地方政府公关工作的拓展路径及其完善

蔡岚　李锐斌

摘要：有特色的地方政府公共关系能有效地推进地方政府进入良性可持续性发展轨道。广东中山市小榄镇政府通过周期性的公关策划、制度化的信息沟通、常态化的内部公关、特色化的形象塑造等政府公关工作，极大地促进了地方经济和社会快速发展。但现阶段职能分散型的公关机构、官本位的思想桎梏、单一的传播渠道和缺乏针对性的媒介选择，制约了地方政府公共关系的纵深进展。科学观念引导、专业组织保障、高效传播路径和正确的目标导向，是拓展地方政府公关实践的可能路径。

关键词：政府公关；政府形象；中山市小榄镇

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：

在经济全球化和政治民主化的进程中，塑造良好的政府形象日益成为政府工作中不可缺少的重要部分。所谓政府公共关系，是指政府在维护社会利益和促进社会发展的前提下，为了在公众中树立良好的形象、争取公众的支持和理解而运用各种传播手段来协调与公众之间关系的行政管理行为。①广东是改革开放浪潮中的排头兵，各级政府在运用政府公关手段塑造自身形象、推动经济发展方面有着不可多得的经验。本文以广东中山市小榄镇政府为研究案例，在梳理基层地方政府近年公关活动的基础上，探索现阶段地方政府公关活动的规律和经验，以期拓展我国地方政府公共关系的实践路径。

一、案例概览：小榄镇政府公共关系现状

中山市小榄镇位于珠江三角洲中部，是广东省中心镇，镇域总面积75.4平方公里，辖15个社区，至2013年底，户籍人口16.7万人，另有长年在镇内生活、工作的外来人口约15万人。2013年，全镇地方生产总值250.73亿元；税收总额45.82亿元；固定资产投资53.57亿元。近年该镇获得了一系列称号如“中国乡镇之星”、“国家卫生镇”、“全国文明村镇”、“全国村镇建设示范镇”等170多项省和国家级荣誉称号。②这些荣誉极大提高了小榄镇的知名度和美誉度，也为小榄镇政府塑造了良好形象。良好的形象为小榄镇的政府公关工作铺下了相对平坦的道路，政府公关工作的顺利开展又进一步转化为小榄经济长远发展的潜在动力。这一良性循环已被视为一种成功的城镇发展模式被介绍到很多发展中的城乡。为了更好地认识小榄镇政府通过政府公关引导小榄镇良性发展的方法和模式，下文将对小榄镇近年的政府公关活动进行梳理和分析，在明晰小榄镇政府公关现状的基础上，探讨地方政府公关的拓展路径。

（一）小榄镇“类公关”组织机构及其运行

“类公关”组织机构，是指虽然没有以明确的公共关系部门作为机构名称，但在实际运行中承担部分公共关系工作，发挥公共关系作用。在小榄镇，党政办公室和宣传办公室承担了大部分对外沟通交流和公共关系工作。理论而言，在一个完整的政府职能架构中，公关工作应该由某一个独立的部门承担，政府公关工作才可能做到高效和科学。而由部门兼任公关工作则可能因为职能交叉和事务繁忙而影响其效率，公关发展战略也有可能因工作限制而有所缺失。

党政办公室是小榄镇政府运作的枢纽，分为党委办公室和政府办公室。党政办内设统计办公室、接待办公室和统侨办公室。政府办公室和接待办公室主要负责政府对外的工作。一些公关工作的实际操作方面，如联络、沟通、协调都主要由此部门承担。虽然从实际运行来看，小榄镇所有的公关工作并不完全在这里执行，其他办公室也或多或少都有一些接待任务，都在某些时候发挥了公共关系的功能。但有一点可以充分肯定，党政办公室是一个起点和轴承，没有它则任何办公室的工作都难以运行。公关工作开始后，某些特殊的传播工作（如新闻采访，组织策划发布会）在某些时候由宣传办直接负责，这里面涉及到传播的专业性和重要性问题。如镇党委书记接受日本电视新闻台和韩国NHK新闻采访的时候，政府办就只是负责接待，而宣传办就直接跟进采访的事宜；天津、北京地区大学校长来访问则只是由政府办负责接待和安排，跟踪采访也是由政府办通知小榄电视台采访拍摄。

可见，小榄镇政府主动沟通传播方面，多是通过宣传办来执行，而接待来访等被动沟通传播，则主要由政府办来接管。但在长期的工作过程中也出现颇多例外，这要视当时两个办公室的工作情况而定，协调两个工作部门的工作是主管办公室领导的责任之一。

（二）小榄镇政府公关工作现有路径梳理

1.周期性的地方特色公关策划活动

小榄镇政府结合地方文化特色，通过举办每60年一届的甲戌菊花盛会和每年的菊花会，极大地提高小榄镇知名度和美誉度。小榄镇每60年一届的甲戌菊花盛会是迄今为止小榄镇举办的规模最大、影响最广、效果最好的公关活动之一。小榄镇通过菊展来提高知名度的公关实践，最早可以追溯到700多年前的南宋时期。小榄镇大规模举办菊花大会开始于嘉庆甲戌年（公元1814 年），并每逢甲戌年举行一次菊花大会（相隔 60年）。同治甲戌年（1874年）和民国甲戌年（1934年），先后办了第二、三届菊花大会。③新中国成立后，于1959年和1973年也举行过非正届的菊花会，但规模不大，规模最大的是1994年的第四届甲戌菊花大会。总面积达10平方公里，展出菊花60万盆，品种1500多个，最大的一盆立菊有43圈5千多朵花。菊花大会期间，有粤剧、电影、杂技、曲艺、飘色、舞龙、舞狮等多项文艺表演。菊花大会开幕典礼当天，同时进行了百项工程落成剪彩。④这种以菊花为主题的文化艺术活动，也是反映小榄镇物质文明和精神文明成绩的展示会。正是运用这样一种影响力巨大、具有浓重地方文化特色与风俗的大型活动，在当年吸引了大批从全国各地赶来的游客与菊花、摄影等等方面的爱好者。不止是来自国内，甚至是美国洛杉矶，或者是那尚未回归的香港、澳门，都有大批的游客前来目睹这60年一届的菊花盛典。

客观地看，虽然菊花大会耗损了小榄镇人民政府不少的财力、人力和物力，成本巨大。但通过近年小榄镇对外发展成就以及由此引发的小榄镇人民对菊展的热爱程度来看，这样的菊花会产出远远比投入要大得多。菊花会已成为小榄镇人民的骄傲，是小榄镇不可磨灭的文化遗产。这样大型的公关活动将小榄镇对外影响发展到一个前所未有的高度，对政府对外交往工作有着重大的意义。

除了每60年一届的甲戌菊花盛会，小榄镇政府每年秋季都会举行菊花会，规模虽然没有60年一届的甲戌盛会那么大，但其高超菊花艺术和以菊会友的似火浓情，每年都会吸引大批观光和摄影的客人。经过历年的菊花会，小榄镇的菊城形象已建立在周边乃至海外的人们心目当中。继此，小榄镇政府为菊花会作了主题曲《菊城赞歌》，编了相关主题的舞蹈，为菊城形象的深入推广做了诸多铺垫工作。不仅如此，小榄镇地方拥有的自主知识产权也都在竭力向小榄镇菊城方向靠拢，力求做到企业与地方发展互惠互利（例如榄菊牌产品）。

2.制度化的信息沟通工作

将公关工作制度化和常规化，是政府持之以恒开展公共关系的保障。在小榄镇，政府规定每月一个特定的时间为领导接访日，由镇领导班子成员在社会事务办值班倾听市民上访的声音。“领导接访日”作为制度化的信息沟通渠道，在收集民意、下情上达、实现政府内外双向信息交流方面发挥了积极作用。

此外，小榄镇人民政府还开办了小榄镇政府信息网，提供了有关中山市小榄镇的政治、经济和社会发展等各方面的资讯和情况，供本地市民和镇外各方关注者的咨询和参考。小榄镇信息网上面有多个专题栏目，其中“政务公开”和“便民服务”等栏目便是针对日益发展的政府规模和日益增大的市民对信息的需求而设立的。政务公开把领导的联络信箱放在一个公开和显眼的位置，将镇政府的公文、政府架构清楚公开地展示出来，力图塑造透明化和公开化的小榄镇政府形象。

3.常态化的内部公关工作

这里的内部公众，主要指小榄镇当地居民。小榄镇政府非常重视对当地居民的公共关系工作，通过在镇内举行有民众广泛参与的各类民生活动，提高群众的参与度，增强镇内民众对小榄镇的认同感和归属感。

在社区公众方面， 小榄镇每年4月举办家庭文化艺术节，以多种家庭和亲子活动来打造小榄幸福家庭形象；在妇女公众方面，每年三八国际妇女劳动节，小榄镇政府都会在体育馆举行小榄镇妇女健身赛，发动全镇妇女积极参与，镇党委书记、妇联主席及政府相关领导均会出席。在体育爱好公众方面，小榄镇常年组织小榄五人飞艇赛，活动以广东省、广州市以及周边地区的五人飞艇队伍为参加对象。五人飞艇赛是深受小榄镇人民群众喜爱和熟悉的一项体育娱乐活动，每年比赛都吸引了数万人到场观看。在书法爱好公众方面，小榄镇每年举办一次“小榄杯”县镇书法大赛和小榄菊花会造景设计大赛，促进小榄传统文化发展和传承。在体育爱好公众方面，组织慈善万人跑活动，发动镇内各个单位、社区动员为慈善事业捐款。小榄镇政府开展的这些活动不仅极大地丰富了镇内人民群众的休闲生活，而且对小榄镇周边的城、村都产生了诸多积极影响。地方居民是政府公共关系的重要公众对象，通过这些内部公关活动，小榄镇政府在推动镇内活跃气氛和和谐社会氛围方面做出了巨大努力。小榄镇政府通过长期地组织内部公众的各类公关策划活动，增强了内部公众的凝聚力，在政府公关工作中取得了可喜成绩。

4.特色化的形象塑造工作

小榄镇在经济发展的同时，非常注重从文化和体育等方面来塑造小榄镇的特色形象。小榄镇政府通过多方努力，在2000年被国家文化部命名为“中国民间艺术（书画）之乡”。 藉此机会，小榄镇政府进一步通过跟各地知名学府的合作关系，利用高等教育的教育资源提高小榄镇干部以及小榄镇学校的个人、教学和办学素质，把小榄镇的影响力渗透入著名大学，同时也将著名大学的影响力带到小榄的未来发展中。使知名高等学府成为小榄镇向外发展的桥梁，成为小榄镇长远发展规划的有力支援。

此外，1999年小榄镇政府承办了世界乒乓球锦标赛。在小榄镇这一小小的地方举行这样世界性的活动，把具有世界影响力的体育盛事带到小榄镇，汇集众多当年中外最耀眼的体育明星，可谓小榄镇从所未有的盛事。“让小榄走向世界，让世界认识小榄”是当时世乒赛举行期间小榄镇政府的公关宣传口号。这个宣传主题充分显示了小榄镇在多年以前就已经定下的战略目标，将小榄推销给世界，让小榄在世界舞台上有一席位。以此为发展方向，CBA联赛、中国男子篮球队也先后在小榄体育馆上演过精彩的比赛。由此可见，小榄镇政府一直努力通过多种公关策划活动在全国乃至全世界塑造其特有的文化艺术和体育特色形象。

二、影响小榄镇政府公关工作提升的障碍分析

从对小榄镇政府现阶段开展的各类公共关系活动的描述可知，小榄镇政府在公共关系方面有着一定的组织机构、较明确的组织形象定位、较充分的公共关系策划、较系统的公共关系活动，在小榄镇的知名度和美誉度方面取得了令人肯定的成绩。但是，小榄镇政府在进一步提升公关工作绩效方面还面临着一些障碍。

（一）职能分散型的政府公关机构

职能分散型公关机构，指的是公共关系没有专门的机构，公共关系相关职能的执行分散在不同的部门之中。⑤小榄镇政府的公关机构就属于这种类型。小榄镇政府中并没有专门设立的、相对独立的政府公关部门，缺乏对政府公关的正确认识和宏观规划。纵观小榄镇政府的架构与系统，并没有可以与政府公关有直接联系的职能部门，如果算上宣传策划工作，最贴近的就是镇属事业单位、宣传文化中心以及党群系统里面的党政办公室和宣传办公室。但即使这些部门发挥着政府公共关系形象策划的重要职能，迄今为止，也尚无一整套的公关策略与宏观蓝图规划，没有与小榄镇政治经济发展相匹配的公关系统，不能不说这是小榄镇公关意识需要提升的表现，也是制约小榄镇政府公关进一步发展的一种遗憾。

（二）官僚主义思想的掣肘

官僚主义和地方官员的狭隘性所导致的部门与部门之间的利益之争，以及导致的“门难进”、“脸难看”、“话难听”，是很多群众在政府部门办事时遇到的问题。如何把领导接访做得扎实有效，不流于形式，是各地政府需要考量和切实解决的问题。现实中的常见问题是，无论是小榄镇政府领导还是普通的人民群众，对于发挥“下情上达”的领导接访活动都没有充分地利用和组织好，接访活动没有发挥应有的作用，或者说接访活动缺乏实质性。一方面是宣传力度的问题，许多群众并不知道什么时间什么地点可以进行这样直接的投诉上访，另一方面是领导并不是十分认真重视，甚至有些流于形式。从政府运行角度来看，这与政府体制、官员素质、公务员公关意识和公关活动质量都存在必然联系。官本位的思想、条块分割的政府体制、官僚系统和官员对部门利益和个人利益的追求，都会使政府在实施公共关系的沟通传播工作时难以做到《有效地公共关系》所倡导的“双向对称”。

此外，地方政府官员公关意识薄弱，政府公关人员素质欠专业，还突出表现为部分政府公职人员对群众的服务态度与意识的不足。官僚思想主导，官本位思维方式束缚，使得小榄镇部分政府工作人员都未能充分实践“服务型政府”的目标，“以公众为中心”这样的公关要旨在很大程度上还停留在宣传口号的层面上。当地方政府缺乏明确的公关意识和科学的公关理论，缺少合理高效的公关部门，即使政府所开展的公共关系工作可能在短期内或者中期内会取得良好效果，但从长远来看，也难以确保政府公共关系工作可持续性发展。

（三）欠畅通的政府沟通渠道

虽然小榄镇政府通过多种公关手段宣传小榄镇政府的形象，极力塑造政府在人民心目中的良好形象，但现阶段的政府传播沟通的渠道还存在短缺和不畅通的问题。

小榄镇外来人口众多，而当前户籍制度下政府对外来人口的关怀显得不足。居委会对外来人口的居住、外来人口出租屋的问题上，工作重点都放在管理上，而非更加关心这些弱势群体的切身利益与要求。如果外来工作者的要求没有得到解决甚至没有倾诉的地方，就会容易产生地方安全和治保等问题。此外，虽然小榄镇拥有自己的政府网站，设有领导信箱以及领导接访日，但是作为普通市民对于自身合理诉求的申诉、对于政府工作的建议，仅仅通过网站或者通过接访的短暂接触，其回应性和有效性值得质疑。小榄镇现有的社会事务办公室似乎发挥着接收群众反映意见的作用，但是小榄镇政府并没有明文规定其“信息收集和整理”的公关工作职责，现阶段小榄镇也没有一个统一有序的公关战略指挥部，这都极大地影响了舆情民意的收集和了解，也不利于小榄镇政府据此调整和完善公关战略和具体公关策划。

（四）欠针对性的政府公关媒介选择

小榄镇政府公关工作媒介选择比较宽泛，从大众传播，人际传播到网络传播等多种介质都有所涉及，但是在不同媒介选择的平衡性和有效性方面还存在着诸多不足。

小榄镇政府非常注重利用其属下的小榄电视台进行广泛的政府公关、政府公益宣传和策划。小榄居民在物质生活日渐丰富的基础上也非常关注社会，关注小榄镇的发展进程，以小榄新闻为代表的一系列以镇内大小事务为内容的电视台节目在镇内获得相当高的关注度，镇政府十分懂得这一特点，而且善加运用，政府通过电视媒介进行了广泛的公关宣传活动。但与此同时，小榄镇政府缺乏对电视之外的其他传播媒体的有效利用。例如，从传播地域而言，人际传播可以在地域面积相对较小、人口交往相对密集的小城镇可以发挥更大作用。而且，伴随着网络通信技术发展而产生的新传播手段如微信、飞信、微博、博客等，是年轻一代进行信息沟通和意见表达的重要方式。但小榄镇政府基本丧失了新媒体传播的阵地，没有任何尝试利用新媒体进行政府公关的努力。而有效地公共关系工作必须针对不同年龄、教育背景、知识背景、经济收入、信息获取习惯的公众采取多种不同的传播沟通手段，多管齐下，统筹兼顾，才能获得最大公关效益，这也是制约小榄镇政府公共关系工作的一大瓶颈。

三、提升地方政府公共关系的路径选择

通过小榄镇政府公关活动来管中窥豹，可以看出，现阶段我国地方基层政府的公关工作还是处于发展和摸索期。在面对政府公共关系实践中不可避免的各种困境和障碍时，通过厘清困境和障碍形成原因将有利于寻求提升地方政府公共关系能力。

（一）观念引导：政府应该高度重视通过公共关系来塑造地方良好形象

众所周知，公共关系能有助于企业塑造良好的形象，从而获得更多的经济效益和社会效益。但是公共关系不仅仅是企业获得成功的法宝，它也是政府获得更多认可、信任和支持的必备战略。

案例中小榄镇通过多种政府公关活动极大地提高了知名度和美誉度，吸引了中央电视台，广东电视台，日本NHK电视台，韩国KBS电视台等新闻媒体相继访问，介绍小榄镇经济建设成就和社会发展成果。于此相辅相成，传媒的报道和宣传又进一步大大促进小榄镇城镇建设的发展。这不仅体现为小榄镇已经获得的诸多全国文明乡镇等奖项所带来的知名度的极大提高，还体现为镇内外人民群众生活质量的提高和对小榄镇政府日益增强的信赖和美誉度的提升。知名度和美誉度的同时提升使得小榄镇在旅游发展、招商引资、项目建设等多个方面获得巨大的优势和竞争力。由此可见，地方政府通过重视政府公共关系来塑造地方良好形象，可以极大促进地方经济和社会综合效益的提升。

（二）组织保障：设置专职政府公关部门

专业化公关部门的设置也是政府从管理型转为服务型政府的重要标志。但现阶段，正如案例中的小榄镇政府的公关部职能，我国地方政府的职能架构中鲜有专业的公关部，公关职能普遍表现为职能分散型，也因此难以凝聚有效力量来满足政府公共关系的需求。地方政府设置专门的公共关系部门，既可以充分发挥传播沟通的职能，让政策法规及时有效传递给相关公众，又可以充分实现信息收集的职能，了解民意和舆论动向，为政策完善和改进提供参谋咨询。因此，建议地方政府根据实际情况设置专门的公关部门，一可以充分发挥公共关系的采集信息、监测环境，发挥公共关系预警功能；二可以深入分析利用信息，提供咨询并参与决策，为政府决策的民主性、科学性和可行性提供智力支持；三可以发挥宣传引导作用，通过政府议程设置，实现新闻执政；四可以进行全员公关教育，在政府内部普及政府形象意识和公关意识，增加领导干部和普通公务员的公关素养和媒介素养，最大化减少政府形象危机事件出现。

（三）传播路径：新媒体和传统媒体并用

21世纪以来，以数字技术与网络技术为依托的新媒体迅速深入各个领域并发挥着重要作用。新媒体的发展不仅促进了传媒格局与传媒生态的变化，也对传统信息传输模式产生了巨大的冲击与颠覆。地方政府需要突破一味依靠传统主流媒体进行单向宣传的思维定式，学会借助新媒体的优势进行双向的、及时互动的信息收集和信息传递。例如除了开设官方网站之外，利用官方微博，针对公众关心的不同信息设置不同栏目，通过影视、音频、动漫等图文并茂的方式传输政策信息，增加公众对政府职能和政策的了解程度。再如，可以建立政府各部门新闻发言人制度，或设置专业的新闻发言人岗位，就公众关注的问题和媒介感兴趣的问题进行官方发布和政策宣讲，增强信息传播的真实性和权威性。此外，还可以充分利用新媒体的及时互动优势，将政府议程、公众议程和媒介议程三者有效结合起来。

（四）目标导向：内涵丰富的知名度和美誉度

地方政府公关工作应以内涵丰富的知名度和更高层次的美誉度为目标导向。知名度包含被公众认识的深度和被公众知晓的广度两个方面。它不仅指组织的名声在多大范围内被公众所知晓，而且指组织有多少信息被公众所认知。一般来说，公众如果只闻其名，即“知名”，对地方政府的意义并不很大；而在知名的基础上，公众对地方政府的认识越多、越深，对地方政府的意义也就越大。因此，地方政府开展公共关系工作，其基本目标就是追求拥有较高的知名度，让行政辖区内和辖区外的公众不仅知其名，更要了解地方政府各组成部门的职能职责、规章章程和办事流程等为民、便民等信息，这也是地方政府建设透明政府的信息基础。案例中小榄镇政府比较注重知名度的建设。从积极争取世乒赛的举办，国家篮球队热身赛的举办，中国菊花文化艺术展览会的承办，策划接待日本NHK、韩国KBS、中央电视台的访问等多个方面都可以充分体现小榄镇对知名度的重视。

但仅仅是知名度对地方政府形象建设而言，是远远不够的。作为一个拥有行政权力的公权机构，地方政府的美誉度更甚于知名度。地方政府美誉度可进一步分解为政绩评价、服务评价、民主建设评价、廉政建设评价等。⑥美誉度越高，说明地方政府受公众拥护和支持的程度就越高，地方政府作为民主政府、法治政府、阳光政府的形象也就越清晰，地方政府制定的各项政策法规，受到公众理解并执行的效果就越好，从而也就更能促进地方政府推动地方经济和社会的良性发展。这也是地方政府追求的更高目标。

注释：

①参见居延安《公共关系学》，复旦大学出版社，2013年。

②④中山市小榄镇政府信息网，http：//www.xiaolan.cn/xl_2014/index.php.

③关于甲戌菊花大会统计资料来自小榄镇政府办公室资料文件，《小榄画册》，《小榄简介》等。

⑤参见张克非《公共关系学》，高等教育出版社，2014年。

⑥Dave Gelders.Government Communication about Potential Policies：Public

Relations，Propaganda or Both Public Relations Review 36（2010）59-62.

作者简介：蔡岚（1975-），女，湖南郴州人，管理学博士，广东外语外贸大学政治与公共管理学院副教授，美国佛罗里达州立大学访问学者，研究方向为区域公共管理、政府公共关系。

李锐斌，广东外语外贸大学政治与公共管理学院硕士研究生。

（责任编辑：李直）

基金项目：本文是2013年度广东省高等学校教学质量与教学改革工程“基于校企协同的公共关系人才培养模式创新及机制研究”阶段性成果；2012年度广东外语外贸大学教改项目“公共关系人才培养机制研究”阶段性成果。