新一轮林改背景下福建省农户林地流转风险防范分析

余润堃

新一轮林改背景下福建省农户林地流转风险防范分析

余润堃

本文在分析福建省新一轮林改主要内容及其作用的基础上，指出并分析当前农户林地流转过程中所面临的主要风险类型，即政治风险与经营风险。随后提出促进农户规避林地流转风险的对策建议，主要包括：实现基层政府与农户的良性互动；完善与林地流转相关的配套设施等等。

新一轮林改；农户；风险防范

一、福建省新一轮林改的主要阶段及其作用

（一）新一轮林改主要阶段

福建省新一轮林改分为“确权发证”和“配套改革”两个主要阶段。“确权发证”是将林地的经营权落实到林户或集体小组，通过核对、确认和登记林权证上所涉及山林的相关内容，给林农发放证书。从而在法律上明晰林农对林地的产权；“配套改革”是通过建立健全林业要素市场、社会化服务体系、资金支持等相关配套改革措施，保障“确权发证”等主体改革措施顺利实施。

（二）新一轮林改作用

1.明确山林所有权归属。新一轮林改在坚持林地所有权集体所有的同时，将集体林地的经营权与林木的所有权和经营权分别明确到林户家庭，保证了林地产权的明晰到位。林地所有权仍然归村集体，林木所有权明晰到林农。

2.完善林农对山林资源经营权。“确权发证”使得林农直接经营管理山林得以实现。也让林农有权对承包的林地能依法进行合理流转。只要不改变林地用途，林农可以依法对其拥有的林地承包经营权和林木所有权进行相应的转包、出租、转让、入股和抵押等。

3.保障林农切实享受山林收益。通过降低林业税费的起征价、促进产销直接见面的方式，财政部门适当辅以财政转移支付，可以提高林农的经营水平，也能缩小城乡收入差距。因此可以有效促进新农村建设同时解决“三农”问题。

二、新一轮林改背景下福建省农户林地流转所面临的主要风险类型

（一）政治风险

1.林地流转不规范。林户拥有的林地资源规模有限，且林户私自的林地流转频繁，导致林地流转规范程度不够。新一轮林改尽管达到分林到户，但是农户的林地细碎化程度较高的情况仍未改观。交易成本过高使得大规模的林地流转很难出现。一些农户没有签订合同就将其所拥有或者控制的林地流转出去。集体山林资源的私自流转交易，不利于形成市场价格机制，也阻碍了林地流转市场的扩大。

2.基层组织不当干预

（1）“越位”代庖流转，侵犯农民自主决策。县乡两级政府在制订林地流转计划的过程中，多数情况下没有通过村民同意。

（2）操纵定价，人为干预林地流转。部分政府官员凭借行政手段，利用林户对相关政策的疏忽与对林地市场运作的不熟悉，强行干预压低林地价格，造成林地流转市场价格的人为扭曲，林地流转交易价格远低于其本来价格。

（3）截留农户土地林地流转费。部分地方政府与集体组织借农村基础设施建设与社会保障和医疗保险体系的年度缴费制度等名义，将农户林地流转的直接收益截留，从而侵害了农户的收益。

（二）经营风险

1.林农经营规模不经济。实行分林到户后，林地经营出现林地破碎化及规模不经济的问题。当前林区的资产评估、市场信息、产权流转等各种中介机构尚不成熟，林农在招揽人才、筹措资金、科技育林方面缺乏经验却得不到相应的服务支持，难以形成规模经营。

2.分户后的山林划为公益林。政府未充分征求林户意见，就将其所属的山林划为公益林。导致一些山林被划为公益林后，作为其产权拥有者的林农不但不能采伐利用在产权上属于自己的山林，还要负责加以看护。

三、新一轮林改背景下防范农户林地流转风险的对策建议

（一）政治风险防范对策

1.加快林地流转立法步伐，规范流转市场。适应林地流转市场发展的需要，制定相应的林地流转办法。在市场交易比较活泛的地区，商品林和公益林地（含防护林、特用林）只要产权明确，在不改变经营目的、林地用途、林地现状的前提下，林地使用权应当允许转让流转。完善承包和流转的法律制度，对承包人的经济实力、从事林业生产的技术经验等要进行核实，防止虚假经营的人浪费林地资源和通过炒卖林地手段谋取利益。

2.加强政府的职能制约，减少非制度性干预。为防止委托--代理关系变质现象发生，应对基层林地管理机构的职能进行一定的约束，防止其滥用权力。在交由村民小组充分议论通过后，才能确定村级林改分配方案，确保林地产权界定清楚，防止日后在林地流转中产权模糊而引发产权纠纷甚至乡邻矛盾。在林地流转过程中要严格遵守流转程序，流转项目应由村级户代表大会2/3村民通过的情况下才能实施，保证村民或者至少是户代表的知情权、参与权、决策权和监督权。村级管理机构应仅对林地的用途和性质进行审核，其余可通过林权交易中介进行，防止基层组织不当干预的发生。

（二）经营风险防范对策

1.建立林业股份有限公司。由村主任担任法人，两委干部担任管理者，并雇用一名护林员，成立林业股份有限公司，公司财务隶属村财务管理。公司收益按村民户数进行股权分配，其余收益投入育林基金的使用。林地使用费的收取与使用由村委会统一把控，并定期向村民公示以避免纠纷。同时，可以通过进行网上竞标林地的方式将风险转移给竞标者。

2.加强林地使用费的管理

（1）采取有效措施强化收取林地使用费。已经签订承包合同但合同中未体现林地使用费交纳时，要依法签订修订合同；已签订承包合同但合同中林地使用费数目太低时，通过应用村规民约进行解决；属其他承包时，先由双方协商解决，如协商无法解决时，可以通过寻求法律诉讼渠道解决。

（2）规范管理林地使用费。林地使用费在村民交齐、村委会统一收取后，应严格按福建省村集体财务条例进行管理，由村民组成的村务监督小组进行监督。使用林地使用费前要经村民全体会议或村民户代表会议通过；收支情况的明细账目须经村务监督小组审查后通过村务栏及时准确地向村民公示。

3.完善相关配套服务设施

（1）构建高水平的林地流转信息平台。林地流转服务中心应由政府部门管理，中心的信息应通过政府部门的审查以保证准确性，从而减少流转参与人的信息成本。在加入林地流转中介组织后，可以减少了流转双方获取信息和谈判的成本，增加了流转双方的效用，同时中介也获得了服务的收益。

（2）加大林地金融贷款扶持力度，大力推广地开展林权抵押贷款等绿色信贷产品。可以通过农业政策性金融机构、农村信用合作社、农业银行、当地村镇银行、小额信贷机构的通力作用，在完善林地流转的商业保险。从而实现改变保险金额小、保险费率高的局面，为贷款提供强有力的支持。相关部门在林业抵押贷款方面，应适当放宽林权抵押贷款利率，达到利率冲减风险的目的，使林业抵押贷款规范可持续发展下去。

［1］魏远竹，张春霞，杨建州等.福建省新一轮林改尚存的若干问题及对策探析.中国农学通报，2007，（11）：166-173.

［2］魏远竹，张春霞.浅析福建省新一轮林改的必要性与优势条件—福建省新一轮林改研究之一.林业经济问题，2009，（2）：95-100.

［3］方龙.临海市深化集体林权制度改革及完善配套改革的探讨.华东森林经理，2009，（5）：45-47.

（作者单位：福建农林大学经济学院）