行政事业领导干部经济责任审计评价体系建设

付小平

一、我国经济责任审计的现状和存在的问题

（一）经济责任审计的现状

一是地方党委、政府支持不够。虽然近年来国家对经济责任审计给予了极大的关注，同时也给予审计机关在反腐倡廉上的重要责任。但从2010年12月8日《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》到2014年7月28日的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的颁布以来，各地政府依然不能及时给予审计机足够支持，政策落实难。无论是在经济责任审计机构建设、审计机关业务经费、审计人员配备和审计项目计划实施上都无法得到应有保障。二是审计结果没有得到充分利用。大部分项目年初无计划，临时搞突击，既无人员又无时间，从而导致经济审计质量不高。有的项目先离后审，没有起到为考察领导干部提供依据的作用，从而加大了审计实施的难度，损害了审计的权威性。三是审计结果质量不高。经济责任审计内容广泛，要求审计人员具有财务知识、会计知识、计算机知识、政策法规及审计业务知识等。不仅如此，审计人员还需要有很强的口头及书面表达能力，综合分析能力，但在实际的工作中，审计人员的专业知识不系统、不全面，后续教育培养机制也不够健全，审计干部流通难，年龄老化从而导致了审计人员不能满足审计工作的需要，制约了经济责任审计结果的质量。

（二）经济责任审计评价存在的问题

目前，我们的经济责任审计仍然没有跳出财政财务收支审计的框框，不能充分体现经济责任审计的特点。经济责任审计具有很强的特殊性，它既不属于审计的一般范畴，又不同于平时的常规性业务审计，它评价的对象是领导干部，所鉴定的内容是领导干部的经济责任，目的也是为了监督和管理干部提供依据，这关系到被审计者的政治生命，政策性很强，在体制不完善的情况下，标准不统一就容易掺杂人为因素和主观想法，使个别审计评价的真实性，准确性、客观性减弱。审计评价是经济责任审计的关键，审计评价是审计质量高低的综合体现。运用经济责任的审计结果，最重要的前提是也是审计评价，但由于经济责任审计没有统一的评价标准，对领导干部进行经济责任评价时也相对比较困难。在我们日常审计工作中，审计评价的标准过于笼统、粗略，仅以好、较好、一般、差来界定，评价的结果没有量化指标，这些都会因为一些不确定的因素，使审计评价随意性大，从而影响了审计结果。

二、经济责任审计评价主要内容

（一）对被审计单位应当评价的主要内容

经济责任审计评价，从其具体内容上看，主要侧重于对被审计领导干部所在单位的评价，最后落脚在对被审计领导干部本人的评价。对被审计领导干部所在单位的评价，不仅包括了被审计领导应当负有的主管责任的全部评价内容，同时也包括应当负有的直接责任的部分评价内容。对被审计领导干部所在单位的评价内容主要包括以下三个方面内容：

1.对财政财务收支真实性、合法性、效益性评价。

真实性评价。即评价被审计单位的财政财务收支事项或资产、负债、权益事项及有关的经济活动是否发生，是否确实存在，会计资料及其它有关资料中的反映（记录、计算）是否符合实际情况，有无任意增加、减少、隐瞒等虚假行为。

合法性评价。即评价被审计单位的财政财务收支事项或资产、负债、权益事项及有关的经济活动是否遵守法律、法规和有关规章制度的规定。评价被审计领导干部对单位违反国家财经法规问题应当负有的责任。

有效性评价。即评价被审计单位的财政财务收支事项或资产、负债、权益事项及有关的经济活动的经济效率和效果情况。这里所说的有效不仅是指使用经营资金所产生的效益，还包括资金筹集的经济性（资金成本低）、资金投入的经济性（即是否节约）、资金合理利用的程度、资金的使用效果（即是否达到预期的目标）等。

2.对财政、财务收支工作目标完成情况评价。

在对财政财务收支真实性、有效性评价的基础上，将反映财政财务收支工作目标完成情况的有关指标集中起来，并与计划数（或目标数）、上属同期数、同行业平均数或先进水平等进行比较，以揭示其优劣状况。主要应对收入额及收入增长率、人均开支额、人均费用比率、收支结余率、招待费支出比率、违规金额比率、资产负债率、负债增减率、资产增长率和资产保值增值率等进行评价。

3.对遵守国家财经法规情况评价。

在对财政财务收支合法性评价的基础上，并结合在其他审计中发现的问题，将被审计领导干部所在单位遵守国家财经法规情况进行集中整理，如果被审计的单位有违反国家财经法规的行为，应根据其发生时间、行为过程、行为结果、问题性质、违规依据等进行列表说明，以便于进行定量或定性评价。主要应评价行政事业单位遵守国家财经方针政策及有关会计财务制度的情况，有无乱收费问题，有无拖欠、坐支、私分或截留罚没收入行为，有无隐瞒收入设置“账外账”或“小金库”行为，有无乱建楼堂馆所或不按规定进行政府采购问题，有无挤占挪用专项经费问题，有无虚列支出、转移资金等问题。

（二）对被审计领导干部应当负有的经济责任的评价

1.主管责任评价。

在对被审计领导干部所在单位的评价中，会发现在其任职期间，单位存在的财政财务收支不真实、资金使用效益差和违反国家财经法规等方面问题，也会发现上述问题的存在与被审计领导干部之间的关系。凡是在被审计领导干部职权范围之内所存在的上述情况，又不是被审计领导干部直接行为或授意指使行为，也不是其失职、渎职行为所造成的，被审计领导干部应当负有领导和管理责任。评价时应分别列示：在单位财政财务收支不真实方面应当负有的主管责任;在单位资金使用效益差方面应当负有的主管责任;在单位违反国家财经法规方面应当负有的主管责任。

2.直接责任评价。

对被审计领导干部应当负有的直接责任进行评价，主要内容有侵占资产行为、违反廉政规定行为和其他违法违纪行为。但在审计中会发现，有的表面上属于单位行为，有的纯属于个人行为。对于个人直接侵占资产、违反廉政规定及其他违法违纪行为，可以根据事实直接评价。如果属于单位行为，就要分析这种行为的发生，是不是因为被审计领导干部授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员造成的，或者是因为被审计领导干部失职、渎职造成的，如果是因为上述两种情况造成的，被审计领导干部对所在单位发生的财政财务收支不真实、资金使用效益差、违反国家财经法规等有关问题就应当负有直接责任。

三、经济责任审计评价的主要指标及依据

经济责任审计评价总体以百分制为基础，其中：财政财务收支方面55分、国有资产的管理使用情况5分、内部管理和控制方面5分、贯彻执行党和国家有关经济政策和财经法规情况3分、重大经济决策情况5分、债务管理情况5分、廉洁从政情况5分、主要经济工作目标和任务完成情况10分、经济责任审计问卷测评情况3分、审计决定落实情况4分。

（一）对单位财政财务收支的评价指标（55分）

对单位或部门财政财务收支的评价好、较好、一般、较差四个等次。具体从以八个指标进行综合分析。

1.部门预算支出完成率（4分）。

部门预算支出完成率=任期内部门单位预算支出实际数÷任期内支出预算数×100%。完成率上下浮动在5%以内（含5%）得4分;上下浮动在5%以上至10%以下（含10%）得3分;上下浮动在10%以上至15%以下（含15%）得2分;上下浮动超过15%得1分。

2.事业发展投入占支出的比重（6分）。

（行政事业单位用于事业发展的房屋、办公及专用设备等固定资产投入等）占支出的比重=事业发展投入÷商品和服务公用支出×100%。投入在20%以上得6分;5%<比重≤20%得5分;比重≤5%得3分;比重为零的不得分。

3.业务招待费占公务费的比重（9分）。

业务招待费占公务费的比重=任期内招待费÷任期内公务费×100%。比重≤2%的得9分;2%<比重≤10%得8分;10%<比重≤20%得6分;20%<比重≤30%得4分;比重>30%得2分。

4.收支结余率（5分）。

收支结余率=（任期内各项收入总额-任期内各项支出总额）÷任期内各项收入总额×100%。收支结余率≥5%得5分;3%≤结余率<5%得4分;0≤结余率<3%得3分;结余率<0得2分。

5.应收账款坏账率（9分）。

不良资产率=（任职内超过1年未进行往来账款结算的应收账款（含其他应收款）总额+超过1年未结算的预付账款总额）÷任职末应账往来类资产总额×100%。坏账率≤5%得9分;5%<坏账率≤15%得8分;15%<坏账率≤30%得6分;坏账率>30%得3分;如应收往来类账款则按满分计算。

6.资产负债率（10分）。

资产负债率=负债总额÷资产总额×100%。资产负债率≤40%得10分;40%<资产负债率≤60%得8分;60%<资产负债率≤80%得6分;资产负债率>80%得3分。

7.消化历史遗留债务问题率（4分）。

消化历史遗留债务问题率=任期内消化历史遗留债务问题额÷任职期初消化历史遗留债务问题额×100%。消化率≥10% 得4分;5≤消化率<10%得3分;0≤消化率<5%得2分;消化率<0得1分;如无历史债务按满分计算。

8.专项资金管理使用情况（8分）。

①专项资金拨付率（3分）=审计期专项资金实际拨付额÷审计期应拨付专项资金总额×100%。专项资金拨付率=100%得3分;100%<专项资金拨付率≥90%得2分;90%<专项资金拨付率得1分分;

②专项资金挤占挪用率（3分）=挤占挪用专项资金数÷专项资金总额×100%。专项资金挤占挪用率为<5%时得3分;5%>专项资金挤占率≤10%得2分;10%<专项资金挤占率得1分。

③专项资金管理使用效益情况（2分）。如果专项资金按规定管理，核算规范，拨付使用及时，无挤占挪用现象且专项资金投入的项目能按计划完成，工程质量优良，符合可行性研究要求，项目的经济、环境、社会效益明显，无损失浪费问题得2分，否则不得分。

如单位无专项资金则此项所有按满分计算。

综合以上指标，50分以上为好、40分～50分为较好、33分～40分为一般、33分以下为较差。

（二）国有资产的管理使用情况的评价指标（5分）。

1.国有资产保值增值率=（期末国家所有者权益÷期初国家所有者权益）×100%;如果大于100%为国有资产增值，反之就是不能保值。

2.设立固定资产台账和清单情况。

3.资产处置按国家《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》进行固定资产处置情况。

根据以上三个指标进行综合打分评价，经评价为好的得5分，较好的得3分，一般的得1分，差的不得分。

（三）内部控制制度评价指标（5分）。

对内部管理控制制度健全性评价。分为健全有效、基本健全有效、不健全三个等次。对内控制度的有效性评价主要从以下几方面进行：是否建立财务管理方面的相关内控制度;建立的相关规章制度是否得以有效落实;重大项目支出是否经集体讨论;长期挂账款项是否及时清理;实物资产的领用、保管是否建立台账管理;费用的报支是否履行相关手续;国有资产的处置是否符合相关规定;重要的管理环节是否建立相应的关键控制措施;有经济利害关系的事项是否实施回避制度。以上每一问题分值0.5分，发现内部控制问题每一问题扣0.5分，扣完为止。

得5分的评价为健全有效、得3分的评价为基本健全有效、3分以下的评价为不健全。

（四）遵守财经纪律情况的评价指标（3分）。

对单位或部门遵守国家经济政策和财经法规合法性评价分为合法、基本合法、不合法三个等次。合法等次的标准为领导干部作出的决策和与经济有关的行政行为符合国家经济政策、财经法规;基本合法等次的标准为领导干部作出的决策和与经济有关的行政行为有不符合国家经济政策和财经法规的现象，但不涉及原则问题，执行不影响结果;不合法等次的标准为领导干部作出的决策和与经济有关的行政行为违反国家的政策和财经法规，或违反重大原则问题。

经评价为合法的得3分、基本合法的得2分、不合法的不得分。

（五）重大决策事项评价指标（5分）。

对重大经济决策一般从决策程序的规范性及决策执行的有效性两个方面进行评价。

1.规范性评价指标：

（1）是否建立了重大经济决策议事规则;

（2）重大经济决策方案有无可行性研究报告和专家论证意见;

（3）决策的内容有无违反国家经济政策和财经法规;

（4）决策关键环节是否建立相应的控制措施;

（5）重大事项是否实行集体决策。

重大决策确定的标准为：项目资金的使用10万元以上，若无10万元以上按低于该标准的较大数值确定。日常经费支出在3万元以上的，或按实际支出情况测算的金额。在制度建设中每缺一项扣1分，在资金使用上按抽样调查结果，每一重大决策未按规定集体讨论决定的扣0.5分，扣完不止。

得分为4分以上的评价为规范有效;得分3分以上的评价为基本规范有效;3分以下的为不规范。

（六）债务管理控制情况（5分）。

债务管理主要指标是资产负债率，具体标准为：资产负债率≤20%得3分;20%<资产负债率≤40%得2分;资产负债率>40%得1分。

核实任期内单位负债的真实性和合法性，重点审查往来款项清理是否及时，对挂账三年以上未清理的是否反映;有无长期挂账及被其他单位和个人占用问题;有无账外债务。以2分为基础，每发现一项违规扣1分，扣完为止。

债务管理控制评价分好，一般，差三个档次，得分4分以上为好，3分以上为一般，3分以下为差。

（七）廉洁从政情况5分。

主要评价在审计中有无发现领导干部本人违法乱纪以及贪污受贿、侵占挪用国有资产的行为;评价因不廉洁自律给单位造成的损失和社会影响;划分有和没有两种情况。

具体评价标准为，领导本人受到纪检监察、检察等部门立案调查的，评价为有违法乱纪行为，不得分。如果没有受到相关部门调查的评价为个人没违法乱纪行为，得3分。

（八）主要经济工作目标和任务完成情况（10分）

主要从近三年来情况评价领导干部所在单位在任期内完成上级和当地党委、政府所要求的财政收入（基金或非税收入）、招商引资等经济管理任务情况。具体评价标准为：财政收入（基金或非税收入）按实际完成情况（不含空转数）完成率在100%以上得5分，未完成的按5分×完成率折算分数。招商引资（按真实进资数核定）任务完成率在100%以上得3分，未完成的按3分*完成率折算分数。其他经济目标按2分×完成率计算分数。

（九）经济责任审计问卷测评情况（3分）

审计调查问卷测评主要从以下二个方面进行测评：一是对领导干部履行经济责任整体情况的满意度。二是对领导干部所陈述履行经济责任书面材料真实性的满意度。满意度测评：分为满意、基本满意、不满意。满意的得分为3分，基本满意得2分，不满意不得分。

（十）审计决定落实情况（4分）

主要评价单位对近年的审计决定落实情况进行评价：一是主要查看审计决定所作出的缴款金额落实情况。二是对审计决定所查出问题的整改落实情况进行检查。

审计缴款金额完全落实的得2分，没落实的不得分;审计查出问题进行了专门会议研究并同时向审计机关进行了整改情况汇报的得2分，没有落实的不得分。

综上所述：审计评价的指标体系总分为100分，我们把审计综合评价分为四个等次。其中：优秀（90分以上）、较好（75～89分）、一般（60～74分）、较差（59分以下）。

经济责任的认定，正确区分不同责任的界限，有助于正确评价被审计者的业绩和存在的问题。在实际工作中我们要对被审计者的功过全面看待，不能用静态、孤立的观点来揭示审计事项，而应用动态、联系的观点来揭示审计事项。对经济责任的认定，要结合当时、当地的历史条件、政策背景、客观工作环境，不能用单纯的结果来确定个人的经济责任，而要把握全过程并坚持科学发展的标准来划清责任，以防止结论与实际产生背离，带来审计风险。对受审计范围限制、取证不足或法规标准不明确的审计事项，不作审计评价，但对其中重要的内容可以做出必要的说明。审计评价要做到客观全面，在具体经济责任认定中要注意前任和后任的责任、主观和客观的责任、集体决策和个人决策的责任。

总之，我们一定要通过对经济责任审计评价内容及指标的细化，将领导干部的审计评价建立在科学的基础之上，从而做到评价更准确、结论更合理，为组织、人事等部门考核、使用干部提供更加详实的决策信息。

（作者单位：崇仁县审计局）