肩负着协调各方利益主体之间关系,依法保护农村集体经济组织及其成员的合法权益,统筹兼顾国家、社会、集体、个人及投资者的利益的重任。但是在实际的城中村改造活动中，一些地方政府往往打着公共利益，为民谋利的旗号大肆搞拆迁卖地，地方财政愈来愈倚重“卖地”收入，由此引发的拆迁冲突愈演愈烈。而随着城市经济规模不断扩大，城郊的农田、宅基地，都在不断升值。城内建设用地日益紧张的城市，对城中村的集体土地表现出愈来愈强的渴望。因而，政府在追求自身利益最大化的导向下，严重背离了在城中村改造中应当扮演的引导者、协调者、监督者的角色。

其次，投资商介入使得城中村改造的商业气息过于浓厚。由于政府与村民自身的局限性，决定了城中村改造需要引入投资商以便充分利用他们的资金和专业化运作的优势弥补自身的不足。但在城中村改造的活动中，投资商过分追求利润的最大化，导致拆迁活动的商业气息过于浓厚，进而使得政府实现公共利益的初衷被扭曲，特别是一些地方政府以谈判招标方式吸引开发商的改造方式，极易导致官商勾结，村民利益极易受到侵害，从而诱发村民的群体性抗争和上访，因而民众抵触情绪较重。

城中村改造中容积率过高也损害了公共利益。目前多数地区，开发商参与的城中村改造，容积率往往采取的是“倒算容积率”的方式，每个改造项目根据拆迁补偿总量计算出改造成本，再根据土地出让市场某个时点的楼面地价倒算出改造地块的容积率。因而开发商在追求利润最大化的驱动下，盲目提高容积率。这种容积率确定的方式全面否定了城市规划，是一种历史的倒退。超高容积率，给城市带来人流、车流的高度集中，城市环境容量超负荷，市政基础设施难于承受，城市面貌受损，灾害发生时人流难以疏散等等问题。这些都与城中村改造实现公共利益的初衷相背离。

另外，改造后的安置房问题也是矛盾集中点。目前有些地方城中村改造后，提供的安置房又面临着新的问题。例如安置房的容积率过高、户型不合理、质量低劣、配套设施不完善等。改造后的城中村的村民生活质量并没有得到提高，幸福感也大大降低。尤其是城中村改造中的异地安置（往往是从繁华地段搬迁至偏远城郊），村民面临离开熟悉环境、生存成本增加的压力，他们并没有享受到城中村改造的利益。

如何保障公共利益？

投资商的介入并没有改变城中村改造公共利益的属性，二者只是手段与目的的关系。为了避免城中村改造偏离公共利益的根本目的，我们认为应该注意以下几个方面：

首先是政府职能转变，政府应主导城中村规划的制定，开发商不允许涉及控制性详细规划和修建性详细规划。各区人民政府组织编制控制性详细规划，报市规划部门审核批准后，作为城中村改造分期实施的依据。

开发商参与规划，往往不能从整体上对规划进行考虑，尤其是不能兼顾到群众利益，比如配建的公共设施和市政基础设施不完善，学校、幼儿园、道路等不到位，绿化率、容积率、日照时间等因素等，这些都不能保障群众的利益。

尤其高容积率的出现，最终难以实现公共利益的目的，城中村改造不要在每个村中去平衡，应该全市统筹，可以几个村组团进行，政府也可以给开发商在郊区城中村改造中一些容积率奖励或补偿，也可以通过搭配的方式让参与城中村改造的开发商在其它土地开发中获得资金平衡。

然而城中村改造并非改造完成后便可以认为成功，更重要的是应该把城市的面貌是否改善、民众生活质量是否提高等作为衡量城中村改造工作是否成功的基本标准。

第二，要做好物质性保障，加强安置房质量管理，完善社会保障体系。针对改造后安置房存在的种种问题，政府需在招标阶段、建设阶段以及后续的权益保障阶段，积极扮演好引导者、监督者和协调者的角色，适时公开招投标的程序，努力监督安置房建设的质量，例如成立专门的监督办公室，出现问题时主动参与协调工作，保障民众的合法权益。

此外，城中村改造中的民众失去了赖以生存的土地和房屋，有些仅仅依靠出租房屋维持生活的民众失去了基本的经济来源，后续的物质生活无法得到保障，进而基于此种担心产生的抵触性情绪也较大，因此尽快提供完善的社会保障体系显得极为重要。政府必须加快落实原村民的市民待遇，对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，将村民尽快纳入到市民体制。

第三，可以通过税收减免优惠等方式进行一定的政策性倾斜。由于城中村改造存在成本高、风险大、周期长、拆迁工作复杂等因素，因此政府应积极转变职能，多方面提供政策性支持，以吸引资金实力雄厚、经验丰富的投资商，减轻城中村改造中面临的资金压力。例如郑州市关于建设安置房就有减免行政性收费、部分土地出让金返还用于基础设施配套建设等优惠政策。

此外土地方面，还可以通过允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标，来协助改造规划的设计，以便于对村域内的公共设施、基础设施、配套建设等加大投入。如广州为加快城中村改造，规定土地纯收益的60%将用于支持村集体发展。村集体可以自行联系开发商协商土地出让价款。如果一块地卖出10亿元的价格，那么就有6亿元可以回馈给村发展集体经济。也有地方规定政府返还土地出让金用于城中村改造后的基础设施建设，这些都可以为我们制定一些优惠性政策提供借鉴。