PF2融资模式及在中国的应用前景

李玉凤++谭萍

摘 要：日前，中国正在大力推行公私合作模式（PPP模式），鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。而英国则对PPP模式中的私人主动融资模式（PFI模式）进行了一系列改革，推出了PF2模式。PF2模式在保留了PFI模式原有优势的基础上，弥补了PFI模式在采购、运营、财务公开、风险分担等方面的不足。中国当前的环境为PF2模式的应用已提供了相应的有利条件，但在相关法律法规建设、管理、财务信息等方面仍需继续完善。

关键词：PF2；PFI；应用前景

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0132-03

一、PF2的前身——PFI

基础设施建设是现代社会的基石，充足、有效的公共基础设施及公共服务对国家的经济增长具有积极作用。许多学者都曾证实这一点。Hadi Salehi Esfahani在《机构、基础设施和经济增长》一文中指出，基础设施所带来的效益超过它所消耗的资本成本；Risako Morimoto也在《电力供应对经济增长的影响中》指出，每增加一万兆赫的电力供应将为国家经济激发1 100美元～1 700美元的生产力。然而，政府的财政预算往往难以满足基础设施建设的需求。在这一背景下，英国政府于1992年推出了私人主动融资模式（Private Finance Initiative，PFI），鼓励私人部门参与公共服务的提供。

所谓PFI，是指由私营企业进行项目的建设与运营，并从政府方或接受服务方收取费用以回收成本的方式。PFI推出后，在世界范围内得到了广泛应用。它不仅解决了公共基础设施建设过程中政府资金不足的问题，同时还具备以下优势：（1）私人部门高效的管理手段、先进的技术方法、专业的风险管理在项目中得到应用；（2）保证了项目能够高质量的建设，并在长期内得到高标准的维护；（3）公共服务的质量在很大程度上得到提升。然而，经过近二十年的实践，它的弊端也逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面：（1）PFI采购进程所耗费的时间长、成本高，一个项目从投标到签订合同平均要经过近三年的时间，这对纳税人所纳税金的效用产生了不利影响；（2）PFI合同在运营阶段不够灵活，因此为了应对公共部门服务需求的变化而做出改变非常困难；（3）PFI项目的财务状况、后续债务以及投资者的收益等，不能够向纳税人公开；（4）私人部门承担了不恰当的风险，并最终以更高的风险报酬转移到政府部门；（5）PFI项目股权投资者从项目中牟取暴力。这些弊端常常为议会、政府相关部门和纳税人所诟病。为此，英国财政部于2012年底发布了《公私合作的新方式》（《New Approach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改进模式——PF2（Private Finance 2）。

二、PF2的主要改革

1.为将项目各方更加紧密地联系起来，共同协作增强项目的执行能力以及风险管理能力，政府将作为共同投资人持有少数股东权益。改革后，政府可利用其股东身份获得更多项目相关的信息，包括项目的执行情况等。另外，政府作为股东也可以从项目中获得投资收益，提高项目的货币价值。为了确保政府部门作为权益投资者切实发挥作用，并尽可能减小政府部门同时作为投资方和购买方的冲突，财政部将设立专门的部门来负责投资相关的事务，这一部门将由具有相关专业技术的人员组成，并完全与采购部门分开。

2.PF2的采购环节将更为高效。为此，政府将加强英国基础设施部门的授权，增强该部门人员的商业专业知识，并建立重大项目领导学院来培养重大项目的高级管理人员，今后只有完成培训的管理者可以领导政府重大项目。鼓励各部门进行集中采购。另外，政府还将优化PF2的采购流程，要求各级需要建设项目的部门向财政部提交申请的同时要递交采购时间表；PF2项目的招标阶段要控制在18个月内；将发布一套采购相关的综合性标准文件；增设项目采购前财政部门的检查环节，加强项目准备阶段的审查。

3.PF2在提供服务方面更具灵活性。在PF2项目中，像清洁、餐饮这样的服务项目将从项目合同中去除，单独建立短期的合同，使公共部门可以根据需求的改变而灵活地改变相应内容。在合同的执行过程中，公共部门仍能够对部分可选服务进行补充或剔除。另外，采购当局在项目开始时就应审慎考虑是否要将某些微小的维护任务纳入合同。

4.为使项目内容、审批程序更加透明、更加公开，政府采取了一系列新措施。政府作为股东，将向公众发布年度报告，介绍所有项目的具体情况以及各项目的财务信息。私人部门要向公众提供资本权益收益的信息。财政部网站将实时跟进各项目的审批进程。另外，将对PF2合同中源自资产负债表外的全部承诺进行总量控制。

5.改变了原有的风险分担方式，使风险分配更加合理。公共部门将承担和管理相应的风险，例如法律法规改变所造成的资本成本增加的风险。同时，项目方不需再建立储备金来应对保险费用的上升。

6.为确保FP2能够获得长期、稳定的资金支持，对融资渠道进行了拓展。鼓励使用商业银行及其他金融机构提供的包括贷款、担保、信用支持等在内的多元化的融资方式，而非仅仅限制于银行长期借款。同时，鼓励像养老基金这样的长线投资者从项目开始阶段就对其进行投资，并通过股权投资竞争来确保长线投资者的优先投标地位。这样做也可压低股权转让的价格，减少二级市场上相关交易的数量和规模，避免投资者利用手中的股权牟取暴利。

三、PF2在中国的应用前景

英国财政部在对原有的PFI模式进行了优化升级后，推出的PF2模式更具灵活性、合理性。而中国当前的形势也为PF2模式在中国的应用提供了有利条件：（1）中国新型城镇化战略目标仍在推进中，目前中国的城镇化率大约为53.6%，而到2020年，这一比例将达到60%，期间需要对包括公路、高架桥、地下铁路、大型停车场、医疗急救中心、污水处理设施等在内的大量公共基础设施进行建设，由此引发的投资需求约为42万亿。而国家财政赤字逐年增加，固定资产投资总额中国家预算内拨款不能满足基础设施建设的需求。这就意味着必须通过引入民间资本来满足这一需求，为PF2模式在中国应用创造了条件。（2）近年来，中国的经济发展一直保持着良好的增长趋势，并对世界经济有着不可忽视的影响。国内生产总值和国家财政收入均在逐年增长，固定资产投资总额也在稳步增加。国内居民的储蓄存款额保持持续上升趋势，显示出存在着巨大的民间资本市场。（3）自2013年底开始，财政部在全国范围内推广公私合作模式（PPP模式），PF2作为其中一种重要类型势必也将得到推广。中国财政部组织专业研究人员对PPP模式进行了系统化的梳理，编制了《公私合作（PPP）模式培训手册》，对PPP模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架、实施流程和相关案例等进行了详细介绍。并成立了公私合作（PPP）研究专业委员会，专门从事公私合作投融资研究、策划、咨询、评估、中介和培训等活动。这一系列的举动也为PF2在中国的应用提供了有利支持。

然而，PF2毕竟是英国根据本国国情所推出的公私合作模式，要在中国应用仍面临着一些问题：（1）缺乏相应的法律法规。基础设施不仅投入大，而且期限长，私营部门资本在进入这样的项目时会考虑进入后的风险，如果没有相应的法律、法规作为保障，就会成为他们进入基础设施的一个障碍。因此，制定完善的法律、法规是私营部门资本进入基础设施的保障。（2）缺乏相应的管理部门。如果要将PF2模式应用在基础设施建设中，没有严格的管理是很难实现的。从国外的经验来看，政府应通过设立相应的管理部门来加强管理。例如，英国是由设立在财政部下的基础设施局负责对基础设施项目进行审批，并决定是否采用PF2模式。因此，中国也应设立相关部门来负责PF2项目的决策、评估、项目信息发布、监督管理等工作。（3）PF2项目财务公开难以执行。为增加项目透明度，PF2要求政府公开发布PF2项目的相关信息，公开的信息不仅包括项目审批进程、实施情况，还包括了相关的财务信息。从中国私有企业和国有企业的实践情况来看，企业的财务状况是高度保密的，将企业的财务状况曝光，可能会使相当多的私人企业对PF2望而却步，即使参与PF2项目，也有可能出现做假账的情况。因此，PF2中公开财务信息的措施在中国可能较难实行。（4）政府董事易滋生腐败。PF2中，政府将持有项目的部分股权，并将在项目董事中派出代表。政府代表发挥着连接政府、纳税人与项目的桥梁作用。因此，在中国应用时，必须加强对PF2项目董事会中政府代表的监督，避免滋生腐败。

综上所述，PF2项目在中国的应用已经具备了一定的基础条件，例如，中国基础设施建设的需求量大、民间资本充足、政府的积极推动等。但是，若能在相关法律法规建设、管理、财务信息等方面根据中国国情做出相应调整和完善，必将促进PF2在中国的应用，也将对完善基础设施建设产生重要意义。

参考文献：

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PF2 Financial Mode and Its Prospect of Application in Our Country

LI Yu-feng，TAN Ping

（School of Accuontancy，Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319，China）

Abstract：Recently，our country is promoting the model of Public-Private Partnership（PPP），which is aimed at encouraging the private sectors to cooperate with the government in the construction of public infrastructure.While the treasury of British reformed the model of Private Finance Initiative （PFI），an approach of PPP model，and introduced PF2 mode.On the basis of the original advantages of PFI mode，PF2 mode make up the lack of PFI mode in procurement，operation，financial operation，risk sharing，etc.Chinas current circumstance provides favorable conditions for the application of PF2 mode，but the aspects of the construction of related laws and regulations，management and financial information still need to be improved.

Key words：PFI；PF2；prospect of application [责任编辑 陈凤雪]